143 Se Bilaga 1 -‐ Terminologi för närmare förklaring
5.1.3 Förekomst av särkrav vid markanvisningar
5.1.3 Förekomst av särkrav vid markanvisningar
Sammanfattande resultat av markanvisningspolicy -
Markanvisningspolicy:
Figur 3: Sammanställning av analysen av markansvisningspolicy.
Av figuren framgår de sammanfattade resultaten av studien. Det var sammanlagt 10 kommuner som ingick i studien avseende markanvisningspolicy. Till att börja med föll en av kommunerna direkt bort då de inte upprättat några riktlinjer avseende
markanvisningar. Ingen av de resterande 9 innehöll något uppenbart särkrav direkt i text. 1 av de granskade innehöll inte några felaktigt ställda krav/vaga krav eller ens hänvisningar (redovisas i den gröna rutan). Vidare innehöll 8 av de granskade policys vad vi benämner som vaga krav.
Nedan följer några exempel på formuleringar som vi anser vaga och som framkommit vid vår studie:
● ”Hållbart ekologiskt byggande ska främjas”.
● ”Ny bebyggelse ska planeras för miljöanpassat genomförande, byggnaders drift
ska vara energi- och resurseffektiv, emissioner från byggnader ska ha minimal miljöpåverkan och att byggnader inte ska påverka omgivningen negativt samt en god inne- och utemiljö ska skapas.”
● ”Byggintressenter ska ha en långsiktig kvalitets- och miljöprofil.”
● ”Det är viktigt att potentiella byggherrar får kännedom om vilka krav som ställs.” Det framkommer inget förtydligande av dessa krav.
● ”Byggherren ska ha en långsiktig kvalitets- och miljöprofil där byggherren ska
redovisa kvalitets- och miljöprogram.”
● Kommunen anger exempelkrav som ska följas och listar dem som gällande exempelvis ”att göra ute- och inomhusmiljö tillgänglig för människor med
funktionshinder eller att följa stadens avfallspolicy, parkeringstal, energikrav m.m.”
● Kommunen hänvisar till generella krav vad gäller stadens kvalitets- och miljöprofil. Dessa krav kan vidare inte att utläsas.
● ”Kommunens bevakning av olika miljöaspekter sker i ett kvalificerat
miljöledningssystem.”
● ”Kommunens särskilda ambitioner ska tillgodoses. Det kan handla om speciella
byggkvaliteter, olika miljövärden och handikappanpassning enligt kommunens egna, stränga norm.”
● ”Kommunen premierar hållbart byggande och energieffektivitet.”
● Speciella krav för gröna värden, men kraven kan inte vidare att utläsas.
Sammanfattande resultat av markanvisningsavtal -
Markanvisningsavtal:
Figur 4: Sammanställning av analysen av markanvisningsavtal.
De särkrav som framkommer av studien har vi säkerställt mot gällande regler i BBR. Av de 34 avtal som omfattades av studien så var det 17 stycken som inte innehöll några särkrav och inte heller några hänvisningar till övriga dokument som kunde tänkas innehålla särkrav.
8 av de 34 avtalen hade särkrav direkt i avtalet och 9 av 34 avtal innehöll hänvisningar till övriga dokument som skulle kunna tänkas innehålla särkrav.
Som “övriga dokument” kan ses;; miljöprogram, planprogram, kommunala riktlinjer, anbudsinbjudningar m.m. Av de 9 avtalen så var det 4 stycken som innehöll hänvisningar till dokument som inte gick att kontrollera eller som innehöll för svårtolkade krav. 5 av de 9 avtalen, med hänvisningar, hade dokument som i sig innehöll särkrav. Summeringen blir då att totalt 13 avtal av 34 stycken granskade innehöll särkrav eller hänvisning till dokument som innehöll särkrav.
Nedan följer typ av särkrav som framkommit: ● Miljöcertifiering: Miljöbyggnad Silver Miljöbyggnad Guld ● Specifik energianvändning ● Buller ● Fjärrvärme ● Lågenergihus
● Bästa val av teknik vad gäller energi* ● Grönytefaktor*
● Sopsug*
(*Svårspecificerade krav)
Som några exempel på formuleringar av särkrav från avtalen kan ses:
• ”Miniminivån är dock att krav enligt eller motsvarande Miljöbyggnad Guld
uppfylls”
• ”Om det behövs värmekälla så ska den tillgodoses med fjärrvärme eller med
förnyelsebar energi”
• ”Vid ingående av markanvisningsavtal med kommunen så ska stadens krav för
lågenergihus uppfyllas.”
• ”Exploatören ska miljöklassa projektet enligt Miljöbyggnad med nivå Silver som
lägst nivå”
• ” En byggnad med låg energianvändning bör ha en specifik energianvändning
om maximalt 75 % av de angivna tabellvärdena i BBR.”
• ”Projektet ska genomföras i enlighet med kraven i stadens program för
miljöanpassat byggande” – detta program innehåller bland annat en checklista där följande framgår:
o ”BASTA-systemet används för produktval”
o ”Verifiering av samtliga materialval enligt BASTA alternativt BVB” o ”Ljudklass B gäller för lägenhetsavskiljande vägg mot teknikrum med
bullrande installationer som krävs för att uppnå en energieffektiv byggnad. Ljudklass B gäller även för ljudnivå inomhus från installationer.”
o ”Specifik energianvändning (köpt energi, exklusive hushållsel).
Flerbostadshus;; fjärrvärme alt. förnybar energikälla – max 60 KWh/m2 (Atemp), år.”
5.2 Intervjuer
5.2.1 Fördjupad metod
Vi har genomfört en intervju med 13 respondenter bestående av insatta på 13 olika kommuner. Intervjun är indelad i teman och vi behandlar ett övergripande område med en eller flera underfrågor. De huvudområden vi går igenom behandlar först
markanvisningspolicy, följt av hänvisningar, tolkning av paragrafen, konsekvenser av paragrafens införande, missnöje med paragrafen, förekomst av särkrav i
markanvisningsavtal, kommunens roll vid överlåtelse av mark i samband med markanvisning samt nationella byggnadstekniska egenskapskrav.
Då våra frågor avsåg särkrav och förhållningssättet till paragrafen så var det enbart 12 av de 13 tillfrågade kommunerna som svarade på just dessa frågor. Nedan följer en sammanställning av de resultat vi erhållit.
5.2.2 Resultatredovisning
Markanvisningspolicy
“Har ni en ny utarbetat markanvisningspolicy/riktlinjer som gäller sedan januari 2015? Har en tydligare sådan policy förenklat ert arbete?”
10 av 13 kommuner uppger att de har en ny markanvisningspolicy eller att de har utarbetat nya riktlinjer för markanvisningar sedan januari 2015. 3 av 13 kommuner uppger att de inte har någon policy varav två av dessa uppger att de sedan tidigare har en utarbetad tillgänglig policy som de nu håller på att uppdatera/omarbeta. Det finns en kommun som helt saknar policy eller riktlinjer.
Tre kommuner uppger att policyn inte har förenklat deras arbete men att det är bra som förtydligande mot de som inte är insatta i kommunens frågor och att det underlättar för kommunen att kunna hänvisa till dessa dokument som finns lätt tillgängliga på
hemsidan.
En av kommunerna uppger att deras arbete underlättats då markanvisningspolicyn har gjort det enklare att motivera vissa beslut och ställningstaganden för exploatörer som har intresse av att bygga i kommunen.
En av kommunerna som inte ännu har en uppdaterad sin policy hänvisar till att detta är på grund av resursbrist inom kommunen.
Ser ni någon nackdel med att ni behöver formulera en markanvisningspolicy?
Av svaren framkommer att i princip ingen av kommunerna ser något negativt med att de behöver utforma en markanvisningspolicy/riktlinjer. Flera kommuner uttrycker istället en positiv inställning till policyn då den skapar mer tydlighet och transparens kring vad som faktisk gäller för anvisningar inom kommunen.
Av ett svar framkommer att informanten snarare tror att det underlättar för kommunens arbete, både politiskt som för tjänstemännen. Vidare uppger samma kommun att det blir lättare i arbetet att behandla alla byggherrar lika samt att det även öppnar upp för en bättre grund till politisk samstämmighet. Ytterligare en kommun menar att det skapar samsyn inom kommunen men påpekar vidare att det är viktigt att policyn utformas på rätt sätt, så att den inte blir för snäv medför merarbete. En annan av kommunerna ställer sig dock fundersam till om markanvisningspolicyn verkligen medfört den tydlighet gentemot marknaden som lagstiftaren ville åstadkomma, eftersom att riktlinjerna nu gjorts generella för att passa alla projekt.
Av de kommentarer som har framkommit avseende eventuella nackdelar var det en kommun som bland annat tog upp att det skulle kunna innebära att ett dokument upprättas bara för att det krävs av lagen. En kommun påpekade att det innebär en nackdel för de kommuner som inte följer policyn. Vidare framkom det även att en av kommunerna kände att det innebär ett onödigt omfattande arbete för en kommun där antalet markanvisningar samt konkurrensen därom är låg.
Hänvisningar
“Har ni några specifika miljödokument som ni hänvisar byggherrarna att följa när de ska bygga i er kommun? Innehåller dessa dokument några särkrav?”
9 av 13 kommuner svarar att de inte har några speciella miljödokument som de hänvisar till att byggherrarna ska följa. En av dessa kommuner uppger att de har styrdokument inom kommunen, som exempelvis miljödokument/riktlinjer, och att dessa alltid ska följas. Oavsett om det handlar om markanvisningar eller något annat. Två uppger att de tidigare har haft hänvisningar till övriga miljödokument men att de tagits bort i och med den nya lagstiftningen.
2 av de 13 tillfrågade kommunerna uppger att de hänvisar byggherrarna till övriga miljöprogram som de förväntas att följa och som innehåller miljökrav av olika slag. En av de övriga två kommunerna svarar att de vid markanvisningar oftast använder sig av markanvisningstävlingar där de ber tävlingsdeltagarna att själva presentera vad de vill göra för att främja miljö och hållbarhetsarbete, samt hur de bidrar för att uppnå
kommunens miljömål. Därefter är det kommunens miljöprogram med underliggande dokument som ligger till grund för bedömningen.
Vidare uppger en kommun att om det har tagits fram ett särskilt hållbarhetsprogram eller liknande för ett visst område så är det vad som ligger till grund när byggherrar väljs ut. De uppger också att de inom kommunen har en “miljöplattform” som de informerar byggherrarna om. Det är frivilligt att delta men i gengäld, om de väljer att delta, så får de extra marknadsföring och tillgång till seminarier m.m. Deltagandet innebär också att byggherrarna ska svara på två enkäter under byggprocessen för att möjliggöra att kommunen kan följa upp miljöarbetet.
Tolkning av paragrafen
“Hur tolkar ni på kommunen paragrafen 8:4 a PBL, ser ni detta som ett förbud eller anser ni att det är möjligt att tillämpa särkrav i fall byggherren inte
misstycker?”
I fråga om tolkning av 8 kap. 4a § PBL så uppger 11 av 12 kommuner att de tolkar den nya paragrafen som ett förbud.
Vidare uppger en av kommunerna att de gärna önskar att föra en dialog med byggherren kring de byggnadstekniska egenskaperna och att de då inte preciserar önskemålen kring de tekniska egenskaperna som krav utan som ett bör-önskemål i sina avtal. En annan kommun nämner att de inte kan se ett förbud i att arbeta med frågor kopplade till byggnadstekniska egenskapskrav men att lagstiftningen hindrar dem att ställa krav som de kan följa upp. De anser sig fria att, vid markanvisningar, välja vilka aktörer de önskar samarbeta med vilket ger dem möjlighet att välja dem med höga ambitioner vad gäller energieffektivitet. Med de kan aldrig vara säkra på att exploatören håller vad de utlovat. Denna kommun uppger även att de ofta i avtalen skriver in att de och exploatören har en gemensam målsättning att arbeta med
energieffektivitet och de uppger vidare att de är medvetna om att paragrafen i avtalet är utan verkan men att de ändå väljer att ha den med då de anser att miljöfrågan är viktig att arbeta med.
En av kommunerna som anser det vara ett förbud ser paragrafen som en fingervisning men anser också att den lämnar ett visst utrymme för tolkning. Den av kommunerna som inte tolkar den nya paragrafen som ett förbud, anser att de agerar som
fastighetsägare vid försäljning av kommunal mark, även i de fall då de överlåter mark med äganderätt till en byggherre. Det är då deras uppfattning att de kan fortsätta att ställa dessa särkrav. De anser vidare att det, som tidigare, inte nu heller finns möjlighet att ställa särkrav vid exploatering på mark som är i privat ägo eller ägs av företag.
”Anser ni att paragrafen är tillräckligt tydlig?”
På frågan avseende paragrafens tydlighet svarade 7 av 12 kommuner att paragrafen var tillräckligt tydligt formulerad för att förbudet skulle framgå. Två av kommunerna svarade att de inte visste, varav den ena av dem anser att det fortfarande råder
oklarhet i huruvida kommunen agerar som fastighetsägare eller myndighetsutövare vid markförsäljning och anser på grund av detta att paragrafen har en viss otydlighet i sin utformning. En kommun uppger att de är medvetna om att de, för att förstå lagen, måste läsa dess förarbeten och att de därför inte ser några tolkningssvårigheter med paragrafen.
Det framkommer dessutom att vissa av de tillfrågade kommunerna, som anser att paragrafen är tydlig ändå skulle önska att den kunde förtydligas, då de ser
problematiken med en vagt formulerad paragraf och att det då finns utrymme för tolkning.
Tre av kommunerna anser att paragrafen ej är tillräckligt tydligt formulerad. En kommun önskar ett förtydligande av exemplen som räknas upp i paragrafen.
“Tycker ni att lagparagrafen skulle bli tydligare att tolka om man tog in ordet förbud i lagparagrafen? Anser ni att det borde göras?”
Av svaren framkom att 11 av 12 kommuner inte ansåg att lagparagrafens tydlighet skulle ökas om ordet förbud infördes. Som anledning till svaret har en av kommunerna uppgett att lagtextens “får inte” räcker i den aspekten. En kommun ansåg att den nuvarande utformningen avseende att särkrav blir utan verkan var en bra utformning eftersom att ett ställande av särkrav inte skulle påverka giltigheten för hela
markanvisningen som sådan utan enbart påverka att kravet inte är gällande.
Den kommun som istället ställde sig positiv till införandet av ordet förbud ansåg att det skulle leda till mindre tolkningsutrymme och även leda till att kommuner tvingas göra lika.
Konsekvenser av paragrafens införande
“Har den nya lagregeln försvårat ert arbete?”
Beträffande konsekvenserna av införandet av bestämmelsen var det 5 av de 12 respondenterna som direkt ansåg att de inte innebar något försvårande av deras arbete. Från en av de 12 kommunerna saknades svar. En av de kommuner som svarat nej på ovanstående fråga anförde att regleringen snarare förenklat deras arbete ur ett markägarperspektiv. Samtidigt poängterade de att bestämmelsen har försvårat för de kommuner som vill påverka byggandet och dess utförande. En av de fem kommunerna förtydligade att regleringen innebar att de i sitt arbete nu övergått från att själva
bestämma kraven vid markanvisningar till att istället låta exploatören själva sätta ramarna för hur de vill uppnå hållbarhet i sina byggnationer.
Två kommuner uppgav att bestämmelsen delvis försvårat deras arbete. En av dessa kommuner framförde att de innan lagens införande haft ett ganska omfattande arbete kring energikrav som nu fått läggas ner på grund av bestämmelsen. Även om
kommunen upplever att bestämmelsen försvårar deras arbete, att främja hållbart byggande, så ser det även positiva konsekvenser av bestämmelsen genom att
arbetsbelastningen nu har minskat. Även den andra av dessa två kommunerna ser ett försvårande av arbetet när det gäller främjande av hållbart byggande. De menar att byggherrarna själva prioriterar billigare samt snabbare lösningar. De anser vidare att paragrafen har skapat en ny möjlighet och nya arbetssätt för kommunen att genom dialog med byggherren istället fortsätta behandla tekniska egenskapskrav. Att paragrafen ger dem denna möjlighet ser kommunen som positivt.
Av de resterande kommunerna var det en av kommunerna som uppgav att
bestämmelsen försvårat deras arbete, och ansåg att den, mer än något annat, innebar ett hinder i deras arbete att bygga hållbart.
Bland de kommuner som svarat ja framkommer att de anser att det är deras möjlighet att påverka ett hållbart byggande som hindras. I ett av svaren framkommer vidare att de inte längre kan styra byggandet utifrån kommunens egna träpolicy.
“Är det upp till varje enskild medarbetare på kommunen att ha koll på de nya direktiven som kommer i lagen eller hur säkerställer ni att alla medarbetare är uppdaterade på de nya lagreglerna?”
1 av de 12 kommunerna uppger att det är helt upp till den enskilde medarbetaren att ha koll på nya direktiv och ny lagstiftning som kommer men de anger även att de har stadsjurister som bevakar lagstiftningen. Sedan är det ytterligare en kommun som uppger att de har jurister som kontrollerar deras avtal. 2 av 12 kommuner uppger att de har mallar för att säkerställa att lagen följs. Dessa mallar och rutiner uppdateras
allteftersom lagen förändras.
2 av 12 kommuner uppger att det är chefens uppgift att hålla sig uppdaterad och att sedan informera medarbetarna om de nya kraven och riktlinjerna.
4 av 12 kommuner anger att det är ett gemensamt ansvar för hela avdelningen att se till att alla kollegor är uppdaterade när det kommer ny relevant lagstiftning. En av dessa kommuner uppger att de brukar bjuda in föreläsare eller hålla egna internutbildningar när det är något nytt på gång.
1 av 12 uppger att det på avdelningen som arbetar med dessa frågor är ett samarbete mellan juristerna och miljöhandläggarna gemensamt. Det är sedan deras uppgift att informera resterande kollegor på förvaltningen.
1 av 12 uppger att de tycker att detta var en svår fråga.
Missnöje med paragrafen
“Är ni missnöjda med den nya paragrafen?”
2 av de 12 kommunerna uppger att de inte är missnöjda med paragrafen. En kommun har ingen åsikt i frågan. De kommentarer som de övriga nio missnöjda kommunerna anför är bland annat att de förstår paragrafen utifrån byggherrarnas och marknadens synvinkel och att det blir svårare att olika kommuner ställer olika krav som ibland även är orimliga. Tre kommuner anser att det försvårar kommunens arbete att bygga hållbart samt att driva utvecklingen framåt och att det ur kommunens synvinkel vore enklare utan den nya paragrafen.
En av de två kommuner som svarat nekande på frågan och således tycker att
paragrafen är positiv ser ändå att det vore bra om Boverkets riktlinjer kunde hänga med i utvecklingen.
En kommun framhåller att de tycker att det, ur miljösynpunkt, är synd att de inte längre kan ställa krav.
De säger också att många av Sveriges miljöprofilerade områden, såsom till exempel Hammarby Sjöstad och Västra Hamnen, inte skulle ha tillkommit om kommunerna inte haft möjlighet att ställa dessa krav. De har en förhoppning om att kunskapen idag ändå är såpass stor kring hållbart byggande och att det ska rulla på bra ändå, trots den nya paragrafen. De tillägger även att det idag knappast finns någon byggherre som skulle bygga ett kontorshus som inte var miljöcertifierat.
“Anser ni att det bästa vore att paragrafen togs bort?”
7 av 13 kommuner anser att paragrafen bör tas bort helt. Av dessa så är det två av kommunerna som anser att om den inte tas bort så behöver den i alla fall omarbetas. Som ett alternativ anser en av kommunerna att det istället för ett borttagande av paragrafen skulle kunna vara bra om Boverket kunde skärpa sina krav kring till exempel energi. Några av de kommuner som anser att paragrafen bör tas bort anser att detta vore det bästa ur stadsplaneringssynpunkt och för att främja en hållbar utveckling.
4 av 13 kommuner uppger att de inte har någon åsikt i frågan och 2 av 13 kommuner anser att paragrafen ska vara kvar och att den fyller sin funktion. Vidare poängterar en av kommunerna att det är bra att egenskapskraven ställs på nationell nivå men att det då även förutsätts att det aktivt bedrivs en utveckling mot mer hållbart byggande på nationell nivå. De anser även att det tidigare varit kommuner och byggbolag som drivit miljöutvecklingen framåt och att det inte tidigare skett i tillräckligt stor omfattning på nationell nivå.
En av kommunerna framhåller att de anser att kommuner ska ha rätt att ställa tekniska egenskapskrav vid markförsäljningar. De tycker att det är okej att kommunens