I förarbetena har det vidare motiverats att en kommun inte kan anses agera i rollen som fastighetsägare då en markanvisning genomförs med överlåtelse, då det då handlar om en situation där kommunen genom sitt planmonopol förmår köparen att bygga på ett visst sätt.113 Det har i cirkulär 14:36, som upprättats av
arbetsgivarorganisationen för Sveriges kommuner och landsting (SKL), även återgetts vad som framgår av propositionen och redogjorts för det gällande rättsläget som stoppregeln medför. Men SKL har trots detta, tillsammans med flera kommuner varit kritiska mot att regeringen valt att göra stoppregeln tillämplig vid kommunala
markanvisningar. Det har även framgått att flera kommuner i dessa situationer anser sig agera utifrån rollen som fastighetsägare.114
Det bör däremot beaktas att regleringen inte hindrar kommunens möjligheter från att hantera de byggnadstekniska egenskapskraven i samband med upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, vid byggnation på egen mark. Om en byggherre i ett anbud erbjuder att bygga med en högre teknisk standard än vad som framkommer genom BBR ska kommunen få acceptera ett sådant bättre erbjudande, vilket följer av promemorian.115
Sammanfattningsvis gör lagen således skillnad på fall där kommunen enbart agerar i rollen som fastighetsägare vid egen byggnation eller vid tomträttsupplåtelse och situationer där kommunen, genom sitt planmonopol, vid genomförande av detaljplan, agerar som myndighet.
Undantagen i 4 kap. 12 §, 16 § PBL med flera -
Förutom de fall där kommunen agerar i rollen som fastighetsägare och byggherre, gäller stoppet mot ställande av särkrav inte heller sådana regleringar av platsens särskilda förhållanden som omfattas av 4 kap. 12 § och 16 § i PBL. Kommunen
medges därav fortfarande att genom detaljplanen ställa byggnadstekniska krav i de fall det behövs utifrån de förhållanden som råder på platsen. Det innefattar dels
skyddsåtgärder mot exempelvis erosion, markföroreningar, olyckor, översvämningar och störningar i omgivningen. Om det finns skäl får kommunen också reglera högsta tillåtna värden för störningar i omgivningen avseende bland annat buller,
luftföroreningar och skakningar.116 Det innefattar också krav på vissa utföranden av en byggnad. Det kan även röra sig om bestämmelser om hur byggnadsverket ska
placeras, dess yttre utformning samt skydd för byggnader av särskild betydelse.117 Det ska också noteras att bestämmelsen enbart avser ställandet av krav avseende byggnadstekniska egenskaper.
113
Prop. 2013/14:126, 306
114
Sveriges kommuner och landsting (SKL). Cirkulär 14:36
115
Promemoria, Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, 11
116
4 kap. 12 § PBL
När det istället rör sig om utformningskrav på ett byggnadsverk, det vill säga krav på byggnadens yttre i fråga om exempelvis arkitektoniska utformning, höjd eller
fasadmaterial omfattas de inte av det förbud stoppregeln medför.118
Påföljden ”utan verkan” -
Påföljden om kommunen undgår att rätta sig efter stoppregeln och fortfarande ställer särkrav blir att dessa krav, enligt lagen, är “utan verkan”. Om det uppstår oklarheter kring huruvida ett krav är att betrakta som ett särkrav eller inte, så är det en fråga för prövning i domstol. Avseende särkrav i markanvisningsavtal eller exploateringsavtal är det allmän domstol som är prövningsinstans.119
4.4 Rättsförhållandet innan bestämmelsen
Kommunal självstyrelse –
Med kommunal självstyrelse avses att kommunerna själva sköter det lokala eller det regionala och det baseras på principen att de lokala medborgarna vet vad som är bäst för dem själva.
Det har, genom bland annat remissutlåtelser, anförts att den reglering som stoppregeln innebär skulle medföra ett ingrepp mot den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § RF följer att den kommunala självstyrelsen inte får begränsas mer än vad som behövs med hänsyn till ändamålet. Byggkravsutredningens bedömning har däremot varit att ingreppet, som regeln medför vid byggande på kommunal mark är befogat. Detta med hänsyn till att det kommunala markägandet är så omfattande och att deras ställande av byggnadstekniska krav medför att byggnadsteknik hanteras på ett okontrollerat sätt. Ingreppet bedöms vidare befogat med anledning till att det är viktigt för bostadsbyggandet och således även för Sveriges tillväxt.120
Legalitetsprincipen -
När det gäller utövande av offentlig makt är kommunen genom legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) bunden att följa lagen. Både i propositionen och i de tillhörande underlagen har det, med denna bakgrund, klargjorts att det rättsläge som förelåg innan införandet av stoppregeln innebar att kommunen inte fick ställa krav utan lagstöd vid exploateringsavtal.
För området markanvisningsavtal råder däremot skilda meningar om hur det tidigare rättsläget såg ut. Enligt Byggkravsutredningen omfattades inte markanvisningsavtal av legalitetsprincipen då det till skillnad från exploateringsavtal inte handlade om
myndighetsutövning från kommunens sida vid upprättande av avtalen. Kommunen verkade då istället utifrån rollen som markägare.121
118
Prop. 2013/14:126, 225
119Prop. 2013/14:126, 223
120SOU 2012:86, 16
121SOU 2012:86, 59, 60
I både propositionen och Socialdepartementets promemoria har däremot ingen skillnad gjorts på exploateringsavtal och markanvisningsavtal vid bedömning av
legalitetsprincipens tillämplighet. Detta då kommunen handlar utifrån planmonopolet och i dess roll som planmyndighet.122 Man har däremot betonat att inte alla
markanvisningsavtal omfattas, utan enbart markanvisningsavtal som avser genomförande av detaljplan, där utövning av offentlig makt således sker. Enligt dessa underlag fanns således lagstöd för stopp av särkrav för både
exploateringsavtal och markanvisningsavtal, avseende genomförande av detaljplan, redan innan stoppregelns tillkomst. Stoppregeln kan således betraktas som en
förlängning av legalitetsprincipens intention.123 I Byggkravsutredningen har det däremot anförts att kommuner genom sitt markägande och planmonopol inte bör få begära mer av en byggherre i fråga om byggnadstekniska krav än som följer av BBR.124
För att kommunen, genom bindande regler, ska få reglera hur byggherrar ska förhålla sig till de byggnadstekniska egenskapskraven i BBR krävs att kommunen har ett bemyndigande från regeringen. Med bemyndigande menas tilldelning av befogenhet. Detta saknar kommunen och det är istället huvudsakligen Boverket som fått denna uppgift. En stor del av de föreskrifter Boverket har lämnat på området är däremot utformade som funktionskrav som öppnar upp för tolkning. Av förarbeten till lagen framgår det att intentionen med lagen är att det är byggherren som ska få välja den tekniska lösningen som krävs för att följa lagen och dess föreskrifter. Det finns däremot inget uttryckt lagstöd i frågan. Det finns inte heller något som motsätter att denna valfrihet tas upp i avtalsform.125
4.5 Kritik i samband med remissutlåtanden
Bestämmelsen i 8 kap. 4a § PBL har bemötts av en del kritik från flera remissinstanser. Bland annat har det anförts att bestämmelsen hindrar kommunens arbete för att uppnå lokala miljömål, som i sig ligger i linje med de nationella miljökvalitetsmål som ska följas. Det har även anförts att bestämmelsen hämmar utvecklingen av ett hållbart byggande.126 Det framkommer att Byggkravsutredningen i denna fråga har förstått vikten av att det finns ett bra arbete utformat för att bemöta miljökvalitetsmålen men att det däremot inte ska uppfyllas genom att kommunen själva ställer krav som inte stöds eller som går utöver de författningar som finns.127
Vidare har även den kostnadskalkyl som Byggkravsutredningen upprättat avseende särkravens påverkan ifrågasatts. Kritiken här ligger i att beräkningarna inte tar livscykelperspektivet i beaktande och det faktum att även miljöeffektiva byggnader resulterar i lägre driftkostnader.
122
Prop. 2013/14:.220, Promemoria. Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, 9
123
Prop. 2013/14: 220
124
SOU 2012:86, 70
125
Prop. 2013/14:126, 220
126
Prop. 2013/14:126, 214-‐217
Dessutom ser en del remissinstanser brister i utredningen bakom bestämmelsen då den enbart bedömt vikten av den nya paragrafen utifrån två egenskapskrav, när den ska gälla fler. Det har också anförts att lokala krav behöver få ställas med hänsyn till att det råder olika klimatförhållanden i olika delar av Sverige.128
5 Undersökning och resultat
Här nedan redovisas resultaten av studiens två olika material;; genomgång av markanvisningspolicy samt markanvisningsavtal och genomgång av intervjuerna.
I diskussions- och analysdelen som följer efter detta avsnitt kommer de två olika
resultaten av markanvisningspolicy och markanvisningsavtal att diskuteras separat och därefter kommer en sammanvägd diskussion och analys där även intervjuresultat och teoridel ingår.
Vi har valt att hålla alla kommuner anonyma i vår presentation.
5.1 Inventering av markanvisningspolicy samt markanvisningsavtal
5.1.1 Fördjupad metod
Med hänsyn till övergångsbestämmelsen så har vi fördjupat oss i en inventering av markanvisningsavtal som tillkommit efter 1 januari 2015, med tillhörande detaljplaner som även de påbörjats efter 1 januari 2015. I några fall av de avtal vi har studerat har det upprättats nya markanvisningsavtal, på grund av att det uppkommit nya
förhållanden och för att de tidigare avtalens tidsram har löpt ut. Då det i dessa fall gäller detaljplaner som ska upprättas i efterhand har vi bedömt att även dessa avtal stämmer in på det vi önskar granska och således inte omfattas av övergångsbestämmelsen.
Vi har vänt oss till aktuell avdelning inom varje kommun och efterfrågat
markanvisningsavtal. Själva markanvisningsprocessen kan i sig innehålla en rad olika avtal med olika benämning och processerna och kommunernas tillvägagångssätt vad gäller markanvisningar och marköverlåtelser ser lite olika ut från kommun till kommun. Avtalen kan bland annat benämnas allt från ramavtal, till intentionsavtal och inom vissa kommuner används även begreppet exploateringsavtal fast det handlar om avtal som tecknats för kommunal mark. Vi har framförallt fördjupat oss i själva
markanvisningsavtalen, även om avtalen inte alltid benämnts så, då det i största utsträckning är dessa avtal vi fått tillgång till. Från vissa kommuner har vi erhållit flera avtal inom varje process och vi har då kunnat göra en djupare granskning inom vissa kommuner. Det har tyvärr visat sig vara svårare än vi trodde att erhålla avtal utifrån de kriterier vi har ställt upp, samtliga avtal samt detaljplaner upprättade efter 1 januari 2015. Samtliga avtal vi har studerat avser marköverlåtelse.
De 33 analyserade avtalen är uppdelade på 10 olika kommuner, utan geografisk signifikans. Vi har från början utgått från de 40 största kommunerna, till invånarantalet sett, och då utgått från tanken att det är de största kommunerna i Sverige som också bygger mest. Det har visat sig vara svårt att erhålla aktuella markanvisningsavtal under de förutsättningar vi studerat och det har resulterat i att vi har begärt in ett större antal avtal från flertalet kommuner som vi sedan har fått lägga åt sidan vid genomgång då dessa inte varit aktuella för oss.
Det bör noteras att det för slutresultatet inte varit viktigt vilka kommuner vi erhållit avtal ifrån utan mer varit en fråga om att hitta aktuella avtal att studera.
Det var många av de tillfrågade kommunerna som inte svarade på vår förfrågan om markanvisningsavtal och flera av de avtal vi erhöll var som sagt inte aktuella för vår studie. I slutändan resulterade detta i att enbart tio kommuner av de 40 tillfrågade hade för oss användbara avtal. Vårt mål var att studera ca 5 avtal från varje kommun men från vissa kommuner fick vi fram flera aktuella avtal och från vissa enbart ett.
Till att börja med låg fokus på att undersöka om de aktuella kommunerna hade en uppdaterad och tillgänglig markanvisningspolicy/riktlinjer för att se om det redan i det skedet kunde upptäckas felaktigheter vad gäller särkrav eller om det förekom någon form av hänvisning till andra dokument som byggherren/exploatören förväntades följa. Vi har därutöver även kollat efter om det framkommer några vaga krav, alltså om det finns krav som enligt oss är vagt uttryckta eller svårtolkade. I de fall vaga krav har kombinerats med särkrav redovisas policyn som enbart innehållande särkrav i den tabell över resultaten som finns under punkt 5.1.3.
5.1.2 Resultatredovisning Kommun A Markanvisningspolicy -
Kommunen har en markanvisningspolicy upprättat 2016-09-01 - Anvisning av mark för bostäder och verksamheter - Policy och regler.
Det framkommer inga uppenbara särkrav i policyn men kommunen uttrycker specifika önskemål. Under en punkt som kallas för “Ekologisk hållbarhet” framkommer att ett hållbart ekologiskt byggande ska främjas. Enligt denna punkt innebär det att ny bebyggelse ska planeras för miljöanpassat genomförande, byggnaders drift ska vara energi- och resurseffektiv, emissioner från byggnader ska ha minimal miljöpåverkan och att byggnader inte ska påverka omgivningen negativt samt att en god inne- och utemiljö ska skapas. Det framkommer även att byggintressenter ska ha en långsiktig kvalitets- och miljöprofil.
Vid en snabb överblick på kommunens hemsida vad gäller markanvisningar och byggande i kommunen så framgår tydligt att kommunen ställer vissa specifika krav vid upprättande av markanvisningar. Det framkommer bland annat att fastighetskontoret ställer krav på att ett hållbart ekologisk byggande ska främjas och att “Program för
miljöanpassat byggande” ska tillämpas. Detta program fastställdes av kommunens
fastighetsnämnd i maj 2009. Programmet innehåller bland annat lokala miljömål för kommunen och bland annat finns denna slogan: “Miljöprogrammets riktlinjer siktar
högre än lagkraven”. Kommunen håller sig i övrigt väldigt generella i detta program
men det framkommer tydligt att man ställer vissa krav för att ens få bygga inom kommunen. Det finns även ett avsnitt om kommunens uppföljning av programmet.
Det framkommer även på kommunens hemsida att det är upp till byggherren att redovisa dokumentation om hur kraven för miljöarbetet ska inarbetats och beaktats i form av ritningar, beskrivningar, energiberäkning, rutiner för materialval, egenkontroll för projektering och produktion och mätprotokoll med mera och lämna in detta till fastighetskontoret. Utöver detta framkommer även att det har visat sig att det finns behov av att förtydliga riktlinjer och definiera kravnivåer och att man därför har upprättat en checklista/miljöplan som byggherren ska följa. Denna är till för att underlätta vid implementering, uppföljning och redovisning. Denna checklista är från 2016-12-10.
Checklistan tar upp en rad punkter som det förväntas att byggherren följer och inom varje område preciseras de krav som kommunen ställer upp för byggandet. De punkter som framkommer är bland annat byggnaders beständighet och totala
resursomsättning, hälsa och inomhusklimat med mål om en god inomhusmiljö för byggnader och bostäder, minskning av byggnaders negativa miljöpåverkan i ett livstidsperspektiv med hjälp av att välja rätt material och produktval, resurshushållning med bland annat minskade avfallsmängder under byggnadens livstid, bullerskydd för att skapa bra ljudmiljö och minska besvärande buller, energihushållning med minskning av klimatpåverkan, utsläpp av växthusgaser och uttag av icke förnyelsebara energislag samt fuktskydd för att undvika skadlig fukt i byggnaden under hela dess livslängd.
Under punkten Energihushållning listas olika kravområden där olika maximimått anges för energiförbrukningen. Här framkommer bland annat att den specifika
energianvändningen för flerbostadshus med uppvärmning av fjärrvärme alt. förnybar energikälla inte får överstiga maximalt 60 KWh/m2.
Det framkommer även under punkten Bullerskydd att ljudklass B gäller för
lägenhetsavskiljande vägg mot teknikrum med bullrande installationer som krävs för att uppnå en energieffektiv byggnad. Det framkommer också att ljudklass B även gäller för ljudnivå inomhus från installationer.
Under punkten Miljöpåverkan framkommer att alla material, produkter och kemikalier som krävs i byggprocessen ska vara bästa miljö- och hälsoval. Utöver det framkommer att BASTA-systemet129 är det system som ska användas för produktval. Det
framkommer även att material bedöms enligt Byggvarubedömningen130 (BVB) och att material innehållande så kallade utfasningsämnen enligt Kemikalieinspektionens PRIO- databas131 inte får finnas i material och kemikalier som används.
Markanvisningsavtalen -
I denna kommun har fem markanvisningsavtal granskats för kontroll av ställandet av särkrav. I samtliga av dessa fall framkommer att detaljplan ska upprättas och utarbetas gemensamt av byggherren och kommunen efter ingånget avtal. Anvisningarna i denna kommun sker främst via jämförelseförfarande.