Vilka är då orsakerna till att kommunerna inte kan tillgodose behovet av särskilda boendeformer? Det ser förstås olika ut i olika kommuner men följ- ande bild har växt fram i Boverkets och Socialstyrelsens gemensamma ut- redning.
Merparten av kommunerna har en besvärlig ekonomisk situation. Eftersom särskilt boende för äldre och bostäder med särskild service för funktions- hindrade är mycket kostnadskrävande har kommunerna problem med att behålla sitt bestånd av särskilda boenden och ännu större problem med att bygga nytt. Det särskilda boendet är den mest kostsamma delen av kom- munernas äldreomsorg, vilket innebär att många kommuner ser sig tvingade att minska omfattningen av dessa verksamheter, som ett led i att nå balans i ekonomin. Kommunerna menar också att det idag finns bättre möjligheter att tillgodose behoven av vård och omsorg i den egna bostaden och att sär- skilda boendeformer framförallt ska erbjudas dem som har ett mycket stort vårdbehov.
Samtidigt uppfattar många kommuner att behovet av särskilda boende- former minskar, eller i vart fall inte ökar. Detta baseras delvis på att antalet personer i de äldsta åldersgrupperna inte förväntas öka under de närmaste åren. Man hävdar också att såväl äldre människor som personer med funk- tionshinder i allt större utsträckning själva föredrar att bo kvar i eller att bo- sätta sig i en egen bostad och att efterfrågan på särskilda boendeformer där- för tenderar att minska.
Oroväckande snabb minskning av platser i särskilt boende för äldre
Kommunerna har sedan några år tillbaka lagt ner ett stort antal platser i sär- skilt boende för äldre och man planerar att lägga ner ännu fler. Kommuner- nas ”kvarboendestrategi” för äldre innebär att man avvecklar äldreboenden och omvandlar servicehus till ordinära bostäder. Utvecklingen bygger på att man tillämpar striktare krav vid biståndsbedömningen, vilket innebär att en plats i särskilt boende erbjuds först vid mycket omfattande vård- och om- sorgsbehov. När det gäller personer med funktionshinder är utvecklingen inte lika entydig. Det sker en viss avveckling men den planerade ut- byggnaden kommer att ge ett nettotillskott av bostäder med särskild service.
Vi vill varna för att det redan nu finns indikationer på att utvecklingen går alltför snabbt och att fler bostäder avvecklas än vad som är rimligt med hän- syn till befolkningens behov. Ett tecken på detta är att antalet ej verkställda beslut om särskilt boende för äldre ökat under det senaste året.
Den kraftiga minskningen av platser i särskilt boende ökar trycket på andra delar av vård- och omsorgssystemet, framför allt på sjukhusvården, men också på primärvården med krav på ökade insatser. Den kraftigt mins- kade tillgången på särskilt boende medför sannolikt en ökad känsla av
otrygghet för de äldre. Vad som gäller beträffande rätten till särskilt boende måste klart framgå för medborgarna.
En annan konsekvens är att anhöriga och andra närstående får ta ett större ansvar. Redan idag svarar anhöriga för mycket stora insatser och när det gäl- ler personer med omfattande vård- och omsorgsbehov, är hjälp från anhöri- ga en förutsättning för att de ska kunna bo kvar hemma.
Det kommer alltid finnas grupper för vilka särskilda boendeformer är det enda alternativet. Det gäller dels personer med svår demenssjukdom, dels personer med omfattande funktionshinder och behov av den trygghet som en bostad med särskild service kan ge. Det är därför angeläget att kom- munerna noga analyserar och överväger om nuvarande bestånd av särskilda boendeformer är tillräckligt, bör byggas ut eller om en viss del av beståndet kan avvecklas.
Den pågående utvecklingen kan ses som en del i en framsynt strategi att bygga ut och utveckla hemsjukvården och hemtjänsten samt att bygga om ett befintligt omodernt bestånd av särskilt boende till moderna och ända- målsenliga äldreboenden. Men bara under två mycket viktiga förutsätt- ningar: Dels måste kommunen verkligen kunna tillgodose vård- och om- sorgsbehoven i det egna boendet, dels måste det finns ett tillräckligt utbud av bostäder som även personer med funktionshinder kan bo i.
Vård och omsorg i den egna bostaden
För att kommunerna ska kunna leva upp till socialtjänstlagens krav när det gäller de äldres livsvillkor, även utan att erbjuda särskilt boende, är det ab- solut nödvändigt att man i varje enskilt fall kan erbjuda den vård och om- sorg som behövs i den enskilda bostaden i stället. I de fall kommunen be- dömer att en avveckling kan ske, måste samtidigt behov av en expansion av hemtjänsten och hemsjukvården analyseras. Vård och omsorg i den egna bostaden kan, när det gäller personer med behov av insatser dygnet runt, bli mer resurskrävande än ett särskilt boende.
Personer med funktionshinder har delvis andra behov än äldre
Utredningen har visat att situationen för äldre och för personer med funk- tionshinder ser olika ut. Yngre personers behov av t.ex. bostad och personal- stöd kan sällan likställas med behoven hos äldre människor. Det skiljer sig t.ex. i kraven på kompetens hos personalen som måste vara kunnig i olika funktionshinders konsekvenser liksom känna till de olika kvalitetskrav som ställs på bostäderna. Personer med omfattande funktionshinder har vidare möjlighet till att få stöd genom personlig assistans liksom andra rättigheter enligt LSS. Personalstöd måste organiseras så att det knyts till personer istället för till särskilda boendeenheter.
En situation där bostadsplaneringen för yngre personer med funktions- hinder slås samman med den för äldre måste därför undvikas.
Egna bostäder även för personer med behov av omfattande personal- stöd och som saknar personlig assistans
Behovet av bostad med särskild service kan vara mindre väl tillgodosett på en del håll, men sannolikt kommer trycket på denna bostadsform att minska och behovet av ett gott personalstöd i den egna bostaden att istället öka. I
bostadsformen ”egen anpassad bostad” enligt LSS ingår inte omvårdnad. I denna bostadsform bör rätten till ett särskilt anpassat personalstöd kunna ingå. Detta är särskilt viktigt för personer som av olika anledningar inte har rätt till personlig assistans trots behov av kontinuerligt personalstöd. Det gäller framför allt personer med psykiska funktionshinder. Det är inte bra att erbjuda dessa personer kollektiva bostadsformer eftersom det försvårar både deras egen rehabilitering och personalens arbete högst avsevärt
En förändring av LSS i denna fråga bör därför övervägas eftersom en så- dan ändring sannolikt skulle minska behovet av bostad med särskild service ytterligare.
Ansvaret för att utveckla hemtjänst, hemsjukvård och boendestöd ligger på kommuner och landsting. Vi menar också att staten bör ta ett ökat ansvar när det gäller satsningar på kompetensförsörjning. Staten måste följa upp dessa samhällskrav och ambitioner genom att skapa förutsättningar för att kommunerna vid behov ska klara en utbyggnad av de särskilda boende- formerna. Detta återkommer vi till i det sista kapitlet i rapporten.
Utbud av bostäder som det går att bo själv i
För att äldre människor med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och yngre personer med någon typ av funktionshinder, i större utsträckning ska kunna bo i vanliga bostäder krävs en god tillgänglighet och kvalitet i det ordinarie bostadsbeståndet. I många kommuner innebär det att man måste öka tillgängligheten i det befintliga beståndet och tydligare slå vakt om att all nyproduktion uppfyller tillgänglighetskraven. Det är också angeläget att främja utvecklingen av nya boendeformer som riktar sig till äldre män- niskor. Slutligen måste kommunernas övergripande boendeplanering verk- ligen omfatta alla i kommunen, inte minst dem som har särskilda behov i sitt boende.
Kommunerna har stora möjligheter att inom nuvarande ramar arbeta för att uppnå detta. Det finns lagstöd och mycket kan uppnås genom att se över arbetsformer och förhållningssätt, vilket vi kommer att visa i följande två avsnitt. Men vi menar att staten i vissa avseenden bör förbättra förutsätt- ningarna för att säkra samhällets krav på en god tillgänglighet. Till detta återkommer vi i det avslutande kapitlet.
Bättre planering inom handikappomsorgen
Uppsökande verksamhet och planering för personer med funktionshinder brister i många kommuner. Kommunerna behöver förstärkta resurser för att planera bättre samt utveckla dialogen med brukare och anhöriga för att kun- na genomföra lokala behovskartläggningar. Kommunerna behöver även förbättra sin planering för ungdomar som inom en snar framtid kommer att flytta från föräldrahemmet och dessutom behöver det regionala samarbetet kring planering för skolungdomar effektiviseras.
Uppföljning och tillsyn över utvecklingen blir nödvändig
Allt fler äldre och personer med funktionshinder kommer att bo kvar hem- ma, även om de har behov av stöd, vård och omsorg i den omfattning som tidigare tillgodosågs med en plats i särskilda boendeformer. Konsekvens- erna av denna utveckling måste noggrant och systematiskt beskrivas, både
för enskilda individer, deras anhöriga och för vård- och omsorgssystemet som helhet. Utvecklingen måste också värderas utifrån vad som kan anses ligga i det samhälliga åtagandet på detta område. Huvudfrågan är om kom- muner och landsting förmår att kompensera reduktionen av platser i särskilt boende med ökade insatser i form boendestöd, hemtjänst, hemsjukvård och ett ökat stöd till anhöriga. Likaså är tillgången till goda bostäder, med hög standard och tillgänglighet till rimlig kostnad för den enskilde en grund- läggande förutsättning för att det ska vara möjligt att bo kvar i det egna hemmet.
Det är därför synnerligen viktigt att följa utvecklingen noggrant över tid genom nationella och lokala kartläggningar och analyser, via tillsynen och genom kontakter med pensionärs-, handikapp- och anhörigorganisationerna.
Förslag
Det finns kommuner som arbetar framgångsrikt och delvis utifrån nya för- hållningssätt för att trots knappa resurser ändå försöka hålla en tillräcklig omfattning och kvalitet i fråga om särskilt boende och bostäder med särskilt service. Vi anser att deras och andras erfarenheter bör tas till vara och spridas.
Vid kontakterna med kommuner och länsstyrelser har vi sett olika exempel på framgångsrika sätt att överbrygga, förebygga eller motverka de problem och svårigheter som beskrivits i föregående avsnitt. Det finns också erfaren- heter att bygga på inom Boverket respektive Socialstyrelsen. Här görs ett försök att förmedla dessa vidare i form av förslag till kommunala strategier för att förebygga att behov uppstår eller för att kunna öka utbudet när så behövs.
Därefter lämnar vi i ett avslutande avsnitt ett antal förslag till åtgärder från statens sida, som skulle kunna underlätta kommunernas arbete för att upprätthålla ett tillräckligt utbud av särskilda boendeformer.