Även om problemet i de flesta kommuner just idag inte är hur man ska få igång en nyproduktion av särskilda boenden eller bostäder med särskild service, finns det skäl att inför framtiden diskutera ändamålsenliga strategi- er för att vid behov kunna öka utbudet av sådana boenden. Det gäller att förebygga eller motverka hinder och svårigheter som har att göra med plan- och byggprocessen, tillgången på mark, personalrekryteringen, m.m. Och naturligtvis att på olika sätt försöka hålla nere kostnaderna.
Med utgångspunkt i de orsaker vi funnit till att kommunerna inte alltid kla- rar att öka utbudet av särskilda boenden i önskad takt har vi försökt identifi- era möjliga strategier för att lyckas med detta. De redovisas översiktligt i tablån nedan och mer ingående i resten av detta avsnitt.
Strategier för att när det behövs kunna öka utbudet av särskilda boendeformer
Kunskap och samverkan för att
hålla nere kostnader Pressa kostnaderna vid nyproduktionSamverkan mellan kommuner Samordna med den generella
bostadsplaneringen Se särskilda boendeformer för äldre och funktions-hindrade som en del av bostadsförsörjningen Nära samverkan och dialog mellan olika förvaltningar Kontinuerligt bostadsbyggande med allmännyttans roll klargjord
Markreserver för kommande behov av kommunal servi- ce
God framförhållning i detaljplaneringen
Samråd med medborgare och förankring i ett tidigt skede
Stor vikt vid bedömningar av
framtida behov Uppföljning och utvärdering som underlag för utvecklingErfarenhetsutbyte mellan kommuner Goda arbetsformer och en ade-
kvat organisation
Förbättra villkoren för personalen Var ska handikappfrågorna ligga?
Kunskap och samverkan för att hålla nere kostnader
Personalkostnaderna i särskilda boendeformer är som nämnts en tung del av den kommunala verksamheten och många kommuner har därför minskat personalen till ett minimum. Det är på många håll överhuvudtaget svårt att hitta något utrymme för ytterligare besparingar i verksamheten. Men sam- verkan med andra kommuner kan ge effektivitetsvinster. Vi tror också att det finns möjligheter att få ner fastighetskostnaderna genom större kostnads- medvetenhet i investeringsskedet.
Pressa kostnaderna vid nyproduktion
Byggkostnadsforum13 har visat att en av anledningarna till att kostnadsläget är så högt vid nyproduktion av bostäder är bristande kunskap hos beställare, dvs. byggherrarna. Det handlar dels om vilka faktorer som påverkar de lång- siktiga kostnaderna, dels om hur man kan utnyttja konkurrensen. Det gör att många bostadsprojekt blir onödigt dyra. Många av de allmännyttiga före- tagen, som ofta är de som bygger särskilda boendeformer, har avvecklat beställarkompetens under en följd av år då bostadsbyggandet varit extremt lågt. När det gäller byggande av särskilda boendeformer finns det dessutom skäl att tro att incitamentet att hålla nere kostnaderna har varit ganska lågt, eftersom fastighetsägarna som regel har kunnat täcka sina kostnader i form av en blockhyra från kommunen, oavsett vilket hyresuttag som kommunen i sin tur har kunnat göra från de boende.
Byggkostnadsforum har i en rad konkreta exempel visat att det går att hålla nere kostnaderna utan att tumma på kvaliteten. Ett av exemplen avser kvarteret Adlersten i Karlskrona, där Karlskronahem AB nu bygger ett hundratal lägenheter, varav ca hälften i särskilt boende för äldre. Det är ett väl utformat innerstadsprojekt där man, trots trång arbetsplats och kompli- cerade grundläggningsförhållanden har lyckats hålla produktionskostnaden
13 Byggkostnadsforum är en sektion inom Boverket som arbetar med information, upplys- ning och utveckling, i syfte att på sikt få ner bygg- och boendekostnaderna.
så låg som 13 400 kr per kvm. Hyresnivån är beräknad till 995 kr per kvm och år, vilket är lågt jämfört med den nivå som är gängse vid nyproduktion idag.
Samverkan mellan kommuner
Det är tveksamt om kommunerna har stora möjligheter att få ner kost- naderna genom att konkret samarbeta om att inrätta gemensamma särskilda boenden eller bostäder med särskild service, annat än när det gäller viss spe- cialistvård, t.ex. för personer med långt framskriden demenssjukdom. An- nars ligger det i kommunernas ansvar att tillhandahålla särskilda boende- former för dem som behöver det i kommunen. Närhetsprincipen är viktig. I större kommuner ses det som naturligt att man ska kunna tillgodose efter- frågan i varje stads- eller kommundel för sig. Men man kan samarbeta på annat sätt.
I Skåne län finns flera exempel på samarbete mellan kommungrupper:
• Åstorp, Bjuv, Ängelholm, Båstad: Gemensam annonsering av lediga korttidsplatser i särskilt boende.
• Höör, Hörby, Eslöv: Gemensam pool för lediga korttidsboenden.
• Kävlinge, Staffanstorp, Lomma och Burlöv: Gemensam sjuksköterske- pool.
• Skurup och Ystad: Gemensam organisation för sjukskrivning.
• Skurup, Ystad och Simrishamn: Erfarenhetsutbyte och gemensam ut- bildning.
Den gemensamma sjuksköterskepoolen i Kävlinge, Staffanstorp, Lomma och Burlöv innebär att sjuksköterskor i dessa fyra kommuner via e-post skickar in uppgifter om under vilka perioder de finns tillängliga för tjänst- göring. Korta avstånd gör att de vid efterfrågan utan större besvär kan tjänst- göra i vilken som av fyra kommuner, vilket blir billigare för kommunerna än att anlita bemanningsföretag. Kommunerna har också en gemensam webbsida som kan utnyttjas för annonsering av lediga korttidsboenden, som tack vare de korta avstånden kan utnyttjas av alla kommuner som ingår i samarbetet. Dygnskostnaden blir cirka hälften jämfört med den för utskriv- ningsklara patienter på sjukhus.
Exempel på samarbete om gemensamt utnyttjande av särskilt boende finns i Dalarna, Örebro och Västernorrlands län.
Även landsting och kommuner samarbetar. Kommunförbunden i Skara- borg och Västmanlands län redovisar var för sig ett pågående samarbete mellan sina kommuner och respektive landsting rörande bland annat boende för personer med psykiska funktionshinder, vilket som en bieffekt resulterat i ett ökat samarbete mellan kommunerna i respektive län.
Samordna med den generella bostadsplaneringen
Det som uppfattas som mest angeläget när det gäller att överbrygga de hin- der som har med planeringsprocessen att göra är att samordna planeringen för särskilda boendeformer med planeringen för den övergripande bo- stadsförsörjningen i kommunen. Men det gäller förstås också att se till att det finns mark i lämpliga lägen och att ha en god framförhållning när det gäller detaljplaner.
Se särskilda boendeformer för äldre och personer med funktions- hinder som en del av kommunens bostadsförsörjning
I många kommuner har ansvaret för särskilt utsatta gruppers boende kommit att vila helt på socialtjänsten. Det är delvis en följd av att man på många håll legat lågt när det gäller planering för bostadsförsörjningen generellt sett. Nu gäller att inte låta bostadsförsörjningen för särskilda grupper ligga kvar som en alldeles egen och avskiljd verksamhet, utan att den samordnas med övrig bostadsförsörjningsplanering. Detta är inte minst viktigt med tanke på att det mesta av de äldres boende såväl nu som i framtiden måste kunna lösas inom det ordinära bostadsbeståndet. Om detta inte lyckas riskerar kommunerna att få helt oöverstigliga kostnader för särskilt boende.
Man måste också vara medveten om att behovet av särskilt boende och bostäder med särskild service inte är något som ”marknaden” löser. Incita- menten att uppföra den här typen av bostäder är ytterst svaga för att inte säga obefintliga hos de privata aktörer som är verksamma på bostads- marknaden. Initiativet måste komma från kommunen. Det krävs alltså att man från kommunens sida till att börja med vet vilka boendeformer som behövs i olika delar av kommunen och att man tar fram planer för detta. Sedan gäller det att vara aktiv, ta initiativ och även att kunna ställa krav, framförallt i samband med marköverlåtelser, så att det långsiktiga behovet av bostäder för olika grupper kan tillgodoses.
Nära samverkan och dialog mellan olika förvaltningar
Man skulle kunna säga att hemtjänst, boendestöd, bostadsanpassnings- bidrag, utbyggnad av särskilda boendeformer och bostadsbyggandet delvis fungerar som kommunicerande kärl. Satsningar inom det ena området kan ge vinster inom något av de andra områdena. Ett utökat samarbete mellan förvaltningarna skulle kunna ge bättre underlag för behovsbedömningar och verksamhetsplanering.
Att planera för bostadsförsörjningen handlar mycket om att jämka ihop prioriteringar, både mellan och inom förvaltningar. Vilka projekt och andra verksamheter måste prioriteras på de olika förvaltningarna för att en viss bostadsutbyggnad ska bli möjlig? Bostadsbyggandet måste ligga i fas med vägar och VA, skolor och barnomsorg m.m. Det är i den diskussionen som anspråk på utbyggnad av särskilda boenden och bostäder med särskild ser- vice måste komma in. Det är därför angeläget att berörda förvaltningar – och helst också presidierna – träffas regelbundet.
Nacka kan nämnas som exempel. Där har man ett nära samarbete över förvaltningarna i en särskild arbetsgrupp där Fastighetskontoret, Miljö- och stadsbyggnadskontoret, Handikappomsorgen och Äldreomsorgen är repre- senterade.
Den bristande samverkan mellan socialtjänsten och samhällsplaneringen – fysisk planering såväl som bostadsförsörjningsplanering – är ett problem som nu alltmer uppmärksammas, såväl i kommuner som på länsstyrelser. Man anordnar konferenser och seminarier där kompetenser från den sociala sidan sammanförs med fysiska planerare och personer som arbetar med bo- stadsförsörjningsfrågor. Dessa initiativ kan på lite sikt bidra till att man ock- så börjar arbeta mer integrerat över sektorsgränserna.
Det kan även vara angeläget med en ökad samverkan med externa aktörer. Det finns exempel på kommuner som bjuder in bostadsföretag, intresseor- ganisationer och/eller andra aktörer på bostadsmarknaden till en dialog om vilka möjligheter som finns att utveckla olika boendeformer i kommunen. Kontinuerligt bostadsbyggande med allmännyttans roll klargjord Särskilda boenden och bostäder med särskild service går ofta mycket lättare att få fram inom ramen för annan bostadsproduktion än som separata pro- jekt. Det ger större möjligheter att hålla nere och att i någon mån sprida kostnaderna. Det gäller inte minst gruppbostäder för yngre personer med funktionshinder. Det bästa är förstås om det går att upprätthålla ett kontinu- erligt bostadsbyggande, där man i så gott som varje bostadsprojekt tar upp frågan om det finns behov av särskilt boende eller bostäder med särskild service och om det i så fall är lämpligt att tillgodose det inom ramen för den aktuella produktionen.
Det har också visat sig viktigt att det för varje planerat särskilt boende el- ler bostäder med särskild service redan i ett tidigt skede finns en aktör som är beredd att vara byggherre och förvaltare av fastigheten. I många fall finns ett etablerat samarbete mellan kommunen och det allmännyttiga bostads- företaget. Andra kommuner vill inte ålägga allmännyttan att ta på sig de här projekten utan tillämpar i stället ett anbudsförfarande på marknaden. Intres- set är dock ofta svagt för den här typen av produktion. Vilken roll allmän- nyttan ska ha i kommunens sociala bostadspolitik är en fråga som med för- del kan tas upp i riktlinjerna för bostadsförsörjningen.
Markreserver för kommande behov av kommunal service
Flera av de kommuner som vi talat med har haft ambitionen att avsätta kommunägd mark i alla stads- och kommundelar för att ha i beredskap för olika typer av kommunal service. Man har försökt hålla på markbitar i stra- tegiska lägen, företrädesvis i närheten av annan service. Tanken är att den dag behov uppstår av t.ex. särskilt boende för äldre så ska inte markfrågan bli stötestenen. I tider av starkt efterfrågetryck på bostadsmarknaden kan det visa sig svårt att leva upp till en sådan ambition. Det är därför en fördel att ha den väl förankrad, t.ex. i form av en särskild markpolicy eller i de av Kommunfullmäktige antagna riktlinjerna för bostadsförsörjningen. En sådan plattform kan också behövas för att när tillfälle dyker upp kunna utnyttja kommunens förköpsrätt för att komma åt lämpliga tomter.
God framförhållning i detaljplaneringen
En god framförhållning i detaljplaneringen gör att överklaganden tids- mässigt känns mindre besvärande. Detta är en generell fråga, men särskilt angeläget är det naturligtvis när det gäller utbyggnader som kan uppfattas
som kontroversiella och där det finns särskild anledning att befara överklag- anden. Eftersom det är så svårt att förutse när behovet av nya särskilda bo- endeformer uppstår är det förstås optimalt att ha en färdig detaljplan för ut- byggnad, i avvaktan på att efterfrågan ökar. I vart fall bör man ha så hög beredskap som möjligt att snabbt dra igång ett planarbete.
Samråd med medborgare och förankring i ett tidigt skede
Under arbetet med den generella bostadsplaneringen och med att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen är det lämpligt att göra det områdesvis och i tidig dialog med befolkningen i de olika stads- eller kommundelarna. Då finns det möjlighet att bättre förankra beslut om utbyggnad av t.ex. sär- skilt boende eller bostäder med särskild service hos dem som bor i kom- mundelen. Kanske kan man då också undvika eventuella protester från all- mänheten. Det bör i vart fall underlätta behandlingen av ett överklagande om det går att visa att den planerade utbyggnaden är helt i enlighet med av kommunfullmäktige antagna riktlinjer för bostadsförsörjningen.
Stor vikt vid bedömningar av framtida behov
Svårigheterna att förutse utvecklingen av behovet av olika typer av sär- skilda boendeformer kommer aldrig att fullständigt kunna överbryggas. Men vi tror att det finns möjligheter att förbättra analyser och prognoser, dels genom att utveckla metoder för kontinuerlig uppföljning och utvär- dering, dels genom erfarenhetsutbyte med andra kommuner.
Uppföljning och utvärdering som underlag för utveckling
Genom att noga följa hur många ansökningar som kommer in och vad de sökande efterfrågar kan utvecklingen på kort sikt förutses.
När det gäller personer med funktionshinder är det svårare att bedöma ut- vecklingen på sikt men behovet av bostad med särskild service kommer sällan så akut som kan vara fallet när det gäller äldre personer. Social- tjänsten ska dessutom enligt 15 § LSS fortlöpande följa vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är samt verka för att de får sina behov tillgodosedda.
Ett långsiktigt arbete kräver inte bara god samverkan mellan kommunala förvaltningar, utan också en kontinuerlig dialog med de berörda och deras anhöriga. Olika varianter av detta förekommer, såsom inventering av fram- tida behov av LSS-boenden genom enkäter till samtliga berörda, kontinuer- ligt framtagna femårsplaner tillsammans med klienter och alternativt låta dessa avgöra på vilken sikt de vill planera och att ha kontinuerliga samtal och träffar med personer med funktionshinder och anhöriggrupper.
Erfarenhetsutbyte mellan kommuner
Vi har tidigare pekat på tänkbara möjligheter till att samarbeta, exempelvis genom personalpooler, för att få ner kostnaderna. Vi tror också att kommun- erna många gånger skulle ha mycket att vinna på att utöka informations- och erfarenhetsutbytet inom regionen. När det gäller att planera för en adekvat dimensionering av utbudet av särskilda boenden och bostäder med särskild service kan man ha stor nytta av att veta hur andra kommuner arbetar och vad som planeras i andra delar av regionen.
Det borde finnas förutsättningar för att ta fram gemensamma prognoser för hur flyttningar inom regionen påverkar behovet av utbyggnad av särskilt boende i enskilda kommuner. Äldre människor är visserligen som grupp be- traktat inte särskilt flyttbenägna, men, som vi har pekat på, kan lokala om- ständigheter göra att även äldre människor väljer att flytta till en annan kommun.
När det gäller personer med funktionshinder finns det all anledning att tro att deras flyttbenägenhet kommer att öka framöver. Förr växte många män- niskor med funktionshinder upp på institutioner och fick en rätt passiv livs- hållning. Idag växer de flesta upp med sin familj och flyttar sedan till någon form av eget boende, antingen en bostad med särskild service eller en lä- genhet med ett individuellt anpassat stöd. Detta främjar en vidare syn på egna möjligheter att utvecklas i livet och också på möjligheterna att bosätta sig någon annanstans än i uppväxtkommunen.
Uppsökande verksamhet inom kommunerna för att få en bättre bild av framtida behov, kombinerat med informations- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner inom en region, borde överhuvudtaget kunna underlätta för soci- altjänsten att förutse utvecklingen av efterfrågan och behovet av utbyggnad av särskilt boende och bostäder med särskild service.
Det finns också exempel på att erfarenhetsutbyte med kommuner i andra regioner kan vara mycket givande. Då handlar det om kontinuerliga träffar inom en grupp av kommuner med likartade förutsättningar när det gäller t.ex. befolkning och bostadsmarknad. Ett sådant samarbete finns sedan ett tiotal år tillbaka mellan Kalmar, Karlskrona, Kristianstad, Växjö och Halm- stad. Man har regelbundna träffar på förvaltningsnivå för att göra kostnads- och kvalitetsjämförelser, resonera om hur man använder sina resurser och utbyter erfarenheter i övrigt om särskilt boende. Även presidierna träffas någon gång varje år.
Goda arbetsformer och en adekvat organisation
Förbättra villkoren för personalen
Kompetensutveckling för personal som arbetar inom särskilda boende- former är något som de flesta kommuner brister i. I många fall skulle det säkert också vara stimulerande med erfarenhetsutbyte med kollegor på andra arbetsplatser och i andra kommuner.
I Socialstyrelsens rapport ”Kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade” framhålls arbetslagets betydelse för ett gott klimat och för stimulerande arbetsvillkor. Man pekar på att arbetslaget ger medarbetarna möjlighet till återkoppling och bekräftelse, och att arbetslaget kan bli en effektiv motor för utvecklingen av verksamheten genom att ta tillvara och utveckla den kompetens som medarbetarna har. Arbetslaget, framhålls det, kan också bli den naturliga basen för lärande, erfarenhets- utbyte och ömsesidigt stöd, men också för planering och uppföljning av vardagsarbetet. Men allt för små arbetslag blir sårbara ur bemanningssyn- punkt och riskerar att bli kompetensmässigt svaga. Möjligheterna att på- verka sin vardagssituation, få tid för reflektion och handledning ser man som avgörande för ett gott och utvecklande arbetsklimat. En förutsättning för det är att cheferna ger medarbetarna stöd och bidrar till att det skapas ett öppet och tillåtande arbetsklimat. Utökat kollegialt stöd, vidareutbildning,
handledning och bättre stöd från ledningen samt färre medarbetare per chef ses som centrala utvecklingsområden.
Var ska handikappfrågorna ligga?
Hur handikappfrågorna organiseras varierar mellan kommunerna. I många fall ligger handikappfrågorna under äldreomsorgen, vilket enligt länsstyrel- serna gör att personer med funktionshinder ofta får stå tillbaka för den stora gruppen äldre, något som förstärks genom att många biståndshandläggare för gruppen äldre saknar kompetens när det gäller insatser enligt LSS. I andra kommuner ligger handikappfrågor under individ- och familjeom- sorgen, vilket underlättar den långsiktiga planeringen – individerna är kända av handläggarna långt innan boendefrågor blir aktuella.