Drivkrafter för privatisering

Denna del av analysen ska behandla frågeställning nummer ett: Vad framstår som framdrivande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet?

Vi gör en bred redovisning där vi analyserar drivkrafter för den kommunala omorganiseringen, en omorganisering som i sin tur ledde till bland annat folkbiblioteksentreprenader. Vid läsning av dokumenten har det oftast inte stått uttalat vad som kan ses som drivkrafter. Det har änd å framkommit pusselbitar vid läsningen som vi kunnat lägga ihop till en bild av olika drivkrafter.

5.2.1 Ökat kommunalt självstyre

Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen 1 kap. 1 § andra stycket: ”Den

84 Pettersson 2001, s. 17f.

svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.” Kommunerna kom emellertid under 1980-talet att börja verka för ökat kommunalt självstyre. Anledningen var bland annat att de såg sig hindrade att arbeta självständigt och effektivt genom den statliga regleringen av verksamheten.⁸⁵ Kommunernas ökade självstyre blev en realitet genom den nuvarande kommunallagen (SFS 1991:900) som trädde i kraft den 1 januari 1992. Då den dåvarande lagen var från 1977, bildades i slutet på 1980-talet en kommunallagskommitté med uppdrag att uppdatera den. Deras betänkande kom i form av SOU 1990:24 och heter Ny kommunallag. Syftet med den nya lagen var att underlätta övergången till en mer målstyrd verksamhet, underlätta för införandet av nya styrformer och att underlätta för det kommunala självstyret.⁸⁶

Några paragrafer som tydliggör det kommunala självstyret är 2 kap. 1 § och 3 kap. 4 §.

Lagen säger att kommuner själva har hand om sina angelägenheter om inte dessa är av sådan art att den sköts av någon annan som till exempel staten.

Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.⁸⁷

Kommunallagen tar också upp flera punkter där delegeringsmöjligheterna blir större.

Det gäller främst då kommunfullmäktige delegerar vidare uppgifter till nämnder. I Kommunallagens tredje kapitel § 4 står följande om nämnderna:

Fullmäktige skall, om inte något annat är föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får därvid besluta 1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget,

2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget,

3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och 4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd,

5. att en nämnd skall vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. (Lag 1997:550)

Nämnderna blev utifrån den nya kommunallagen något förändrade i kommunernas nya organisationer. De fick mer ansvar och det blev möjligt att slå samman flera nämnder till nya, mer sektorsövergripande och målgruppsorienterade.⁸⁸ Det har dock funnits

85 SOU 1996:169, s. 11.

86 Ny kommunallag (SOU 1990:24), s. 9.

87 Kommunallagen (SFS 1991:900), 2 kap. 1 §.

88 SOU 1996:169, s. 21.

svårigheter med att integrera skilda yrkesområden och förvaltningskulturer.

En övergripande rubrik för det som sker är hanteringen av osäkerhet. Politiker och tjänstemän går in i förändringen med olika värderingar, förväntningar och intressen.

Processen innebär att invanda föreställningar och arbetssätt ifrågasätts.⁸⁹

Kommunallagen har även paragrafer som tar upp hur den kommunala verksamheten ska bedrivas. Viktig för vår frågeställning är 3 kap. 16 § som reglerar överlåtandet av offentlig verksamhet till privat aktör.

Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 § i regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). (Lag 1994:691)

Sammanfattningsvis kan sägas att den ideologiska tanken om ökat kommunalt självstyre möjliggjordes av den nya kommunallagen. Detta ledde i sin tur till stora förändringar i den kommunala organisationen, vilket underlättade för kommunerna att se öve r sin verksamhet och bland annat införa alternativa driftsformer. Ett alternativ var att lägga ut verksamhet såsom bibliotek på entreprenad. Därmed är omorganiseringen en drivkraft.

Något som framkommer i dokumenten är att nämndsammanslagningar lett till att nämnder får ansvar för verksamheter som de inte känner till sedan tidigare. Vi utläser i detta en möjlighet till att folkbiblioteken behandlats likvärdigt med annan verksamhet inom kommunen, såsom fritidsanläggningar, och på så sätt lättare lagts ut på entreprenad.

5.2.2 Kommunala monopol, kärnverksamhet och medborgarnas valfrihet Kommunernas omorganisering möjliggjordes genom det ökade självstyret. Hur kommunernas förändringsarbete gestaltade sig påverkades sedan bland annat av ideologiska tankar. Såsom tidigare berörts fanns vid slutet av 1980-talet en ny ideologisk offensiv som ville bryta kommunala monopol, bolagisera och utsätta verksamheterna för konkurrens.⁹⁰ Många ansåg att kommunal förvaltning fungerade hämmande för effektiv och rationell verksamhet.

Det kommunala huvudmannaskapet för personalen och byråkratiska styrformer fjärmar de förtroendevalda från de kommunmedlemmar som de är valda att tjäna.

Ett lösgörande från förvaltningsperspektivet anses kunna ge utrymme för en större

89 SOU 1996:169, s. 31ff.

90 Ibid., s. 11.

koncentration på politikens innehåll.⁹¹

Genom att överlämna driften av kommunala uppgifter så att produktionen hamnar hos privata näringslivet minskar den offentliga sektorn och monopolet bryts.⁹²

I vissa kommuner fanns en ideologisk önskan att prioritera vad som kallas för det obligatoriska kärnområdet, det vill säga skola, barnomsorg, miljö, hälso- och sjukvård.

Andra verksamheter, vilka inte ursprungligen varit kommunala frågor men som med tiden blivit kommunala ansvarsområden såsom energi, trafik, avlopp och fritid, ansåg man skulle kunna föras ur den kommunala förvaltningsorganisationen antingen till egna bolag eller privata företag eller föreningar.⁹³ Då folkbiblioteken inte är en del av kommunens kärnverksamhet tillhör de alltså den del av verksamheten som många ville föra ur kommunal förvaltning.

Generellt sett i samhället fanns under denna tidsperiod en värdeförskjutning mot individualisering. Utifrån detta fanns också tankar om individualisering av kommunala tjänsteproduktionen. Valfrihet och kundval blev därför riktmärken för många kommuner.⁹⁴ Genom att skapa valfrihet och mångfald i serviceutbudet blir det möjligt att tillfredsställa ett större antal kunders olika önskemål. Medel för att uppnå detta var ökat inslag av konkurrens, kundval, brukarmedverkan och ett ökat utrymme för frivilligorganisationer.⁹⁵ Ett annat argument för att förstärka medborgarnas valfrihet var att detta kan fylla ”demokratins svarta hål”, ett hål som uppkommit genom att makt förts över till serviceproducenterna utan att ansvaret har följt med. Ansvaret blir tydligare om medborgarna kan ställa olika producenter mot varandra. Detta argument gällde dock främst valfrihet gällande skola och omsorg.⁹⁶

Innan vi började med detta arbete utgick vi ifrån att det främst låg ekonomiska drivkrafter bakom privatisering. Många av dokumenten beskriver också endast ekonomiska drivkrafter. Men genom dessa uppgifter ovan har vi även kunnat konstatera att det finns ideologiska drivkrafter som verkar för privatisering. Något vi har observerat är att medborgarens bästa ställs i fokus. Det finns en strävan efter att ge medborgarna större valfrihet och närhet genom att frångå den stora kommunala organisationen. Man anser inte att kommunerna är det bästa och mest rättvisa valet för den enskilda individen, tvärtemot vad vi upplever vara den rådande opinionen hos allmänheten.

91 Hallgren, Thomas, Hilborn, Ingegärd & Sandström, Lena 1997. Kommunala driftentreprenader:

Konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola, fritid och kultur, s. 6.

92 Ibid., s. 6.

93 Ibid., s. 20f.

94 SOU 1996:169, s. 22.

95 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 6.

96 SOU 1996:169, s. 42.

5.2.3 Konkurrens

Konkurrens är den främsta ekonomiska drivkraften som vi har funnit. Då den kommunala omorganiseringen också i hög grad påverkades av det svåra finansiella läget i stat och kommun, fick detta till följd att verksamheten marknadiserades. Man försökte främst skapa en kostnadssänkande konkurrensutsättning.⁹⁷ Konkurrens visar sig nämligen vara av avgörande betydelse för produktivitet och effektivitet. I Produktivitetsdelegationens betänkande Drivkrafter för produktivitet och välstånd (SOU 1991:82) tillbakavisas de vanligt förekommande argumenten att det är det offentliga ägandet i sig som medför svag produktivitetsökning. Man konstaterar istället att

... en svag produktivitetsutveckling i offentlig sektor mer förklaras av bristande konkurrens än av det offentliga huvudmannaskapet. Ett flertal exempel, från Sverige och andra länder, visar att produktiviteten kan höjas påtagligt om konkurrens införs i sådan verksamhet som tidigare legat under offentligt monopol. … Ett sätt att göra det är att införa anbudskonkurrens. Det innebär att finansiering och styrning ligger kvar inom offentlig verksamhet, men att olika entreprenörer – offentliga såväl som privata – får konkurrera om rätten att utföra själva produktionen av tjänsten.⁹⁸

I Konkurrenskommitténs delbetänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) skriver man att övergång mot en fri marknad är ett sätt att lösa den kommunala sektorns finansiella problem, och listar därför dessa fyra typer av åtgärder:

• Avreglering

• Minskade och ändrade subventioner

• Utbuds- och konkurrensfrämjande åtgärder

• Ökade valmöjligheter och brukarinflytande⁹⁹

Av dessa är avreglering och utbuds- och konkurrensfrämjande åtgärder mest intressanta när vi pratar om drivkrafter för privatisering. Avreglering innebär att statliga regler tas bort eller ändras så att de inte begränsar konkurrensen. Ett första steg i en avreglering kan vara att man tar bort de regler som hindrar att kommunen lägger ut verksamheten på entreprenad. Ett andra steg kan vara att man börjar lösa upp monopolet genom att efter behovs- eller kompetensprövning ge andra huvudmän än kommunen möjlighet att svara för verksamheten. Ett tredje steg kan vara att helt avskaffa tillståndsprövning och etableringskontroll. En avreglering kan även innebära att man tar bort olika statliga detaljbestämmelser och låter kommunerna eller enskilda producenter utveckla nya lösningar. Utbuds- och konkurrensfrämjande åtgärder ökar vanligen effektiviteten genom lägre totalkostnad och större flexibilitet och anpassning då flera producenter konkurrerar på marknaden istället för att kommunen ensam svarar för hela utbudet av en

97 SOU 1996:169, s. 21.

98 Drivkrafter för produktivitet och välstånd (SOU 1991:82), s. 336f.

99 SOU 1991:104, s. 76.

viss tjänst.¹⁰⁰

Den kommunala kärnverksamheten hade länge varit undantagen extern konkurrens.

Inom det tekniska området fanns dock en lång tradition av att använda exempelvis byggentreprenader och för stödfunktioner såsom färdtjänst har också upphandling utförts i stor utsträckning. Så konkurrensutsättning av kommunala tjänster var inte något helt nytt, men kom att breda ut sig och söka sig nya vägar. Frågan kom att bli viktig i det kommunala arbetet under hela 1990-talet, för förutom det statsfinansiella läget kom också Sveriges inträde i EU år 1995 att verka drivande för ökad kommunal konkurrensutsättning.¹⁰¹ Detta då EU-kommissionen anser

... att en modernisering och utveckling av tjänster i allmänhetens intresse är av central betydelse, eftersom tjänsterna bidrar till Europas konkurrenskraft, till den ekonomiska och sociala sammanhållningen och till medborgarnas livskvalitet.

Kommissionen anser att marknadskrafterna ger upphov till en bättre resursfördelning och effektivitet i tillhandahållandet av tjänster, vilket främst av allt gynnar konsumenterna i form av bättre kvalitet och lägre priser.¹⁰²

Vi kan konstatera att konkurrens är en stor drivkraft som är väl dokumenterad i dokumenten. Att det är en viktig politisk fråga visas bland annat geno m att det tillsattes en särskild Konkurrenskommitté.