5. Analys
5.3 Hinder för privatisering
Denna del av analysen ska behandla frågeställning nummer två: Vad framstår som hindrande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet? Med hinder menar vi de lagliga hinder som finns mot att privatisera kommunal verksamhet och folkbibliotek. Vi kommer även att ta upp de hinder som de kulturpolitiska målen medför. Gällande de lagliga hindren så står dessa klart och tydligt i texten. På vilket sätt de kulturpolitiska målen kan verka som hinder har vi fått resonera fram själva.
5.3.1 Kommunallagen
Kommunallagen kan likaväl som den är en drivkraft även verka som ett hinder. Detta för att det finns bestämmelser kring överlämnandet av kommunal verksamhet på annan huvudman. Kommunen ska alltid ha insyn i verksamheten. Om överlämnandet av den kommunala verksamheten sker till bolag eller förening där kommunen fortfarande är med och bestämmer regleras detta av 3 kap 18 §:
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en
100 SOU 1991:104, s. 76ff.
101 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 82f.
102 Ibid., s. 83.
förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
De villkor i 17 § som hänvisas till är att fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig i sådana beslut av verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.103 Gällande verksamhet som bedrivs av entreprenör gäller 3 kap. 19 § i kommunallagen:
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17 § skall fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Lag (1994:690)
Kommunen har alltså ett stort ansvar för verksamheten även om den är lagd på entreprenad. Att helt privatisera folkbiblioteken genom att lägga hela huvudansvaret på privat aktör är därmed svårt att genomföra.
5.3.2 Bibliotekslagen
Bibliotekslagen (SFS 1996:1596) utfärdades den 20 december 1996 och tillkom som ett led i att försöka lösa de problem som fanns gällande folkbiblioteksområdet, vilka var följande:
• Bokanslagen hade minskat under flera år.
• Den uppsökande verksamheten hade försvagats, vilket i första hand drabbade barn, äldre och handikappade.
• Många kommuner ändrade sin organisation, några prövade alternativa driftsformer.
• De fria boklånen ifrågasattes och högre avgifter togs ut på bibliotekens tjänster.104
Man ansåg att en bibliotekslag behövdes som ”skydd för och kodifiering av bärande principer och praxis inom folkbiblioteksområdet”.105 Det var framförallt två områden som man ansåg vara centrala. Dessa var bevarandet av ett väl fungerande nationellt nätverk och bevarandet av de avgiftsfria boklånen. Lagen skulle dock inte röra biblioteksverksamhetens bredd och djup, vilket man ansåg borde vara en kommunal
103 SFS 1991:900, 3 kap 17 §.
104 Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84), s. 467f.
105 SOU 1995:84, s. 470.
angelägenhet där statlig detaljreglering borde undvikas.106
Här följer de utdrag ur bibliotekslagen som är relevanta just för frågeställningen om hinder. På vissa ställen infogas citat rörande bibliotekslagen från Regeringens proposition 1996/97:3 Kulturpolitik. Detta för att ytterligare belysa tolkningen av paragraferna.
2 § Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. Varje kommun skall ha folkbibliotek.
I den här paragrafen fastslås att varje kommun ska ha ett folkbibliotek. ”Däremot sägs inget om hur många bibliotek som skall finnas i varje kommun. Den enskilda kommunen får närmare bestämma hur biblioteksverksamheten skall organiseras.”107
3 § På folkbiblioteken skall allmänheten avgiftsfritt få låna litteratur för viss tid.
Bestämmelsen hindrar inte att ersättning tas ut för kostnader för fotokopiering, porto och andra liknande tjänster. Inte heller hindrar den att en avgift tas ut i de fall låntagare inte inom avtalad tid lämnar tillbaka det som de har lånat.
Denna paragraf handlar om avgifter på biblioteken. ”Redan idag gäller att biblioteken inte får ta ut avgift för boklån utan medgivande av upphovsmännen, men i paragrafen har uttryckligen lagts fast att lån skall vara avgiftsfria. Bestämmelsen tar bara sikte på litteratur. Informationssökning i databaser m.m. regleras inte i lagen.”108 Den sista releva nta paragrafen slår fast kommunernas ansvar för folkbiblioteken:
7 § Kommunerna ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten.
Genom dessa citat ser man att bibliotekslagen inte utgör några hinder för att lägga ut folkbibliotek på entreprenad då det i 7 § endast är kommunens huvudmannaskap som lagfästs. Däremot finns hinder för fullt ut privatiserade, privatägda folkbibliotek, dels genom samma 7 § och dels genom 3 § där avgiftsfria boklån lagfästs. Ett privatägt bibliotek är mer vinstdrivande och det blir svårt att finansiera verksamheten då boklånen ska vara avgiftsfria.
5.3.3 Kommunal obligatorisk verksamhet
Kommunal lagstiftning ger kommunerna stor frihet att upphandla tjänster, vilket innebär att större delen av verksamheten är möjlig att konkurrensutsätta. Det finns dock vissa
106 SOU 1995:84, s. 473.
107 Kulturpolitik (Regeringens proposition 1996/97:3), s. 207.
108 Regeringens proposition 1996/97:3, s. 207.
områden inom kommunal verksamhet där konkurrensutsättning och privatisering är förbjuden. Detta gäller bland annat kommunernas obligatoriska kärnområde, vilka måste skötas i egen regi och med egen personal. Det obligatoriska kärnområdet består av:
• Kommunal normgivning, t.ex. antagande av taxor eller utfärdande av andra generella föreskrifter.
• Myndighetsutövning om det saknas lagstöd för att låta uppgiften bedrivas av enskild. Exempel på myndighetsutövning är beslut om utlämnande av allmänna handlingar, beslut om bygglov, hälso- och miljökontroll, beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen, bidrag till föreningar och företag om kommunen är skyldig att utge bidraget enligt grunder som anges i lag, bestämmande av avgifter för enskilda inom det obligatoriska området.
• Obligatorisk egenregiverksamhet: kommunal grundskola, kommunalt gymnasium, skolhälsovård, räddningstjänst och civilförsvar.
• Bestämmandet av avgifter för kommunala tjänster inom det fakultativa området.
• Bidragsgivning.109
Kommunal verksamhet delas också traditionellt in i obligatorisk verksamhet och frivillig (fakultativ) verksamhet. Exempel på obligatorisk verksamhet är sjukvård, äldreomsorg, kommunala skolor och barnomsorg. Den obligatoriska verksamheten regleras i speciallagstiftningen. Kommunen är skyldig att driva de obligatoriska verksamheterna och kan inte avsäga sig ansvaret. ”Någon privatisering i den meningen att kommunen avvecklar både drift och finansiering är inte möjlig.”110 Frivillig verksamhet kan dock teoretiskt sett privatiseras i sin helhet. Frivillig verksamhet bygger på att kommunen har rätt att driva viss verksamhet inom ramen för den allmänna kompetens som följer av kommunallagen, men inte rent juridiskt kan tvingas att driva eller finansiera denna. Frivillig verksamhet är till exempel kultur- och fritidsverksamhet.111
I Kommunala driftentreprenader - vad är möjligt (SOU 1991:26) står det att biblioteken är en del av den fakultativa verksamheten, som alltså i teorin är möjlig att privatisera.112 Dock är kulturområdet svårt att helt avkommunalisera ”eftersom riksdagsbeslutet 1974 ... förutsätter att kommunen bedriver någon form av kulturpolitisk verksamhet”.113 Det har dock skett en förändring gällande folkbiblioteken och kommunens verksamhet. I Kommunala driftentreprenader: Konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola, fritid och kultur från 1997 står det att folkbiblioteken tillhör den obligatoriska verksamheten, som kommunen alltså inte kan avveckla både gällande drift och gällande huvudmannaskap. Bibliotekslagen är då den speciallagstiftning som
109 Regeringens proposition 1996/97:3, s. 33f.
110 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 33.
111 Ibid., s. 33.
112 Kommunala driftentreprenader –vad är möjligt? (SOU 1991:26), s. 152.
113 Rapport från Statens kulturråd 1993:1, s. 26.
reglerar verksamheten.114 Folkbiblioteken har alltså gått från att vara fakultativ verksamhet till att vara obligatorisk verksamhet. Vi har ställt oss frågan om tillkomsten av bibliotekslagen just under denna tidsperiod kan vara en anledning till detta eftersom den lagfäster kommunernas ansvar för folkbibliotekens verksamhet.
5.3.4 Folkbibliotekens roll i den kommunala kulturpolitiken
Då folkbiblioteken tillhörde den fakultativa verksamheten fanns inga lagliga hinder för privatisering. Dock har vi nämnt att det är svårt att helt avkommunalisera kulturell verksamhet. Detta har att göra med de kulturpolitiska målen. Kommunernas kulturinsatser domineras av ansvaret för folkbiblioteken. Övriga centrala insatser är den kommunala musikskolan, bidrag till föreningar och organisationer med studieförbunden i spetsen samt försörjningen med kulturlokaler.115 Kommunernas arbete och roll är av central betydelse i det offentliga kulturlivet. I Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) förklaras detta på följande vis:
Det mesta som sker i det ”levande” kulturlivet har en stark lokal förankring. Också verksamhet som har i uppdrag eller egna ambitioner, att verka i en vidare region eller över hela landet har sin hemmahörighet och förankring på en enskild ort, där också en del av den utåtriktade verksamheten sker, ibland en proportionellt sett ganska stor del. ... Det är många förhållanden som bäst kan bedömas på lokal nivå och som bör finansieras inom ramen för ett lokalt ansvarstagande, också sådana som är viktiga för den nationella kulturpolitiken. Primärkommunernas ansvar för stöd till kulturverksamhet är även i framtiden en grundval för de offentliga kulturinsatserna.
Det är av avgörande betydelse att kommunerna vill och orkar fortsätta satsa på kultur.116
Varje kommun fastställer sina egna kulturpolitiska mål. Dessa bygger emellertid på statliga riktningsangivelser. De kulturpolitiska målen som gällde i början på 1990-talet var de från 1974 års kulturproposition:
• Kulturpolitiken skall medverka till att skydda yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas.
• Kulturpolitiken skall ge människor möjlighet till egen skapande aktivitet och främja kontakt mellan människor.
• Kulturpolitiken skall motverka kommersialismens negativa verkningar inom kulturområdet.
• Kulturpolitiken skall främja en decentralisering av verksamhet och beslutsfunktioner inom kulturområdet.
114 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 33.
115 SOU 1995:84, s. 118.
116 Ibid., s. 119.
• Kulturpolitiken skall i ökad utsträckning utformas med hänsyn till eftersatta gruppers erfarenheter och behov.
• Kulturpolitiken skall möjliggöra konstnärlig och kulturell förnyelse.
• Kulturpolitiken skall garantera att äldre tiders kultur tas till vara och levandegörs.
• Kulturpolitiken skall främja ett utbyte av erfarenheter och idéer inom kulturområdet över språk- och nationsgränser.117
I Regeringens proposition 1996/97:3, Kulturpolitik, föreslogs nya mål. I sin slutgiltiga formulering lyder de som följer:
• Att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den.
• Att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande.
• Att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar.
• Att ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället.
• Att bevara och bruka kulturarvet.
• Att främja bildningssträvandena.
• Att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olika kulturer inom landet.118
Utifrån detta kan konstateras att folkbiblioteken är viktiga för kommunerna i deras kulturpolitiska arbete och att kommunernas arbete i sin tur är viktigt för den nationella kulturpolitiken. Detta förklarar varför kulturområdet är svårt att helt avkommunalisera.
Genom följande beskrivning av folkbiblioteken kan man dessutom se att de kulturpolitiska målen på många sätt uppfylls genom biblioteksverksamheten:
De stimulerar läsande, erbjuder fri tillgång till information, fungerar som mötesplats för alla och spelar en viktig roll för utbildning på alla nivåer. Härigenom bidrar landets knappt 2 000 folkbibliotek till att garantera yttrandefrihet och yttrandemöjligheter, fri åsiktsbildning och kunskapsförmedling. Från de fasta enheterna bedrivs uppsökande och läsfrämjande verksamhet till arbetsplatser, barnomsorg, vårdinstitutioner, organisationer och grupper av olika slag.119
Detta citat befäster folkbibliotekens betydelse för kommunernas kulturpolitiska arbete.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att förutom lagar så kan även de kulturpolitiska
117 Regeringens proposition 1996/97:3, s. 15.
118 Nilsson 1999, s. 422.
119 SOU 1995:84, s. 467.
målen verka som hinder för privatisering. Trots att det inte är ett lagligt hinder är det svårt att bortse från målen då de tydligt visar kulturens och folkbibliotekens viktiga del i kommunernas verksamhet. Visserligen kan dock kommunerna välja att satsa olika mycket på kulturen.