Slutsatser för frågeställning 1-3

Vår första frågeställning löd: Vad framstår som framdrivande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet? Vid analys av de valda dokumenten framstod följande faktorer som svar på frågan:

• Ökat kommunalt självstyre

• Omorganisering av kommunernas verksamhet

• Viljan att bryta kommunala monopol

• Viljan att prioritera kommunernas obligatoriska kärnområden

• Viljan att införa ökad valfrihet för medborgarna

• Konkurrensutsättning av offentlig verksamhet som ett led i kostnadseffektivisering

De fem första punkterna kan klassas som ideologiska drivkrafter. Gällande omorganisering av kommunernas verksamhet är det emellertid mer ett resultat av den ideologiska viljan att öka det kommunala självstyret. En aspekt av den kommunala omorganiseringen som vi tycker är intressant att diskutera är nämndsammanslagningarna. Dessa skedde ofta över sektorsgränser och i analysen framkommer att det funnits svårigheter med att integrera skilda yrkesområden och förvaltningskulturer. Detta kan ha bidragit till att folkbiblioteken behandlats likvärdigt med annan verksamhet inom kommunen, såsom fritidsanläggningar, och på så sätt lättare lagts ut på entreprenad. Man har kanske inte tänkt på bibliotekens demokratiska värde.

Konkurrensutsättning av offentlig verksamhet är i sin tur den enda ekonomiska drivkraften för privatisering som framkommit i analysen. Detta är den effektivitetshöjande åtgärden framsprungen ur det finansiella krisläget i stat och kommun som direkt verkar för privatiseringsåtgärder. Det är den drivkraft som är tydligast att urskilja ur dokumenten därför att den är mest omskriven. Men vi anser inte de ideologiska drivkrafterna vara mindre viktiga i frågan. Det var dessa som gjorde att privatisering av kommunal verksamhet, och därmed folkbiblioteken, vid början av

1990-talet blev genomförbart i praktiken. Vi tror att de ideologiska drivkrafterna i slutet av 1990-talet kanske inte var desamma som i början på årtiondet. Då präglades samhället bland annat av en högervåg som sedan inte var lika tydlig. Senare ideologiska drivkrafter kanske präglades mer av globalisering och internationellt samarbete, bland annat genom Sveriges inträde i EU. Däremot bör de ekonomiska drivkrafterna i form av konkurrens vara samma under hela 1990-talet. Återigen har EU en viss påverkan genom att de förespråkar konkurrens. Det verkar som om det ekonomiska läget har gått upp och ner för kommunerna, vilket också aktualiserat konkurrensfrågan.

Den andra frågeställningen var: Vad framstår som hindrande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet? Vid analys av de valda dokumenten framstod i sin tur följande faktorer som svar på frågan:

• Kommunallagen 3 kap. 17 –19 §

• Bibliotekslagen 2, 3, 7 §

• Folkbiblioteken tillhörande den kommunala obligatoriska verksamheten

• De kulturpolitiska målen

Kommunallagen fastställer kommunernas insyn och visst bestämmande över verksamheten. Bibliotekslagen lagfäster det kommunala huvudansvaret för folkbiblioteksverksamheten och att boklån på bibliotek skall vara avgiftsfria, vilket i praktiken gör att vinstdrivande intressenter troligen finner det svårt att driva ett folkbibliotek. Bibliotekslagen fanns dock inte före december 1996 och är således bara ett hinder för privatisering gä llande den senare hälften av 1990-talet. Att folkbiblioteken är en del av kommunernas obligatoriska verksamhet och därmed inte kan avveckla både drift och finansiering verkar också hindrande. Dock har en förändring skett någon gång mellan 1991 och 1997 då folkbiblioteken tidigare tillhört kommunernas fakultativa verksamhet och i teorin kunnat privatiseras fullt ut. Vi tror att denna förändring bland annat kan ha att göra med upprättandet av bibliotekslagen i december 1996. Den verkar då som speciallagstiftning och fastställer det kommunala huvudansvaret.

Kulturverksamhet inom det fakultativa området är dock svårt att privatisera på grund av de kulturpolitiska målen, vilka också kan ses som hinder, främst gällande perioden då folkbiblioteken tillhörde just det fakultativa verksamhetsområdet. Genom att kommunen måste uppfylla statliga riktningsangivelser i sina kulturpolitiska mål är det svårt för dem att lämna ifrån sig hela biblioteksverksamheten då dessa utgör den största enskilda posten i kommunernas kultur verksamhet.

Vår tredje frågeställning löd: Vilka fördelar och risker med privatisering av folkbiblioteken framkommer i sammanhanget? Till att börja med har de fördelar med privatisering av folkbiblioteken som framkommit främst med effektivisering att göra:

• Lägre kostnader

• Flexibilitet och anpassning

• Mindre detaljstyrning

• Innovationer och kreativitet.

• Snabbare och smidigare beslutsvägar

Dessa fördelar kritiseras dock från bland annat Statens kulturråd som menar att dessa inte beror på själva huvudmannaskapet utan på det faktum att konkurrensutsättning införs. Göran Bostedt kommer till samma slutsats i sin undersökning av entreprenadutläggningen av Åres bibliotek. Effektiviteten och kvalitén förbättrades men Bostedt ser inte entreprenad som en nödvändig förutsättning för att uppnå dessa resultat utan dessa hade lika gärna kunnat ske i kommunal regi. Utifrån dessa uppgifter skulle man alltså kunna dra slutsatsen att det egentligen inte finns några fördelar med privatisering som inte hade kunnat göras i offentlig regi. Frågan vi ställer oss är då varför inte de effektivitetshöjande faktorer som framkommit på folkbibliotek som lagts ut på entreprenad inte genomförts av kommunerna tidigare? Ett svar på detta finner man i John D. Donahues teorier att den offe ntliga sektorn tenderar att hemsökas av försvagad ansvarighet och därför ofta tillåter slapphet, vilket i sin tur leder bland annat till ineffektivitet, opportunism och egennyttig politisk aktivism. Guy St Clair är också inne på samma linje och menar att inom just biblioteksverksamheten är man nöjd så länge ingen klagar och man strävar inte direkt efter bättre service. (En ståndpunkt som vi i och för sig ställer oss frågande till, men som vid en jämförelse med affärsvärlden kanske ändå är rättvis.) Det går därför inte att komma ifrån att privatisering faktiskt innebär vissa fördelar. Dels ekonomiska, olika stora beroende på hur kontrakten ser ut, och dels effektiviserande, beroende kanske främst på ny syn på verksamhet. Det är viktigt att poängtera att vi inte har funnit några negativa konsekvenser gällande verkställda entreprenadutläggningar av folkbibliotek i vår undersökning. Dessutom visar Bostedts studie att kommuninvånarna upplevt en kvalitetsförbättring av bibliotekens verksamhet och service då de lades ut på entreprenad.

De risker med privatisering som uttrycks i de analyserade dokumenten är till att börja med att:

• Kommunens kulturpolitiska inflytande minskar

• Fragmentisering av bibliotekssystemet sker

• Kommunalt monopol ersätts av privat monopol vid för få intressenter

• Osäkerhet och ineffektivitet kan råda vid ostabila entreprenörer

Även här kan man applicera Donahues teorier på vårt analysresultat. Vissa ideologiska motiv bakom allmännyttiga tjänster är svåra att fastställa i kontrakt. Donahue anser att gällande sådana tjänster är offentligt ägande att föredra annars kan de ideologiska uppdragen komma i skymundan av rent vinstdrivande intressen. De risker som radas upp ovan är risker som det spekuleras kring i dokumenten. Återigen kan poängteras att inga undersökta entreprenadutläggningar visar på de två första riskerna ovan. Däremot visar exemplet Åre på att kommunalt monopol ersatts av privat monopol då det bara

fanns en intressent. Denna gick dessutom i konkurs efter drygt ett år vilket visar på osäkerhet hos entreprenören. Man får dock ta i beaktande att Åres biblioteksverksamhet var först med att läggas ut på entreprenad och saknade tidigare erfarenhet att rådgöra efter.

Flera risker som nämns har också att göra med det faktum att privatisering av kommunala tjänster innebär ett juridiskt systemskifte vilket kan resultera i en rad ändrade förutsättningar:

• Sekretesslagen omfattar inte förvaltningsmyndigheter. Hemliga uppgifter i bibliotekens låneregister riskerar därför att lämnas ut.

• Privatanställda omfattas inte av tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen. Arbetsgivaren kan därför hindra anställda att uttala sig i frågor rörande sin arbetsplats.

• Regeringsformens och tryckfrihetsförordningens krav på öppenhet gäller inte för extern producent.

• JO och JK har inte rätt att utöva tillsyn över externa producenter.

• Förvaltningslagens krav på serviceskyldighet, samverkan m.m. gäller bara för myndigheter.

Vid entreprenadutläggning är kommunen fortfarande huvudman och i vissa fall är även bibliotekspersonalen fortfarande kommunanställda. Utan att vara juridiskt kunniga antar vi att dessa juridiska förutsättningar i de flesta fall därför fortfarande gäller som för offentlig verksamhet. Det är först vid privatisering av såväl huvudmannaskap som drift som dessa risker kan bli verklighet. Dessa risker kan dock regleras i kontrakt och behöver därmed inte alltid förverkligas vid det juridiska systemskifte som privatisering medför.

6.1.1 Sammanfattning av slutsatser för frågeställning 1 -3

I stora drag ser vi att det finns ideologiska drivkrafter och ekonomiska drivkrafter i form av konkurrens. Hinder för privatisering utgörs främst av lagar; kommunallagen och bibliotekslagen. Även det faktum att folkbiblioteken tillhör kommunernas obligatoriska verksamhet och de kulturpolitiska målen kan ses som hinder. Fördelar med privatisering rör främst effektivisering, ökad kreativitet och kostnadsminskning. Risker med privatisering kan sägas vara ifrågasatt neutralitet, fragmentisering av verksamheten och juridiska aspekter.