MAGISTERUPPSATS I BIBLIOTEKS- OCH INFORMATIONSVETENSKAP VID BIBLIOTEKS- OCH INFORMATIONSVETENSKAP/BIBLIOTEKSHÖGSKOLAN
2004:86
Privatisering av folkbibliotek
– skildrat i politiska dokument under 1990-talet
JOHANNA HANSSON JULIA HEEDMAN
© Johanna Hansson & Julia Heedman
Mångfaldigande och spridande av innehållet i denna uppsats – helt eller delvis – är förbjudet utan medgivande av författarna.
Svensk titel: Privatisering av folkbibliotek – skildrat i politiska dokument under 1990- talet
Engelsk titel: Privatisation of public libraries – as portrayed in political documents during the 1990’s
Författare: Johanna Hansson och Julia Heedman
Kollegium: 1
Färdigställt: 2004
Handledare: Angela Zetterlund
Abstract: This master’s thesis is a study of official political documents in order to discuss privatisation and the Swedish public libraries. In the 1990’s public libraries became placed on contractors, and that was said to be one form of privatisation. The main issue for this study concerns driving forces and obstacles for privatisation of public libraries. Another issue concerns advantages and risks. We will also discuss how the future of public libraries will be in this context. The method for this study is document analyses and only political documents are used. The
theoretical frame is based on the perception that culture has two different values – one democratic and one economic. One driving force that leads to privatisation is the re-organisation of the municipal activity that occurred due to their increased self-government in the early 90’s. As an economic driving force competition can be seen as the premier one.
Obstacles contain mainly of laws, but the goals of cultural policy can also be seen as an obstacle. Advantag es with privatisation can be
increased efficiency, increased creativity and reduced costs, and risks can be that the cultural policy reduces its influence and that the public library activity becomes undermined. There can also be juridical risks
concerning employees and insight in the activity. One conclusion is that public libraries placed on contractors are a possible development for the future but that there are laws that will prevent privatisation of the public libraries.
Nyckelord: Folkbibliotek, Privatisering, Entreprenad, Bibliotek, Kulturpolitik
Innehållsförteckning
1. Inledning... 1
1.1 Disposition... 1
1.2 Bakgrund ... 1
1.2.1 Folkbibliotekens framväxt och utveckling ... 2
1.2.2 Folkbibliotek på entreprenad ... 3
1.2.3 Aktualisering av privatiseringsfrågan... 5
1.3 Problemformulering ... 6
1.4 Syfte och frågeställningar ... 6
1.4.1 Förklaring av frågeställningar... 7
1.4.2 Avgränsningar... 7
2. Teoretiska utgångspunkter... 9
2.1 Offentlighet och folkbibliotekens roll ... 9
2.2 Två kulturpolitiska modeller... 10
2.3 Privatiseringsbegreppet ... 13
2.4 Privatisering eller offentlig drift... 15
2.5 Sammanfattning av teoretiska utgångspunkter... 17
3. Tidigare forskning ... 18
4. Metod ... 23
4.1 Dokumentanalys ... 23
4.2 Dokumenturval ... 24
4.3 Praktiskt tillvägagångssätt... 27
5. Analys... 28
5.1 Utvecklingen inom problemområdet ... 28
5.1.1 Undersökningar och debatt om folkbibliotek på entreprenad... 28
5.1.2 Kulturpolitik ... 29
5.1.3 Politisk utveckling ... 30
5.1.4 Ekonomisk kris och kommunal omorganisering ... 31
5.2 Drivkrafter för privatisering ... 32
5.2.1 Ökat kommunalt självstyre ... 32
5.2.2 Kommunala monopol, kärnverksamhet och medborgarnas valfrihet ... 34
5.2.3 Konkurrens ... 36
5.3 Hinder för privatisering ... 37
5.3.1 Kommunallagen... 37
5.3.2 Bibliotekslagen ... 38
5.3.3 Kommunal obligatorisk verksamhet ... 39
5.3.4 Folkbibliotekens roll i den kommunala kulturpolitiken ... 41
5.4 Fördelar och risker med privatisering ... 43
5.4.1 Fördelar med privatisering... 43
5.4.2 Risker med privatisering... 44
6. Diskussion... 47
6.1 Slutsatser för frågeställning 1-3 ... 47
6.1.1 Sammanfattning av slutsatser för frågeställning 1-3 ... 50
6.2 Framtida utveckling ... 50
6.2.1 Sammanfattning av slutsatser för framtida utveckling ... 53
6.3 Övrig diskussion... 54
6.3.1 Metodval och dokumenturval... 55
6.4 Fortsatt forskning ... 56
7. Sammanfattning... 57
Källförteckning ... 59
Bilaga ... 63
1. Inledning
Under våra studier i biblioteks- och informationsvetenskap vid Högskolan i Borås har vårt intresse för frågor rörande folkbibliotekens utveckling och framtid väckts.
Folkbibliotekens roll i samhället har traditionellt varit förknippat med främst demokratiska och bildande uppgifter, och det är utveckling och förändring rörande denna roll som vi finner intressant att studera. Under studierna har vi även blivit införstådda med att det på vissa håll har spekulerats kring om WTO:s internationella tjänstehandelsavtal, GATS-avtalet, kommer att påverka svenska folkbibliotek i riktning mot privatisering. Privatisering är därför en möjlig utveckling och förändring av folkbiblioteken som vi vill undersöka närmre. Vi finner detta intressant då vi tror att privatisering kan komma att påverka folkbibliotekens demokratiska och bildande uppgifter. Detta därför att privata organisationer ofta har ett mer uttalat ekonomiskt vinstsyfte än offentliga organisationer. Vi vill med denna uppsats diskutera möjlig framtida utveckling grundat på undersökning om vad som faktiskt har skett rörande privatisering av de svenska folkbiblioteken.
1.1 Disposition
Denna uppsats börjar med en bakgrund där folkbibliotekets framväxt och traditionella roll utreds, följt av en redogörelse av folkbibliotek på entreprenad. Bakgrunden innehåller också en förklaring till hur frågan om privatisering aktualiserats. Efter bakgrunden följer uppsatsens problemformulering, syfte och frågeställningar. Till frågeställningarna finns förklaringar och avgränsningar. Sedan redogörs för uppsatsens teoretiska utgångspunkter, detta stycke börjar med en närmare förklaring till vad dessa innebär. Därefter kommer ett kapitel som innehåller en översikt av tidigare forskning inom uppsatsens ämne. Sedan kommer kapitlet som behandlar uppsatsens metodval. Det blir en redogörelse för vad den metod som används innebär och hur den tillämpas i uppsatsen. Det som följer på metodkapitlet är uppsatsens analysdel där frågeställningarna ligger till grund för analysens disposition. Det kapitlet inleds med en bakgrund till frågeställningarna genom att skildra utvecklingen inom problemområdet.
Därefter redogör vi för frågeställningarna ett till tre, följt av den diskuterande delen av uppsatsen där slutsatser och diskussion av dessa frågeställningar görs. Efter det besvaras och diskuteras frågeställning nummer fyra. Som avslutning kommer övrig diskussion samt en sammanfattning som redogör för uppsatsen i korthet. Källförteckning och en bilaga, där vi presenterar en tidslinje för händelseutveckling gällande privatisering av folkbibliotek 1990-1999, ligger sist i uppsatsen.
1.2 Bakgrund
Bakgrunden är tänkt som en inledning till uppsatsens problemområde. Först kommer en redovisning av folkbibliotekens framväxt och dess roll idag. Sedan förklaras entreprenadutläggning av folkbiblioteken, och sist redogörs för privatiseringsbegreppet.
1.2.1 Folkbibliotekens framväxt och utveckling
Vi börjar vår genomgång vid förra sekelskiftet då samhällskrafter av industrialisering och demokratisering innebar en ny tid för biblioteken. De gamla biblioteken var främst avsedda för arbetarna och var otillräckliga i det nya samhället som växte fram.1 De nya folkbiblioteken som därmed kom att utvecklas hämtade inspiration från de anglo- amerikanska public library-idéerna. Public library- idéerna kännetecknades av statligt upprättade, med kommunala skatter finansierade bibliotek. Dessa var avsedda för hela befolkningen och bestod av såväl stora utlåningsavdelningar som referensbestånd. Ofta var biblioteken belägna i byggnader från början planerade som bibliotek och öppettiderna kunde vara 10-12 timmar per dag. Filialbibliotek blev också så småningom vanligt, liksom även speciella barnavdelningar samt utlåningsverksamhet med så kallade öppna hyllor.2
Första förordningen i Sverige om statsbidrag till folkbiblioteken kom 1905.
Statsbidragen utgick då endast till bokinköp, inbindning av böcker samt tryckning av katalog. Med de följande förordningarna från 1912 och 1930 utvidgades statens insatser successivt.3 I och med 1930 års biblioteksförfattning ökade de statliga bidragen kraftigt och staten började nu också ge bidrag till särskilda centralbibliotek, vilka så småningom blev länsbibliotek. Från dessa kunde de mindre biblioteken beställa fjärrlån och få stöd, råd och viss fortbildning. 1930 års biblioteksförfattning och de kraftigt ökade anslagen ledde till en stabilisering av bibliotekstraditionen.4 Folkbiblioteken utvecklades därefter snabbt under 1930- och 1940-talet.5
All biblioteksverksamhet kom efterhand att samlas i folkbiblioteken. Gällande studiecirkelbiblioteken fanns dock på sina håll ett bestämt motstånd mot denna utveckling. Lokala ABF-avdelningar ansåg att en kommunalisering av studiecirkelbiblioteken skulle inverka menligt på studiearbetet.6 Fram till 1950-talet fanns det alltså i Sverige två parallella folkbibliotekssystem, det kommunala och det folkrörelseförankrade. Det var först under 1950- och 1960-talen som folkbiblioteket i modern form skapades.7 Detta skedde i nära samspel med moderniseringsprocessen i samhället, vilket även omfattade boendet, konsumtionen, massmedierna och populärkulturen. I moderniseringen av Sverige var folkbiblioteken företrädare för de moderna tankarna om bland annat rationalitet, enkelhet, standardisering och neutralitet.8
1 Torstensson, Magnus 1996. Att analysera folkbiblioteksutveckling. Exemplet Sverige och några jämförelser med USA, s. 41.
2 Ibid., s. 111.
3 Ibid., s. 119f.
4 Nilsson, Sven 1999. Kulturens vägar, s. 210f.
5 Ibid., s. 206.
6 Ibid., s. 205.
7 Folkbibliotek i Sverige ( SOU 1984:23), s. 31.
8 Nilsson 1999, s. 207.
Idag utgör de kommunala folkbiblioteken den största delen av kommunernas kultursatsning. Över 40 procent av de totala kommunala kulturanslagen går till biblioteken.9 Dagens folkbibliotek och dess roll i samhället fastställs bland annat i UNESCO: s Folkbiblioteksmanifest:
Frihet, välfärd, samhällelig och personlig utveckling är grundläggande mänskliga värden. De kan bara förverkligas genom välinformerade medborgare med möjlighet att utöva sina demokratiska rättigheter och därigenom spe la en aktiv roll i samhällslivet. Medborgarnas egna deltagande i utvecklingen av demokratin är beroende av en fullgod utbildning samt en fri och obegränsad tillgång till kunskap, tankar, kultur och information. Folkbiblioteket som lokalt kunskapscentrum utgör en grundförutsättning för ett livslångt lärande, ett självständigt ställningstagande och en kulturell utveckling för den enskilde och för olika grupper i samhället.10
Folkbiblioteksmanifestet betonar främst det demokratiska uppdraget för dagens folkbib liotek. De beskrivs som kunskapscentrum där medborgarna har fri tillgång till kultur och information.
1.2.2 Folkbibliotek på entreprenad
När man pratar om privatisering av folkbibliotek kommer man oundvikligen in på driftsformen entreprenad. För att klargöra relationen mellan privatisering och entreprenad behöver en tydligare definiering av alternativa driftsformer göras.
• Privata bibliotek – är i allmänhet inte tillgängliga för allmänheten. De drivs inte heller i samhällets regi eller med skattemedel.
• Entreprenad – kommunen anlitar en extern producent att mot ersättning utföra en viss uppgift som annars skulle ha utförts i kommunens regi.
• Av knoppning – en anställd eller en grupp av anställda tar över driften av den tidigare arbetsplatsen.
• Brukarkooperativ – förekommer exempelvis inom barnomsorgen och avser där en föräldragrupps omsorg om de egna barnen. Kommunala bidrag kan utgå men huvudmannaskapet är enskilt.
• Personalkooperativ – driver inte verksamheten för egen räkning utan för samhällets. Ett sådant kooperativ är att betrakta som en form av entreprenad.
Kooperativ är inget juridiskt begrepp utan snarare ett arbetssätt.
• Föreningsdrivna bibliotek – en del kommuner ger bidrag till
hembygdsföreningar, vänföreningar till biblioteket etc. för att driva en biblioteksenhet. Om biblioteksverksamheten i huvudsak riktar sig till
allmänheten och inte till de egna föreningsmedlemmarna, om kommunala bidrag
9 Forslund, John Erik 2003. Om biblioteksverksamheterna (Ds 2003:66), s. 19.
10 Folkbiblioteksmanifestet 2002. Svenska Unescorådets skriftserie, s. 9.
utgår och verksamheten bedrivs i enlighet med en av kommunen antagen målsättning är det föreningsdrivna biblio teket en form av entreprenad.11
Dessa punkter visar på olika alternativa driftsformer varav entreprenad är den som varit mest aktuell på bibliotek. Entreprenader kan i sig också innebära olika företagsformer.
Exempel på detta är aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och ideella föreningar.12 Entreprenad förutsätter inte att privatisering har ägt rum. I många teorier räknas ändå entreprenad som en form av privatisering, vilket visas senare i uppsatsen (se kap. 2.3). Därför är folkbibliotek som lagts på entreprenad viktiga för denna uppsats.
I början av 1990-talet präglades folkbiblioteken av ekonomiska problem, vilket ledde till nedläggning av filialer och bokbussar, minskat öppethållande och nedskurna bokanslag.
I vissa fall diskuterades även införandet av låneavgifter.13 Ett sätt att försöka lösa problemen var att lägga ut biblioteken på entreprenad. De första folkbiblioteken i Sverige, och även i Norden, att läggas ut på entreprenad var biblioteken i Åre kommun i oktober 1990. Kommunfullmäktige i Åre slöt avtal med Nordisk Biblioteksutveckling AB (NBU) om att driva biblioteksverksamheten på entreprenad. Detta upplevdes kontroversiellt av många och kom att vålla stor debatt. Beslutet överklagades i kammarrätten och JO-anmäldes. NBU övertog dock driften av biblioteken i januari 1991. Emellertid begärdes NBU i konkurs i december samma år, och då inga intressenter svarade på kommunens anbud gick driften tillbaka till kommunal regi. 1991 lades också folkbiblioteket i Järna kommundel (Södertälje) ut på entreprenad med Boktjänst i Järna AB som entreprenör. Till skillnad från Åre vållade inte detta beslut någon större debatt. När dock studieförbunden åren efter började intressera sig för att ta över driften för folkbibliotek runtom i landet blev debatten starkare då många ansåg att folkbibliotek inte ska drivas av idéburna entreprenörer.14 Den nya utvecklingen med privatiserade folkbibliotek i form av entreprenader har alltså varit ämne för mycket åsikter och debatt.
Vid biblioteksverksamhet som lagts ut på entreprenad är kommunen alltjämt huvudman för verksamheten och det är därför endast utförandet av biblioteksverksamheten som ligger på extern producent. Det avtal som sluts mellan kommun och entreprenör innebär
• att kommunen har kvar det fulla ansvaret för verksamheten
• att kommunen fastställer kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten
• att kommunen prioriterar insatserna samt beslutar om vilka som skall få del av tjänsterna och i vilken omfattning
• att kommunen fastställer avgifter för den kommunala servicen om verksamheten
11 Rapport från Statens kulturråd 1994:1, s. 16f.
12 Ibid., s. 17.
13 Entreprenad – till vilket pris? En studie i alternativa driftformer vid folkbiblioteken (Rapport från Statens kulturråd 1994:1), s. 5.
14 Ibid., s. 12f.
är avgiftsbelagd
• att kommunen gör upphandlingen enligt gällande upphandlingsregler samt
• att kommunen följer upp och kontrollerar verksamheten15
Entreprenadutläggning av folkbibliotek betyder alltså att kommunen överlåter driften av verksamheten på annan huvudman. Dock har kommunen kvar huvudansvaret för verksamheten. Exakt hur en entreprenadutläggning av ett folkbibliotek fungerar kan dock variera beroende på hur kontraktet mellan kommun och entreprenör är utformat.
Detta kan exempelvis gälla bibliotekspersonalen som i vissa fall fortfarande är kommunanställda vid en entreprenadutläggning och i vissa fall får ny arbetsgivare i entreprenören.
1.2.3 Aktualisering av privatiseringsfrågan
Entreprenadutläggningarna av folkbiblioteken kan ses mot bakgrund av privatiseringsutvecklingen i övriga samhället. Frågan om privatisering har varit aktuell sedan 1980-talet då de offentliga utgifterna blev högre än utbudet av offentliga varor och tjänster. Lennart J. Lundqvists beskriver problemet som ”välståndets rävsax”.16 Kostnaden för den offentliga sektorn ökar och skattetrycket hårdnar, alltmedan den offentliga sektorns produktivitetsutveckling minskar eller avstannar. Denna situation blev tydlig under 1980-talet och som ett svar på problemet uppstod tanken att det offentliga borde avlastas ansvaret för vissa uppgifter. Ett tydligt exempel på privatisering var Margaret Thatchers omstrukturering av den offentliga sektorn, som innebar utförsäljning av den offentliga egendomen, när hon kom till makten 1979 i Storbritannien. Bakom privatiseringstankarna som uppstod under 1980-talet låg ekonomiska argument som att den offentliga sektorn fungerar på samma sätt som den privata, offentliga regleringar är till skada för konsumenterna och offentligt ansvar behö ver inte innebära offentlig produktion. Dessa privatiseringstankar hade förstås både sina anhängare såväl som motståndare.17
Anhängarna till privatisering ansåg att det fanns fundamentala systemfel i den offentliga sektorn. Privatisering skulle innebära fö rdelar ifråga om produktivitet, effektivitet, ekonomi och individuell frihet. De ansåg bland annat att offentliga monopol, precis som privata, ledde till ineffektivitet, slöseri och oförmåga att tillgodose medborgarnas önskemål om valfrihet. Offentligt ans var, i form av beskattning och regleringar, ansåg de dock behövas för att förhindra att vissa konsumerar välfärdstjänster utan att betala för sig, men själva produktionen borde överlåtas på privata företag. Konkurrens var också ett viktigt argument. Då medborgarna har flera alternativ att välja mellan krävs det
15 Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104), s. 14.
16 Lundqvist, Lennart J. 1997. Privatisering – varför och varför inte? Ingår i Politik som organisation:
Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 246.
17 Ibid., s. 246f.
mycket mer av verksamheten, kreativiteten ökar och i sin tur även sysselsättningen. 18
Motståndarna till privatisering hade som främsta argument att välfärdstjänsterna är medborgerliga rättigheter som ska stå höjda över profitmotiv. De pekade också på sådana värden som demokratisk styrning och kontroll, offentlig insyn, medbestämmande, rättssäkerhet och likabehandling. Välfärdstjänster måste få kosta och effektivitet och produktivitet är ofta svårmätbara storheter i många välfärdssektorer.19
I Sverige blev privatiseringsfrågan aktuell vid slutet av 1980-talet och in på 1990-talet.
Orsakerna till detta var både ekonomiska och ideologiska. Detta kommer att påvisas i början av uppsatsens analysdel.
1.3 Problemformulering
Folkbiblioteken är en institution i den kommunala organisationen och är därför beroende av kommunernas struktur och organisering. Då privatisering blivit ett alternativ för kommunal verksamhet blir privatisering av folkbibliotek en intressant fråga. Det som vi tycker gör frågan kontroversiell och intressant är att folkbibliotekens traditionella roll rimmar illa med vad privatiseringsbegreppet står för. Folkbiblioteken verkar för medborgarnas demokratiska rättigheter och fungerar som ett kunskapscentrum. En av grundförutsättningarna i dessa uppdrag är att alla oavsett klasstillhörighet, ålder, kön och etnisk bakgrund skall ha fri och lika tillgång till bibliotekens service. Syftet med folkbiblioteken är i grunden inte att dessa ska vara vinstdrivande. Vid en privatisering är det dock det vinstdrivande syftet som riskerar att ta överhanden. En privat aktör vill förmodligen bara driva biblioteket om den kan tjäna pengar på det. I syfte att göra detta måste ändringar av folkbiblioteken ske och det är stor risk att bibliotekens traditionella uppdrag då går förlorade. En övergripande fråga i sammanhanget är också om kultur kan ha ett ekonomiskt värde och samtidigt behålla sitt autonoma demokratiska värde.
Detta då folkbiblioteken även har en viktig roll för kulturförmedlingen i samhället.
1.4 Syfte och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att belysa privatiseringstendenser uttryckta i politiska dokument gällande de svenska kommunala folkbiblioteken under 1990-talet. Vi vill undersöka de drivkrafter och hinder som där finns för privatisering. Vi är även intresserade av att undersöka de fördelar och risker som framställs i dokumenten. Intresse finns också att diskutera om privatisering av folkbiblioteken kan vara en rimlig utveckling för folkbibliotekens framtid. Vi vill få fördjupad kunskap och om möjligt nyansera den bild som ofta framställs av privatisering som antingen ett stort hot mot folkbiblioteken eller som en lysande möjlighet. Vi anser att denna uppsats fyller en funktion då den ger en
18 Lundqvist 1997, s. 248.
19 Ibid., s. 248f.
mer generell problematisering av ämnet och inte är en fallstudie av endast ett bibliotek, sådana undersökningar har redan gjorts.20 Förhoppningsvis kan uppsatsen ligga till grund för fortsatt diskussion i ämnet.
Med hjälp av dessa frågeställningar har vi närmat oss uppsatsens problemformulering och syfte:
1. Vad framstår som framdrivande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet?
2. Vad framstår som hindrande för privatisering av folkbibliotek i politiska dokument under 1990-talet?
3. Vilka fördelar och risker med privatisering av folkbiblioteken framkommer i sammanhanget?
4. Kan man mot bakgrund av teorin om kulturens två värden och av de empiriska studierna utläsa om privatisering kan vara en rimlig och realistisk utveckling för folkbibliotekens framtid?
1.4.1 Förklaring av frågeställningar
Med frågeställning ett avses att undersöka vilka faktorer som drivit fram förändringar i den kommunala organisationen och som i längden inneburit att folkbibliotek lagts ut på entreprenad. Då entreprenad anses vara en form av privatisering, och inga folkbibliotek blivit helt privatiserade, är det drivkrafter bakom folkbibliotek som lagts ut på entreprenad som är aktuella för vår analys. Med frågeställning två ämnar vi undersöka hinder för privatisering av folkbiblioteken, främst i form av lagar. Frågeställning tre syftar till att undersöka vad som i de valda dokumenten framställs som tänkbara fördelar eller risker med privatisering. Syftet med frågeställning fyra är att utifrån vad som framkommit vid analys av frågeställning ett, två och tre diskutera huruvida privatiseringar av folkbiblioteken kan vara en rimlig och realistisk utveckling för framtiden. Detta mot bakgrund av uppsatsens teoretiska utgångspunkter där den övergripande tesen är att kulturen dels har ett demokratiskt värde som inte går att prissätta och dels har ett värde som vara på marknaden.
1.4.2 Avgränsningar
Med folkbibliotek avser vi de offentliga kommunala biblioteken vars verksamhet riktar sig till allmänheten och drivs med skattemedel. Vi är medvetna om att det idag finns många privata bibliotek i Sverige, till exempel i företagsvärlden, men vi har avgränsat oss till att endast behandla folkbiblioteken. Detta därför att dessa har en lång tradition av kulturella, demokratiska och bildande uppdrag vilket gör privatiseringsfrågan
20 Se till exempel Bostedt, G. (1995). Bibliotek på entreprenad: Medborgarna och biblioteksverksamheten i Åre kommun – En studie av förändrade kommunala verksamhetsformer och Aronsson, M. & Linder, G.
(1996). Bibliotek på entreprenad: En studie gjord på Järna kommundelsbibliotek under våren 1996.
kontroversiell och intressant. De tidsbegränsningar vi har gjort i frågeställningarna grundar sig på det faktum att första folkbiblioteken i Sverige som lades ut på entreprenad var i Åre kommun 1990. Genom att lägga periodens slut till 1999 förväntar vi oss kunna se någon form av utveckling och dessutom verkar frågan vara marginellt diskuterad under 2000-talet. Vi har valt att avgränsa oss till att analysera politiska dokument därför att en analys av alla aspekter i ämnet skulle bli för stort. Vi ser också ett stort intresse i att analysera de dokument som direkt påverkar hur folkbiblioteken organiseras, vilka vi anser vara de politiska dokumenten.
2. Teoretiska utgångspunkter
Vår övergripande teoretiska utgångspunkt är att ställa två aspekter mot varandra. Dessa har sin grund i uppsatsens problemformulering. Den ena aspekten är att kulturen har ett värde som inte går att prissätta. Med detta menar vi främst det demokratiska värdet, det vill säga att kulturen ska vara tillgänglig för alla. Den andra aspekten är att kulturen kan ses som en vara och därför har ett värde på marknaden.
Först kommer en redogörelse av folkbibliotekets roll i samhället. Denna utgår från Jürgen Habermas och hans teorier om offent lighet. Folkbiblioteken är en del av kulturpolitiken, därför kommer sedan två kulturpolitiska modeller för att teoretisera den politiska sfären som folkbiblioteken verkar inom. För dessa teorier står Dorte Skot- Hansen som diskuterar kulturpolitikens utveckling och förändring, och Geir Vestheim som diskuterar motsättningar och spänningar i kulturpolitiken. Uppsatsen kretsar kring begreppet privatisering, därför förklaras begreppet genom Lennart J. Lundqvists teori i ämnet. Till sist kommer en diskussion som utgår från John D. Donahues teori om huruvida man ska privatisera allmännyttiga tjänster. Detta för att frågan om folkbiblioteken som allmännyttig tjänst, och bästa styrform för dessa, är en central fråga.
Mängden teorier och modeller avgörs av ämnets tvärvetenskapliga natur. För att knyta ihop de teoretiska utgångspunkterna kommer till sist en sammanfattning där den teoretiska ramen kopplas till uppsatsens problemformulering och övergripande teoretiska utgångspunkt.
2.1 Offentlighet och folkbibliotekens r oll
Jürgen Habermas har teoretiserat begreppet offentlighet och utvecklat konceptet
”borgerlig offentlighet” (bürgerliche Öffentlichkeit).21 Han skriver om detta i sin bok Borgerlig offentlighet: Kategorierna ”privat” och ”offentligt” i det moderna samhället och det är från detta verk vi har hämtat begrepp och teori. Men i stora drag använder vi oss i denna presentation av den sammanfattning av Habermas teorier som finns att läsa i Frank Websters Theories of the Information Society, därför att vi tycker att det är en lättförståelig redogörelse av Habermas mer djupgående verk.22 Den borgerliga offentligheten utgör en arena fristående från statsmakt och ekonomiska krafter, avsedd för debatt och diskussion som inte sker av egenintresse, inte heller är förvrängd eller manipulerad och som dessutom är öppen för alla. Information utgör kärnan av denna arena. Det ideala är att information villkorslöst görs tillgänglig för alla, och detta har stor betydelse för det demokratiska samhället.23
Habermas menar dock att samhä llsutvecklingen har lett till ett alltmer kapitalistiskt
21 Habermas, Jürgen 1998. Borgerlig offentlighet , s. 3.
22 Webster, Frank 2002. Theories of the Information Society Information Society.
23 Ibid., s. 163.
samhälle där privata intressen tagit överhanden och på så sätt reducerat förutsättningarna för den borgerliga offentligheten. Detta har bland annat skett i form av expansion av privata direktörer, affärslivets finansiering av politiska partier och den systematiska lobbyingen. En annan samhällsförändring kommer från förändringar i systemet för masskommunikation, som är centralt för den borgerliga offentlighetens arena då media möjliggör noggrann undersökning och vida tillgång. Massmedia har dock utvecklats till monopolkapitalistiska organisationer och deras nyckelposition som tillförlitliga spridare av information är försvagad. Medias roll har förändrats och mer blivit vapen för kapitalistiska intressen och också skiftat från att vara informationsförsörjare till att bli opinionsbildare.24
Samtidigt har en annan samhällskraft verkat i motsats. Det är uppfattningen om public- service, vilket verkat mellan marknad och stat, mellan ekonomin och politiken.
Argumenten har här verkat för statligt stöd i syfte att försäkra att den borgerliga offentlighetens arena inte helt skadades av kapitalismens dominans. Detta förklarar karaktären av många institutioner i dagens samhälle, såsom folkbibliotek, statlig televisio n, museum och konstgallerier. Habermas menar dock att i dagens situation där kapitalismen är segrande, den individuella självständigheten är radikalt reducerad, kapaciteten för kritiskt tänkande är minimal och i en kultur av mediaanstormning och genomträngande reklam - där finns det inget riktigt utrymme för en borgerlig offentlighet. Detta i sin tur har negativ inverkan på demokratin. Allmän rösträtt har kanske fört människorna in i den politiska sfären, men det har också medfört företräde för åsikter framför skäliga argument. Utbredningen av allmän rösträtt sammanfaller med framväxten av modern propaganda. Rösterna vägs därmed utan möjlighet att kunna bedöma giltigheten i frågan, och bestäms följaktligen i hög grad av kapaciteten att hantera opinion på en fabricerad offentlig arena.25
Enligt Jürgen Habermas kan man säga att folkbiblioteken har en viktig demokratisk roll i att bevara den oberoende offentliga debatten och skydda den från kapitalism och marknadskrafter. Detta därför att folkbiblioteket är en av få institutioner i samhället där förutsättning finns att inhämta fristående och bred information. Då oberoende information på den offentliga arenan reducerats i takt med kapitalismens utbredning, finns dock ett hot mot folkbiblioteken och dess demokratiska funktion.
2.2 Två kulturpolitiska modeller
Dorte Skot-Hansen har beskrivit utvecklingen inom kulturpolitiken från 1960 och framåt.26 Hon har sett att kulturpolitiken har skiftat från en humanistisk rationalitet baserad på ideologiska/idealistiska argument till en mer politisk sociologisk rationalitet
24 Webster 2002, s. 165.
25 Ibid., s. 166f.
26 Skot-Hansen, Dorte 1999. Kultur til tiden – strategier i den lokale kulturpolitik. Nordisk Kulturpolitisk Tidskrift.
vidare till en instrumentell rationalitet som lägger vikt vid ekonomiska argument.27 Under 60-talets humanistiskt motiverade kulturpolitik var kulturen en del av en demokratiseringsprocess där folket oavsett boplats och social tillhörighet skulle få del av den nationella enhetskulturen. 70-talets sociologiskt motiverade kulturpolitik skulle medverka till en frigörelse av undertryckta grupper i samhället. Istället för en demokratisering av kulturen skulle istället en kulturell demokrati genomföras. Den instrumentellt motiverade kulturpolitiken började verka på 80-talet. Nu blev kulturpolitiken ett medel för att uppnå en ekonomisk utveckling. Kulturpolitiken färgades av marknaden och dess språkbruk. Strategier såsom profilering och marknadsföring blev allt mer viktiga. Skot-Hansen pratar här också om kulturalisering, tendensen att allt blir kultur. Kulturpolitiken leder då in på områden som tidigare låg utanför.28 Hon avslutar sin tes med att konstatera att under slutet av 1990-talet har begrepp som kvalitet fått en förnyad aktualitet. Det finns hos många en önskan om att gå tillbaka till den humanistiska eller sociologiska rationaliteten. Skot-Hansen menar dock kulturella institutionerna måste verka i en balans mellan lokalt och globalt, och kan inte heller vända samtidens nya kulturella intryck ryggen till förmån för tradition och kulturell kanon.29
Geir Vestheim har också beskrivit rationaliteter inom kulturpolitiken.30 Enligt Vestheim utformas den moderna kulturpolitiken i ett spänningsfält mellan tre olika rationaliteter.
Dessa är byråkratisk rationalitet (byråkratisk rasjonalitet), ekonomisk rationalitet (økonomisk rasjonalitet) och kreativ rationalitet (humanistisk-sosial rasjonalitet). För att tydliggöra de motsättningar och spänningar som finns mellan dessa rationaliteter ställer Vestheim upp dem i en triangel.
27 Skot-Hansen 1999, s. 11.
28 Ibid., s. 12-15
29 Ibid., s. 19ff.
30 Vestheim, Geir 1995. Kulturpolitikk i det moderne Noreg.
Figur 1.
Källa: Vestheim (1995: s. 233) 31
Den byråkratiska rationaliteten representeras av administration, förvaltning, regelverk, överblick, styrning och ordning. Ekonomisk rationalitet i sin tur representeras av ekonomisk ordning, lönsamhet, marknadsanpassning, marknadsstyrning och tekniskt effektiv produktion. Slutligen representeras den kreativa rationaliteten av nyskapande, sökning efter lösningar som överskrider det givna och konventionella, produktion av livsmening, reflektion över mänskliga och samhälleliga grundvillkor. Vidare skriver Vestheim att den byråkratiska rationaliteten länge varit ledande. Till viss del har även den ekonomiska rationaliteten varit styrande, då främst i liberalistiska samhällen som USA och mindre i det socialdemokratiska Norden. Nyliberalismen under 80-talet bidrog dock till en starkare ställning för den ekonomiska rationaliteten även i Norden.
Grundvärdet i kulturlivet är emellertid varken av byråkratisk eller av ekonomisk karaktär, utan grundvärdet ligger i den kreativa rationaliteten. Detta grundvärde kan dock inte förmedlas direkt och i det moderna samhället finns det två alternativa förmedlingsvägar. Dessa är offentlig eller halvoffentlig byråkrati och marknaden.
Kulturlivet och kulturpolitiken är beroende av båda dessa förmedlingsmekanismer, vilken av dem som dominerar beror på politiskt system och ideologisk tradition.32
I både Skot-Hansens och Vestheims modeller finns kopplingar mellan samhällsutvecklingen och kulturpolitikens skiften och förändringar. På senare tid har kulturpolitiken alltmer närmat sig marknaden. Värt att ta i beaktande är dock att Skot – Hansen pekar på krafter som strävar mot tidigare kulturpolitiska ideal och att Vestheim främst verka syfta på 1980-talets nyliberalism. Teorierna visar ändå på att kulturpolitiken alltmer utvecklas och förändras i ekonomisk riktning. Vestheim skriver också om det kulturella grundvärdet, vilket ligger i den kreativa rationaliteten snarare än
31 Figuren är hämtad i sin helhet från Vestheim 1995, s. 233.
32 Vestheim 1995, s. 231ff.
i de byråkratiska och ekonomiska rationaliteterna. Med andra ord verkar kulturen i en rationalitet skild från institution och förvaltning. Vestheim skriver också att de byråkratiska och ekonomiska rationaliteterna krävs som förmedlingsvägar för kulturen.
Mot denna bakgrund kan folkbiblioteken ses som en sådan förmedlingsväg, styrd av byråkratisk och alltmer ekonomisk rationalitet. Det som folkbiblioteken förmedlar – demokrati och kunskap i form av information och litteratur – styrs däremot av den kreativa rationaliteten.
2.3 Privatiseringsbegreppet
Innebörden av privatiseringsbegreppet är komplicerat, främst gällande vad som klassas som privatisering. Vi har valt att använda oss Lennart J. Lundqvist och hans definition därför att den är bred och tydlig.33 Lundqvist beskriver begreppet privatisering som:
… beslut och handlingar tagna och utförda av demokaratiskt ansvariga aktörer och organ i den offentliga sektorn i akt och mening att överföra något som hittills varit under offentligt ansvar eller i offentlig ägo bort från denna sektor och över till det privata.34
Privatisering är alltså då något aktivt går från offentlig till privat sektor. Det är dock inte alltid omfånget av privatiseringen är densamma. Det visar Lundqvist i en figur.
Aktivitet Huvudmannaskap
Reglering Offentlig Privat
Finansiering Offentlig Privat Offentlig Privat
Aktivitet Offentlig Privat Offentlig Privat Offentlig Privat Offentlig Privat
Figur 2. Olika privatiseringsalternativ.
Källa: Lundqvist (1997: s. 251) 35
Mönstret ändras beroende på ansvarsfördelningen mellan offentligt och privat.
Reglering, finansiering och aktivitet kan ligga antingen hos offentlig eller privat sektor och ger då flera olika alternativa driftsformer som kan sägas vara en typ av privatisering.
33 Lundqvist 1997.
34 Ibid., s. 250.
35 Figuren är hämtad i sin helhet från Lundqvist 1997, s. 251.
Lundqvists definition av privatisering är alltså ganska bred och inbegriper mer än bara det renodlade privatiseringsbegreppet. 36
Vad är då privat sektor? Till vem går den offentliga sektorn vid privatisering? Lundqvist lägger fram fem alternativ i texten.
• Korporativa organ
• Folkrörelser och ideella organisationer
• Yrkesorganisationer
• Marknadsagerande producenter
• Brukare, klienter.37
Alla dessa alternativ är delar av marknaden. Därmed inte sagt att de alla är vinstdrivande. Att göra vinst på andra människors sjukdom och behov är en moralisk fråga, daghem och sjukvård är exempel på verksamheter som oftast inte drivs av ett vinstintresse, trots att många av marknadens principer finns även i sådan verksamhet.38
Övergången från offentligt till privat kan ske på många sätt. Lundqvist listar fyra huvudstrategier för privatisering.
• Avreglering
• Avfinansiering
• Avproducering
• Avyttring39
Det är ovanligt att alla aktiviteter i en offentlig verksamhet samtidigt överförs till privat sektor. Därför sker privatiseringen i flera steg. Avreglering, som är det första steget, innebär bland annat att brukaren själv ska kunna välja mellan olika offentliga institutioner så att konkurrens uppstår. Med avfinansiering menas att offentliga subventioner till varor och tjänster tas bort så att brukaravgiften blir högre. De brukare som inte har råd att betala för en tjänst eller vara stängs då ute från den service de egentligen behöver.40 När man lägger ut offentlig verksamhet på entreprenad kan man tala om avproducering. Det är den mest omdiskuterade av privatiseringsformerna.
Entreprenad innebär att verksamheten drivs av privat sektor men regleras och finansieras av offentlig sektor. Entreprenad skapar också konkurrens genom anbudsförfarandet och möjligheter att agera på marknadens villkor för ökad ekonomisk vinst.41 Det mest dramatiska steget i privatiseringsskalan är avyttring. Det var det som
36 Lundqvist 1997, s. 251.
37 Ibid., s. 255.
38 Ibid., s. 253f.
39 Ibid., s. 256f.
40 Ibid., s. 258f.
41
Thatcher förespråkade i Storbritannien under 1980-talet. Principen var att alla medborgare skulle ha möjlighet att äga en bit av staten i och med aktieköp, och den statliga egendomen såldes ut. Samma sak har gjorts i Sverige då offentliga lokaler sålts ut till privat sektor för att sedan hyras tillbaka av kommunerna. Detta för att underlätta kommunernas dåliga ekonomi, då de snabbt fick medel till viktigare investeringar.42
Lennart J. Lundqvist visar att privatisering kan innebära flera olika verksamhetsformer, varav entreprenad är den mest omdiskuterade och även förekommande i denna uppsats.
2.4 Privatisering eller offentlig drift
John D. Donahue diskuterar i Den svåra konsten att privatisera problem och fördelar med offentlig sektor respektive vinstdrivande företag gällande utförandet av allmännyttiga tjänster.43 Han utgår från den offentliga sektorn, vilken enligt Donahue tenderar att hemsökas av försvagad ansvarighet och därför ofta tillåter slapphet.44 Det finns därför vissa specifika risker med utförandet av allmännyttiga tjänster i den offentliga organisationen. Dessa är ineffektivitet, opportunism (i form av överkompensation) och egennyttig politisk aktivism.45
Ineffektiviteten inom offentlig sektor kan enligt Donahue ibland grunda sig på vagt formulerade mandat som inte förmår koncentrera resurserna på de mest lovande källorna till socialt värde. Ibland beror det på att varken mål eller resultat kan fastställas i förväg och detta innebär då två dilemman. Antingen specificerar myndigheter mandat på grundval av ofullständig information vilket resulterar i att fel sak blir utförd, eller så kan uppdragen bli alltför öppna och förlita sig på verkställarens eget omdöme vilket inte automatiskt innebär att de allmännyttiga målen infrias.46 Överkompensation innebär att medborgaren betalar mer än de borde för att få sina behov tillgodosedda. Detta kommer främst till uttryck i form av tjänstemännens så kallade privilegiejakt i form av extraförmåner, trivsamma arbetsförhållanden, passande arbetskamrater, mindre krävande arbetsbelastning och anställningstrygghet.47 Man får även ta i beaktande det faktum att offentliga tjänstemän även är medborgare, vilket kan leda till att de gynnar egna intressen som kanske inte är samma som övriga medborgares.48 Slutligen finns det politiska beroendet av stöd från medborgarna. En medborgares ställning som leverantör till nå gon kollektiv verksamhet kommer troligen att påverka hans inställning till olika slags offentliga utgifter. Ett uppenbart sätt för att påverka utgifter är genom att rösta och
42 Lundqvist 1997, s. 260f.
43 Donahue, John D. 1992. Den svåra konsten att privatisera .
44 Ibid., s. 65.
45 Ibid., s. 95.
46 Ibid., s. 103.
47 Ibid., s. 113.
48 Ibid., s. 66f.
en leverantör kan rösta på den som lovar den största budgeten.49
Frågan är då om vinstdrivande organisationer är effektivare än offentliga. Genom att sammanställa olika forskares studier drar Donahue slutsatsen att det vinstdrivande företaget potentiellt sett är en klart överlägsen form för effektiv produktion, men denna potential utnyttjas bara under vissa omständigheter. Offentligt kontra privat spelar stor roll, men konkurrens kontra icke-konkurrens spelar vanligtvis en större roll.50 Han menar dessutom att man inte automatiskt kommer ifrån de ovan beskrivna riskerna vid en privatisering av de allmännyttiga tjänsterna. Dessutom kan de bakomliggande ideologiska motiven till de allmännyttiga tjänsterna komma i skymundan eller ignoreras.
Gällande utförandet av uppdragen har privata företag fördelar som grundar sig på att de som kontrollerar produktiviteten också är ägare och att ineffektivitet därför är lättare att korrigera. Företagen behöver dock inte alltid vara effektivare i utförandet av uppdragen.
I de fall då cheferna själva inte är ägare finns tendens till samma slapphet som inom offentlig sektor. Vinstdrivande företag kan också uppfatta all resursanvändning som inte höjer intäkterna som slapphet, vare sig det är svinn eller något allmännyttigt mål som inte klart uttrycks i kontraktet.51 Överkompensation är inte något specifikt för den offentliga organisationen utan det förekommer även inom vinstdrivande företag, men mer i form av pengar såsom uppblåsta löner eller extra vinster till ägarna. Gällande entreprenörer för offentlig förvaltning kan dessa skaffa sig rika intäkter genom att vara nyskapande och effektiva eller genom att, då de inte störs av konkurrens, kunna höja priser eller skära ned på kvalitet efter behag. 52
Slutligen menar Donahue att valet mellan vinstdrivande företag eller offentlig organisation för utförandet av allmännyttiga tjänster vilar på ett antal frågeställningar.
Går produkten att definiera? Kan utförandet utvärderas? Är ett konkurrensförhållande genomförbart? Är medlen viktiga eller kan man överlåta åt verkställaren att välja sina egna metoder? Hur nära sitt ideal kan ett organisatorisk alternativ komma?53 Donahues tes är att:
… om en uppgift medger en klar utvärdering av resultaten, så lutar det åt att man bör överlämna uppgiften till vinstdrivande företag, istället för att försöka skapa invecklade drivkrafter för offentligt anställda tjänstemän. Och om uppgiften är så delikat och så svår att utvärdera att de kontrakt som styr den måste späckas med inskränkningar och specificerade procedurer, så är det bättre att låta bli utomstående entreprenörer och upprätta en offentlig organisatio n.54
John D. Donahue pekar på risker vid offentligt utförande av allmännyttiga tjänster men
49 Donahue 1992, s. 114ff.
50 Ibid., s. 93.
51 Ibid., s. 109f.
52 Ibid., s. 113.
53 Ibid., s. 102.
54 Ibid., s. 100.
visar också att privatisering inte automatiskt löser dessa problem. Därmed kan man säga att det inte finns något generellt svar på om privatisering av offentliga allmännyttiga tjänster är positivt eller ej. Det kan vara positivt då målen med verksamheten är klara, som vid exempelvis sophämtning. Målet är då att rationellt och kostnadseffektivt se till att sophämtning inom ett specifikt område fungerar. Offentligt äga nde kan då ifrågasättas. Gällande institutioner såsom folkbibliotek blir frågan mer komplicerad. Här finns inte ett klart fastställt mål utan istället flera olika mål, där bland annat ideologi är viktigt. En privatisering innebär då att företaget måste arbeta mot fler mål än effektiv serviceproduktion. Vi tror då att en sådan privatisering inte nödvändigtvis blir effektivare än en offentlig organisation. De viktiga ideologiska målen, som en gång gjort att frågan upplevts som så allmännyttig att den blivit del av den offentliga organisationen, kan också lätt gå förlorade.
2.5 Sammanfattning av teoretiska utgångspunkter
Vår övergripande teoretiska utgångspunkt är att kulturen kan sägas ha två olika värden, dels ett demokratiskt värde och dels ett ekonomiskt värde som vara på marknaden. I Jürgen Habermas teorier om den borgerliga offentligheten framställs folkbiblioteken som en institution med ett starkt demokratiskt värde. Samtidigt beskriver Habermas en utveckling i samhället mot kapitalism och marknad. Med en sådan utveckling kan folkbibliotekens traditionella demokratiska värde dock komma i skymundan till förmån för det ekonomiska värdet. John D. Donahue menar att det kan finnas fördelar med en sådan utveckling, i form av privatisering, för offentlig sektor och allmännyttiga tjänster.
Men vissa tjänster tjänar inte på att privatiseras då de har ett övergripande ideologiskt mål som kan vara svårt att fastställa i kontrakt och därmed lätt förbises. För folkbiblioteken kan det konstaterade demokratiska värdet verka som ett sådant övergripande mål.
Biblioteken är en del av kulturpolitiken, kulturpolitiken i sin tur är en del av samhället och påverkas följaktligen av samhällsförändringar. Dorte Skot-Hansen visar att kulturpolitiken har utvecklats mer mot ekonomiska mål. Det blir då en förskjutning mot ett mer ekonomiskt värde på kulturen. Geir Vestheim menar att det finns spänningar i kulturpolitiken och att kultur alltid har ett grundvärde frånskilt byråkratiska och ekonomiska värden. Oavsett hur samhället påverkar kulturpolitiken finns det alltid ett eget grundvärde i kulturen.
Genom våra teoretiska utgångspunkter kan man se att det råder en motsättning mellan det demokratiska och det ekonomiska värdet av kulturen. Denna motsättning gäller i hög grad för folkbiblioteken där den traditionella demokratiska rollen ifrågasätts och påverkas av såväl kulturpolitik som samhällskrafter i form av marknad, privatiseringstendenser och informationsflöden.
3. Tidigare forskning
På grund av uppsatsens tvärvetenskapliga na tur ställs vi inför svårigheten att avgränsa tidigare forskning. Vi har valt att inte behandla forskning om kulturpolitiskt relaterade ämnen, privatisering, kommunala organisationer eller utveckling av offentliga tjänster.
Vi begränsar oss till forskningsfältet inom biblioteks- och informationsvetenskap och det är främst biblioteksutveckling och biblioteksentreprenader som vi tar upp.
Anledningen till att den avgränsningen gjorts är för att uppsatsen är skriven i ämnet biblioteks- och informationsvetenskap, och genom den forskning som tas upp förankras uppsatsen i den forskningstraditionen. Först presenteras internationella forskare inom biblioteks- och informationsvetenskap, sedan följer svenska forskare inom ämnet och avslutningsvis redogörs för studentuppsatser. Stycket som behandlar utvecklingen inom problemområdet (se kap. 5.1.1) kommer dessutom att ta upp de statliga kartläggningar som gjorts om folkbibliotek på entreprenad och något kort redovisa för den debatt som förts i pressen. Vi har dock valt att inte ta upp detta som tidigare forskning då vi anser att det fyller en bättre funktion som en del av bakgrunden till analysen där vi försöker sätta in våra valda dokument i en kontext.
Alistair Black och Dave Muddiman har skrivit Understanding Community Librarianship – The Public Library in Post-Modern Britain.55 De forskar inom området bibliotekarieskap (librarianship) och informationshantering (information management).
Deras studie fokuserar sig på bibliotekets plats i samhället och hur bibliotekarien ska förhålla sig till detta. De redogör för hur samhället odlat fram ett allt större behov av information och informationsförsörjare. Då offentliga bibliotek hittills stått för en stor del av informationsutbudet ser Black och Muddiman en stor risk i att biblioteken förlorar sin viktiga roll i samhället om de inte följer med i utvecklingen. Det behövs en förändring i hur biblioteken styrs och hur bibliotekarier ser på sitt arbete. För att överleva måste biblioteken återskapa sig själva. De måste vara beredda på nytänkande, minskad institutionalisering och även andra, snabbare förändringar. De måste göra sig av med traditioner och professionell byråkrati och istället anförtro sig åt flexibilitet och demokratiska servicemodeller. Black och Muddiman menar att alternativet annars är att marknaden kommer att dominera och det offentliga bibliotekarieskapet (community librarianship) inte kommer vara mer än vältalig och nostalgisk. Studien handlar om offentliga bibliotek i Storbritannien, men samhällsutvecklingen och de efterlysta förändringarna i biblioteksverksamheten finns även att finna i Sverige.
Guy St Clair har skrivit Entrepreneurial Librarianship: the Key to Effective Information Services Management och förespråkar att biblioteksverksamheten måste införa ett
55 Black, Alistair & Muddiman, Dave 1997. Understanding Community Librarianship – The Public Library in Post-Modern Britain.
företagsperspektiv i sitt arbete.56 Bibliotekens verksamhet och service beskrivs på så sätt att man är nöjd så länge ingen klagar, och då allmänheten är positivt inställda till biblioteken blir de mer toleranta än andra företagskunder. Bibliotekspersonalen strävar därför inte efter att ge bättre service men biblioteksservicen, som en del i det alltmer växande informationsservicefältet, bedöms alltmer efter samma standard som övrig informationsservice. Biblioteken måste därför övergå till ett företagsperspektiv av verksamheten och ställa sig frågan om saker kan göras annorlunda. Om biblioteken och bibliotekarierna bara fortsätter att göra samma saker kommer verksamheten och yrket att stå stilla istället för att utvecklas. St Claire anser dock att biblioteken, liksom företagen, har sina särskilda styrkor och fördelar. Han beskriver dem på följande vis:
Karaktäristiskt för bibliotek Karaktäristiskt för företag
Fasthållande Vision
Hög servicestandard Villighet att ta risker
Informationskvalitet Kunden i fokus
Kundservice Initiativ
Önskan att stå till tjänst Kreativitet
Villighet att ta sig an användarnas problem Önskan att lyckas Innovation
Genom ömsesidigt utbyte kan båda världarna gynnas. Bibliotekarierna kan genom att använda företagsvärldens redskap utveckla biblioteksservicen och övriga informationsserviceföretag kan genom bibliotekens redskap för hög standard uppnå tillfredsställda kunder.
Bosse Jonsson har skrivit en avhandling med titeln Medborgaren och marknaden.
Pedagogisk diskurs för folkbibliotek.57 Syftet med avhandlingen är att belysa lokala beslutsfattares synsätt på folkbibliotekets funktion så som det kommer till uttryck i talet om folkbibliotek. Han genomför en diskursanalys där han studerar språkbruket i de utsagor informanterna ger. Informanterna består av en grupp utvalda personer som har ansvar för kulturen i nio olika kommuner. Det är ordföranden i den politiskt ansvariga nämnden och den tjänsteman som är ansvarig för kommunens bibliotek, oftast yrkesverksam på biblioteket. Avsikten med urvalet av informanter är baserat på att få en så nyanserad bild som möjligt av de ansvarigas synsätt på folkbiblioteken.
Efter en historisk genomgång av folkbildning och folkbibliotekens framväxt följer en beskrivning av hur folkbiblioteken ser ut idag i Sverige och med nedslag i vissa andra länder. Därefter följer själva analysen där Jonsson med pedagogisk diskurs som metod tar sig an att analysera de genomförda intervjuerna. Analysen är strukturerad utifrån vissa markörer som ska bidra till förståelse för informanternas utsagor. Viktiga markörer
56 St Clare, Guy 1996. Entrepreneurial Librarianship: the Key to Effective Information Services Management.
57 Jonsson, Bosse 2003. Medborgaren och marknaden. Pedagogisk diskurs för folkbibliotek.
är förhållningssätt och förhoppningar. Det är främst informanternas förhållningssätt till sin roll som folkbibliotekets beslutsfattare som Jonsson avser att analysera. Med förhoppningar menar han de formuleringar som ger uttryck för förhoppningar inom folkbiblioteken gällande besökare på biblioteket. Jonsson har även självbilden som en viktig markör. Det är självbilden som binder samman de två aspekterna i analysen och hjälper till att skapa en helhet genom att lösa upp spänningen mellan förhållningssätt och förhoppningar. Jonsson går igenom förhållningssätt, förhoppningar och självbild enligt cheferna och politikerna och drar ut de språkliga variationer som finns mellan chefer och politikers sätt att uttala sig. Genom att jämföra folkbiblioteken med en annan diskurs, en butik, marknadiserar Jonsson diskursen folkbibliotek. Då blir beslutsfattarnas förhållningssätt till folkbiblioteket klarare. Begrepp som kunder, efterfrågan och utbud används. Jonsson kommer bland annat fram till att beslutsfattarna inte ser det som sin uppgift att marknadsföra bibliotekets utbud, vilket en ägare av en butik skulle göra. Efter en djupare jämförelse mellan folkbibliotek och marknadsdiskursen finner Jonsson att de likhe ter som finns diskurserna emellan inte är slumpartade. De kan vara ett resultat av att de offentliga verksamheterna förändrats.
Entreprenadutläggningen av biblioteken i Åre kommun har kartlagts av Göran Bostedt i Bibliotek på entreprenad: Medborgarna och biblioteksverksamheten i Åre kommun – En studie av förändrade kommunala verksamhetsformer.58 Syftet för Bostedts studie är att analysera kommunmedborgarnas perspektiv på bibliotekens verksamhet i Åre kommun under 1990-1993. Genom att biblioteksverksamheten i Åre under denna tidsperiod organiserats som först kommunal förvaltning, därefter entreprenad och sedan återigen kommunal förvaltning efter entreprenörens konkurs, ser Bostedt en möjlighet att analysera eventuella effekter av val av organisationsform för biblioteken. Studien bygger på medborgarenkäter, besöksenkäter och intervjuer med det lokala föreningslivet insamlade vid tre tillfällen, 1991, 1992 och 1993. Bostedt konstaterar att såväl besöksfrekvens, öppethållande och utlåning ökat i Åre under 1990-1993 och visat siffror högre än riksgenomsnittet. Enda området där Åre-biblioteken visat sämre utveckling är antalet nyförvärv. Resultaten av enkäterna visar att kommuninvånarna upplevt en kvalitetsförbättring av bibliotekens verksamhet och service. Bostedt avslutar med att konstatera att bibliotekens verksamhet varit viktigare än formen för genomförandet. Han anser dock att entreprenad inte är en nödvändig förutsättning för att de givna resultaten skall kunna uppnås. Resultaten av Åre-bibliotekens arbetssätt hade likaväl kunnat genomföras i kommunal förvaltningsform. Poängen är istället att organisationsförändringar av många olika slag kan behövas för att bryta traditionella uppfattningar om vad organisationen kan eller inte kan göra.
Jon Einar Spetz har skrivit uppsatsen Bibliotek på entreprenad: Om begreppet, Åremodellen, Debatten och möjligheterna för entreprenadutläggning av Folkbibliotek i
58 Bostedt, Göran 1995. Bibliotek på entreprenad: Medborgarna och biblioteksverksamheten i Åre k ommun - En studie av förändrade kommunala verksamhetsformer.
Norge.59 Spetz undersöker entreprenadbegreppet, entreprenadutläggningen av biblioteken i Åre kommun och den debatt som följde. Han undersöker också huruvida svenska entreprenadmodeller går att applicera på bibliotek i Norge. Vid analys av begreppet entreprenad får han fram en modell som ligger till grund för att vidare åskådliggöra entreprenadsituationer generellt. Vid are analyseras vad entreprenad innebär i praktiken genom att närmare undersöka vissa punkter i det avtal som slöts mellan Åre kommun och entreprenören, Nordisk Biblioteksutveckling AB. De analyserade punkterna sätts i relation till varandra och bildar en modell tillsammans med den generella modell som Spetz i början lägger fram som utgångspunkt. Vid en jämförelse framkommer att de båda modellerna inte skiljer sig på många punkter. Alltså följer entreprenadutläggningen i Åre det generella mönstret, förutom det faktum att inga konkurrerande entreprenadföretag lämnade något anbud till Åre kommun. Det kan förklaras med att Nordisk Biblioteksutveckling AB var ensam av sitt slag på den svenska marknaden.
Uppsatsen innehåller också en undersökning av debatten om bibliotek på entreprenad i svensk press. Denna visar att ställning för eller emot entreprenad tydligt visas i de undersökta artiklarna. Slutsatsen som Spetz drar är att förespråkare för och emot utgår från olika bedömningsgrunder. Förespråkare ger större vikt åt ekonomiska fördelar medan motståndarna lägger större vikt på ideologiska värderingar. Gemensamt var dock aspekter som effektivitet och kvalitet, dock diskuterades det sistnämnda i större utsträckning. Det framkommer också att frågan om en bibliotekslag var närmast obefintlig i de undersökta artiklarna som utgör debatten.
Vidare undersöker Spetz möjligheterna för att lägga ut folkbibliotek i Norge på entreprenad, detta ur en juridisk synpunkt. Den delen av uppsatsen inleds med en sammanfattning av hur den norska debatten om bibliotek på entreprenad har sett ut. Då det finns en bibliotekslag i Norge är den föremål för den juridiska aspekten på entreprenadutläggning av norska bibliotek. Han kommer fram till att bibliotekslagen inte utgör något slutligt hinder då det finns utrymme för tolkningar i lagen. Spetz undersökning svarar på grundläggande frågor utan att tränga djupare i något specifikt område inom problemområdet bibliotek på entreprenad.
Mariell Aronson och Greta Linder har skrivit en magisteruppsats om biblioteket i Järna, Bibliotek på entreprenad. En studie gjord på Järna kommundelsbibliotek under våren 1996.60 Järna kommundelsbibliotek i Södertälje kommun lades 1991 ut på entreprenad till Boktjänst i Järna AB. Boktjänst hade tidigare haft sina lokaler i våningen under biblioteket. Året innan entreprenörsavtalet trädde i kraft flyttade de upp till bibliotekets våning och hyrde en bit av bibliotekets lokal. Som en besparingsåtgärd från kommunens
59 Spetz, Jon Einar 1991. Bibliotek på entreprenad: Om begreppet, Åremodellen, Debatten och möjligheterna för entreprenadutläggning av Folkbibliotek i Norge.
60 Aronsson, Mariell & Linder, Greta 1996. Bibliotek på entreprenad: En studie gjord på Järna kommundelsbibliotek under våren 1996.
sida började man diskutera samarbete vilket ledde till avtalet. Avtalet förlängdes 1994, men 1996 vid tidpunkten för uppsatsen tillkomst fanns planer på att avsluta entreprenaden och istället flytta biblioteket till lediga lokaler i Eneskolan. Syftet med uppsatsen är att studera vilka förändringar som sker då ett bibliotek läggs ut på entreprenad. Studien avgränsar sig till dessa områden: organisation och arbetsuppgifter, bibliotekets verksamhet och service samt förhållandet till huvudbiblioteket. Metod för att finna svar sker genom kvalitativa djupintervj uer med bibliotekschefen i Järna, Boktjänsts VD (entreprenören), kommundelschefen i Järna och bibliotekschefen på huvudbiblioteket i Södertälje, samt kortare intervjuer med personalen på biblioteket och i bokhandeln. En generell slutsats som görs är att ma n måste utgå från de lokala förutsättningarna, det finns inget färdigt koncept för att ett entreprenadförhållande ska lyckas. Bland de förändringar som märks kan nämnas följande:
• Situationen med två chefer som entreprenaden innebär gör det svårt för personalen att veta vem som ansvarar för olika frågor.
• Bibliotekspersonalens arbetsuppgifter har inte genomgått några större förändringar, visst arbete i bokhandeln har dock tillkommit.
• Personalen upplever försämring av servicen, något som emellertid inte syns utåt.
En förbättring i servicen är att bokleveranserna genom Boktjänst går snabbare.
• Det råder ingen förändring i förhållandet till huvudbiblioteket beroende på entreprenaden.
Solveig Sjögren har gjort ett examensarbete på 10p, Bibliotek på entreprenad: Om innebörden, om ABF: s övertagande av driften av Vivallabiblioteket i Örebro samt om debatten i lokaltidningarna.61 Vivallabiblioteket är beläget i fritids- och kulturhuset PUNKTEN, i vilket ABF även bedrivit verksamhet. Sommaren 1992 gick kommundelsförva ltningen ut med intresseanmälan för drift av PUNKTEN. Detta resulterade i att ABF den 1 april 1993 tog över driften av hela fritids- och kulturhuset, och därmed även biblioteket. Syftet med Sjögrens arbete är att redogöra för gången i det kommunala ärendet gällande ABF: s övertagande av Vivallabiblioteket. Syftet är också att undersöka debatten i lokaltidningarna, samt undersöka begreppet entreprenad.
Sjögren utformar sin studie i stora drag utifrån Spetz uppsats (se ovan), vilken hon ofta hänvisar till. Resultatet av studien visar bland annat att entreprenadutläggningen av Vivallabiblioteket vållade stora protester och debatt i författarkretsar och i lokalpress.
Huvudpunkter i debatten var yttrandefriheten, neutrala bibliotek, gränsdragning för vem som ska får driva bibliotek på entreprenad, samt demokrati och offentlighet kontra slutenhet och hemlighetsmakeri.
61Sjögren, Solveig 1993. Bibliotek på entreprenad: Om innebörden, om ABF: s övertagande av driften av Vivallabiblioteket i Örebro samt om debatten i lokaltidningarna.
4. Metod
De texter vi har valt att studera för att finna svar på våra frågeställningar är officiella politiska dokument, främst SOU och olika rapporter. Därför är dokumentanalys en lämplig metod. Andra metoder såsom fältstudier och intervjuer har vi valt bort därför att vi anser att resultatet då endast skulle komma att beröra ett, eller några, fall. Vi vill försöka få ett bredare perspektiv på ämne t. Man skulle också kunna tänkas använda sig av enbart tidningsartiklar och den debatt som förts i pressen, både dagspress och/eller branschpress. Både tidningsartiklar och debattinlägg förekommer i vår uppsats som en del av stycket gällande utvecklingen inom problemområdet (se kap. 5.1). Men då frågeställningarna är ställda till politiska dokument bortser vi från dessa i övriga analysen. Detta för att kunna koncentrera oss på den politiska aspekten av ämnet, dessutom har debatten redan studerats på annat håll (se kap. 3).
Följande stycke är uppdelat i tre delar. Först beskriver vi dokumentanalys som metod, för att sedan övergå till en redovisning av dokumenturval där vi redogör för valda texter till analysen och applicerar vad som framkommit gällande dokumentanalys. Till sist kommer en redogörelse av praktiskt tillvägagångssätt för arbetet med vår analys.
4.1 Dokumentanalys
Vi har valt att använda oss av Alan Brymans teori om dokumentanalys. Bryman skiljer mellan officiella dokument från staten och officiella dokument från privata källor.62 Vårt material består av dokument från båda dessa kategorier men främst officiella dokument från staten. Bryman använder sig vidare av fyra kriterier för att fastställa kvaliteten på dokumenten: tillförlitlighet, trovärdighet, representativitet och mening.63
Gällande officiella dokument från staten kan de säkert sägas stå för tillförlitlighet och mening. Gällande trovärdigheten väcks frågan huruvida dokumentets källa är partisk eller tendentiös. Dessa dokument kan vara intressanta just på grund av den partiskhet de innehåller, men kräver försiktighet i försök att behandla dem som skildring av verkligheten. Frågan om representativitet är komplicerad då sådana här dokument på ett sätt är unika och det är just deras officiella karaktär som gör dem intressanta för sin egen skull. Man kan också ställa frågan om det aktuella fallet i sig är representativt.64
Officiella dokument från privata källor, såsom främst företag eller andra organisationer, består av exempelvis årliga rapporter, uppdragsredovisningar, pressmeddelanden, reklam och offentligt material i tryckt form eller på Internet. Även dessa dokument kan sägas vara tillförlitliga och ha mening. Gällande trovärdigheten måste man ta i
62 Bryman, Alan 2001. Social Research Methods.
63 Ibid., s. 370f.
64 Ibid., s. 375.
