5. Analys
5.4 Fördelar och risker med privatisering
Denna del av analysen ska behandla frågeställning nummer tre: Vilka fördelar och risker med privatisering av folkbiblioteken framkommer i sammanhanget? Med detta menar vi konkreta uttalanden för eller emot privatisering. Vi har inte gjort någon skillnad på om dessa gäller folkbibliotek på entreprenad, övriga kommunala entreprenader eller privatisering av kommunal verksamhet. De är alla uttalanden som vi anser går att applicera på frågeställningen.
5.4.1 Fördelar med privatisering
Vid läsning av dokumenten har vi lagt märke till att fördelar med privatisering främst sägs vara ökad effektivitet, kreativt nytänkande och kostnadsminskningar. I den undersökning som har gjorts rörande bibliotek på entreprenad i Entreprenad – till vilket pris? säger flera av de kommuner som deltagit att konkurrensutsättning på sikt leder till billigare och bättre verksamhet, även om vinsten kanske inte syns från början.120 Att verksamheten blir bättre av konkurrensutläggning menar också Konkurrenskommittén, vilka skriver följande:
När ett monopol bryts och flera konkurrerande producenter uppträder på marknaden ökar vanligen effektiviteten. Man får ofta lägre totalkostnad samt större flexibilitet och anpassning till tekniska förändringar och ändrade efterfrågemönster än om kommunen ensam svarar för hela utbudet av en viss tjänst. I en liten organisation behöver man inte heller ha lika många regler och lika mycket detaljstyrning som i en stor. Detta ger många gånger möjligheter till kundanpassning, speciallösningar och andra sätt att producera som inte är möjliga i en stor organisation. Innovationer och kreativitet främjas och man får ett mera differentierat utbud med produkter av olika kvalitets- och prisnivå.121
Fler fördelar med privatisering som framkommit i dokumenten är att beslutsvägarna blir snabbare och smidigare. Kommunallagens delegeringshinder (6 kap. 34 §) begränsar handlingsutrymmet i kommunerna vilket gör att beslutsprocessen hos privata aktörer därför inte är lika formaliserad.122 En annan fördel är den som anbudskonkurrensen för entreprenadutläggning ger. När kontrakten förhandlas eller omprövas pressas konkurrenterna till nya ansträngningar, vilket kan medföra att nya möjligheter att
120 Rapport från Staten kulturråd 1994:1 , s. 30.
121 SOU 1991:104 , s. 78.
122 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 99.
utveckla verksamheten upptäcks.123 Alla de förmodade fördelarna med privatisering kritiseras dock från vissa håll där menar att det är konkurrensen i sig som medför de positiva fördelarna, inte själva huvudmannaskapet. Följande exempel kommer från Statens kulturråd och Svenska kommunförbundet:
Det har antagits som en fördel med entreprenadformen, till skillnad från konventionell offentlig drift, att den skulle leda till ökad effektivitet och ge utrymme för kreativitet och nytänkande. Det finns inget i de granskade fallen som ger belägg för detta antagande. Utan tvekan finns inom folkbiblioteksområdet ett behov av utveckling och förnyelse. För att denna förändringspotential skall kunna utlösas är det nödvändigt att bibliotekens huvudmän formule rar tydliga bibliotekspolitiska krav och utvecklar vederhäftiga uppföljnings- och utvärderingsmetoder.
Entreprenadformen leder inte automatiskt till förnyelse och nytänkande. De granskade biblioteken har inte uppvisat några fördelar som inte hade kunnat åstadkommits i egen regi.124
Citatet visar alltså att man kan förbättra verksamheten utan att nödvändigtvis privatisera.
Detta är en åsikt som framkommit på flera ställen. Dock är det kanske talande att det är just Statens kulturråd och Svenska kommunförbund et som står bakom citatet ovan. De vill värna om offentlig sektor och framhäva sin egen verksamhet, inte underminera sin egen verksamhet genom att säga att privata alternativ är bättre.
5.4.2 Risker med privatisering
Vid läsning av dokumenten framkom att risker med privatisering i sin tur kretsar mycket kring ifrågasatt neutralitet, fragmentisering av verksamheten och svårigheter rörande intressenter och faktiska kostnader. Statens kulturråd anser att genom överlämnandet av driften för folkbiblioteken till en kommersiell organisation riskerar man att avsäga sig det direkta kulturpolitiska inflytandet och svika ansvaret inför kommuninvånarna.125 Detta antagande kan förklaras genom att:
Kommunens inflytande (insyn, styrning och kontroll) kan bli försvagat om kommunen inte längre driver verksamheten i egen regi. Den egna förvaltningen och dess personal är skyldiga att rätta sig efter direktiv från de förtroendevalda. Den externa producenten behöver inte rätta sig efter annat än vad som framgår av avtalet med kommunen.126
På sikt kan även biblioteksentreprenader leda till en fragmentisering av bibliotekssystemen och att entreprenadbiblioteken blir som isolerade öar, utan
123 SOU 1991:82, s. 337.
124 Rapport från Statens kulturråd 1994:1, s 10.
125 Rapport från Statens kulturråd 1993:1, s 30.
126 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 99.
samarbete med övriga bibliotek, och med starkt beskuren verksamhet.127 En annan risk härrör från det faktum att privata intressenter ibland kan vara svåra att hitta:
Om antalet tänkbara entreprenörer är starkt begränsat finns en risk att konkurrensutsättning av en hel verksamhetsgren leder till att ett kommunalt monopol byts ut mot ett privat monopol. Om så är fallet bör kommunen överväga att behålla åtminstone en del av driften i egen regi.128
Dessutom kan mindre ”stabila” entreprenörer skapa osäkerhet och ineffektivitet, dels genom det faktum att om den externa producenten kommer på obestånd kan han, till skillnad från kommunen, försättas i konkurs.129 Och dels kan det även hända att ”... den vinner [kontraktet; vår anm.] som mest underskattar de verkliga kostnaderna. Detta sker ibland då privata entreprenörer vinner det första kontraktet; det brukar då medföra att den offentliga egenregiverksamheten efter några år återerövrar kontraktet”.130
Vi har också sett att privatisering av offentlig verksamhet innebär ett juridiskt systemskifte, vilket kan medföra risker. Ett exempel är sekretesslagen där 9 kap. 22 § berör biblioteken. Enligt denna paragraf råder sekretess för uppgift i register om enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, och dessa uppgifter får inte röjas om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att vålla berörda personer skada. Sekretesslagen gäller dock endast förvaltningsmyndigheter och omfattar därför inte verksamhet som drivs av externa producenter. Risk finns därför att känsliga uppgifter ur biblioteksregistren kan lämnas ut.131 En annan risk gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen:
Till skillnad från vad som är fallet med kommunalanställda omfattas inte den externa producentens personal av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet. ... Huvudregeln är att den som är anställd i kommunen fritt kan uttala sig till massmedia i publiceringssyfte om sådana förhållanden på sin arbetsplats som han anser bör komma till allmänhetens kännedom. ... Den externa producenten kan däremot i avtal med de anställda begränsa de anställdas möjligheter att uttala sig för massmedia m.m.132
Vanligt vid bibliotek på entreprenad är dock att personalen fortfarande är kommunalanställd. Utifrån exemplet ovan kan man också se en risk gällande insynen i verksamheten. De anställda kan alltså hindras att uttala sig om förhållanden på arbetsplatsen, men även vissa handlingar rörande verksamheten kan komma att
127 Rapport från Statens kulturråd 1994:1, s 58,10.
128 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 82.
129 Ibid., s. 101.
130 SOU 1991:82, s. 337.
131 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 153, 99.
132 Ibid., s. 100f.
undanhållas kommuninvånarna:
Den externa producenten omfattas inte av de krav på öppenhet som följer av regeringsformen och tryckfrihetsförordningen. Vissa av den externa producentens handlingar, såsom bolagsordningar, uppgifter om styrelseledamöter, årsboksbeslut etc. blir dock offentliga när de ges in till tillsyns- och registreringsmyndigheter.133
Dessutom minskar statliga myndigheters tillsyn då JO och JK enligt sina instruktioner inte har rätt att utöva tillsyn över externa producenter. Som ytterligare en risk härrörande från det juridiska systemskiftet kan anges att:
... den externa producenten och hans anställda omfattas inte av förvaltningslagens krav på serviceskyldighet, samverkan m.m. eftersom förvaltningslagen bara gäller för myndigheter. Kommunen kan vid behov avtala med den externa producenten att denne skall iaktta förvaltningslagens krav på service, använda tolk, vara tillgänglig för brukare m.m.134
Vi har märkt fler framställningar av risker än fördelar i de analyserade dokumenten. Det finns även en uppdelning mellan vilka dokument som tar upp vad. Vår tolkning är att det generellt är dokument ur en ekonomisk-politisk kontext som tar upp fördelar, medan dokument skrivna i en kulturpolitisk kontext fokuserar mer på risker. Denna uppdelning är den vi hade förväntat oss.
133 Hallgren, Hilborn & Sandström 1997, s. 99.
134 Ibid., s. 101.