En statlig organisation för personlig assistans

C. Effekter Generella effekter

6 Personlig assistans

6.6 Tillsyn och kontroll

6.6.1 En statlig organisation för personlig assistans

LSS-kommittén har föreslagit att staten ska överta hela ansvaret för den personliga assistansen och att denna på ett mer uttalat sätt än tidigare ska vara en del av LSS, bl.a. genom att regleringen ska finnas i samma lag. I detta avsnitt preciserar kommittén hur statens ansvar för assistansen bör organiseras och vilka krav som bör ställas på olika aktörer.

De förslag som vi lade fram i det första delbetänkandet (SOU 2005:100) utformades utifrån den förutsättningen att huvud-mannaskapet för assistansen även i fortsättningen skulle vara delat mellan staten och kommunen. När vi nu föreslår ett statligt huvudmannaskap för assistansen innebär det i någon mån andra förutsättningar och möjligheter att skapa ett system som säker-ställer insatsen håller en viss kvalitet där brukarens valfrihet är central, och att ersättningen används på avsett sätt.

Dagens system för assistansersättning

Enligt dagens system kan den enskilde, om de grundläggande behoven inte uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan, beviljas personlig assistans eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans av kommunen. Om de grundläggande behoven överstiger 20 timmar per vecka kan den enskilde beviljas assistansersättning av Försäkringskassan. Beslutet om assistans-ersättning innebär att den enskilde får assistans-ersättningen för att sedan använda den för att betala sin assistans antingen genom att anlita någon som anordnar sådan eller genom att själv anställa sina personliga assistenter. Utbetalningen av ersättningen kan ske direkt till anordnaren, i så fall på uppdrag av den enskilde. Det finns inte

några bestämmelser som riktar sig till anordnare av assistans när det gäller kvalitet vid utförandet, redovisning av hur medlen används m.m. Inte heller den sociala tillsynen omfattar till fullo utförandet av personlig assistans.

LSS-kommitténs tidigare förslag

I vårt första delbetänkandet (SOU 2005:100) föreslogs ett tillståndssystem för anordnare av assistans och en nationell databas som bl.a. ska innehålla uppgifter om vilka enskilda assistans-anordnare som har tillstånd. Enligt förslaget måste enskilda anordnare av assistans ha tillstånd från länsstyrelsen. Assistans-berättigade som är arbetsgivare för sina personliga assistenter ska anmäla det till länsstyrelsen. Tillstånds- och anmälningsplikten ska sedan utgöra grunden för länsstyrelsernas tillsyn. Försäkrings-kassan ska betala ut ersättningen till den eller de anordnare som brukaren angett eller till brukaren själv när denne är egen arbets-givare. Den som tar emot assistansersättning ska vara skyldig att redovisa både förhållandet mellan lämnad assistans och beviljat antal timmar och hur assistansersättningen använts.

Enskildas val av utförare av samhällstjänster på andra områden Det finns även inom andra områden där samhället tillhandahåller tjänster i varierande grad möjligheter för enskilda att välja vem som ska utföra tjänsten och då också andra alternativ än de som utförs i t.ex. kommunal regi.

Inom skolområdet är kommunerna skyldiga att driva skol-verksamhet i egen regi. Föräldrar kan antingen välja den kommunala skolan eller en fristående skola. Kommunen måste utge ersättning till de fristående skolorna i relation till det antal barn som valt dessa. Ersättning kan dock endast utgå om skolan uppfyller vissa krav, t.ex. att tillstånd har meddelats och att skolan är avgiftsfri.

Inom socialtjänsten har ett antal kommuner på olika sätt utvecklat kundvalssystem inom olika delar av verksamheten.

Frittvalutredningen fick med anledning av detta i uppdrag att utreda förutsättningarna för ökad valfrihet när det gäller vård, omsorg och service inklusive särskilt boende som ges till äldre och

personer med funktionshinder enligt socialtjänstlagen (2001:453).

Utredningen har föreslagit en ny lag om valfrihetssystem som ska fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva verksamhet som drivs i egen regi för att därigenom överlåta valet av utförare till brukaren. Lagen är ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och kan tillämpas på hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster, s.k.

B-tjänster. Enligt förslaget ska en nationell databas inrättas där kommunerna löpande ska annonsera ut förfrågningsunderlag och kommunerna sedan ska teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. I betänkandet behandlas inte lagens eventuella tillämpning på LSS men den föreslagna lagtexten undantar inte sådan verksamhet utan val-frihetssystem kan om lagen införs även användas inom området för kommunala LSS-insatser.⁵⁵ Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Även inom hälso- och sjukvården är frågan om kundvalssystem aktuell. Utredningen om patientens rätt har i ett delbetänkande föreslagit ett system med fri etablering i primärvården genom en skyldighet för landstingen att införa en regional vårdvalsmodell där staten fastställer det grundläggande uppdraget för primärvården.⁵⁶ Landstinget ska tillämpa den föreslagna lagen om valfrihetssystem för sådana tjänster som omfattas av vårdval. Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Det statliga tandvårdsstödet som införts fr.o.m. den 1 juli 2008 innebär att den enskilde anlitar en tandläkare som sedan behand-lingen utförts får ersättning från staten i enlighet med en lista som anger de belopp som utgår för olika typer av behandling. Stödet består av ett allmänt tandvårdsbidrag, ett fast årligt belopp för varje person, och tandvårdsersättning avsedd som ett skydd mot höga kostnader.

Vad innebär ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans?

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans i den form som kommittén föreslår innebär ett statligt ansvar för finansieringen av

55 SOU 2008:15. LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem. Betänkande av

Frittvalutredningen

56 SOU 2008:37. Vårdval i Sverige. Delbetänkande av Utredningen om patienters rätt

insatsen, men inte för utförandet av den. Staten beviljar den enskilde insatsen som sedan väljer en utförare, anordnare av personlig assistans, vilken tar emot den ersättning som ska utgå för utförandet.

Det förhållande som då uppkommer mellan staten och anordnaren av personlig assistans innebär att frågan om upphand-ling måste övervägas. Om ett avtal med ekonomiska villkor mellan staten och utföraren anses föreligga måste upphandlingsreglerna och reglerna i fördraget respekteras. Det är också möjligt att mot bakgrund av att det är anordnaren av personlig assistans som bär risken för att etablera och driva verksamheten se det som en tjänstekoncession. Sociala tjänster är s.k. B-tjänster. När man överlåter utförandet av sådana tjänster till en extern leverantör, ska EG-domstolens rättspraxis samt EG-fördragets grundläggande principer om transparens, likabehandling och icke-diskriminering tillämpas. Även reglerna i direktiv 2004/18 i de fall dessa reglerar B-tjänster ska tillämpas liksom i motsvarande mån även direktiven om rättsmedel vid offentlig upphandling (89/665 och 2007/66). När det gäller tjänstekoncessioner finns det inga gemenskapsrättsliga bestämmelser förutom att de grundläggande principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet ska gälla i för-hållande till leverantörerna och förfarandet. När det gäller över-prövning är det medlemsstaternas uppgift att tillhandahålla nöd-vändiga regler och förfaranden för att garantera ett effektivt rättsligt skydd.

Det finns flera alternativ till system för en statlig assistans som beaktar ovanstående. En möjlighet är att staten genom Försäkr-ingskassan upphandlar de anordnare som ska erbjuda brukarna personlig assistans enligt myndighetens beslut. Även den förslagna lagen om valfrihetssystem skulle kunna vara ett alternativ för att skapa ett sådant system som beaktar att den reglering som styr offentlig upphandling är svår att förena med att det finns många olika aktörer som ordnar assistans och med behovet av att löpande kunna låta nya aktörer verka inom området. Försäkringskassan skulle löpande kunna annonseras ut förfrågningsunderlag och teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. Ett system med tillstånd i enlighet med förslaget i delbetänkandet skulle också kunna kompletteras med de bestämmelser som krävs med hänsyn till reglerna om upphandling respektive tjänstekoncessioner. Dagens system där assistans-ersättningen är en del av socialförsäkringen är också möjlig att

använda men när det gäller socialförsäkringen är det den enskilde som får ersättningen och ingår avtalet med anordnaren och frågan om upphandling blir aldrig aktuell.

Överväganden

Hur bör systemet med statlig assistans utformas?

Vid utformningen av ett system med ansvar för bedömning av behov och beslut om assistans, utförandet av assistans och tillsyn och kontroll måste regleringen hela tiden vägas mot det som är själva grunden för den personliga assistansen dvs. valfriheten och självbestämmandet för brukaren. Valfriheten är central när det gäller personlig assistans och det gäller då främst val av anordnartyp/anordnare, val av personliga assistenter samt val av när, hur och var assistansen ska utföras. En reglering får inte innebära att den valfrihet som gör personlig assistans till det personliga stöd som eftersträvats inte längre har något egentligt innehåll. Det är på samma gång viktigt att skapa utrymme för brukarna att utöva dessa rättigheter och ge dem stöd för att få god kvalitet i den personliga assistans som utförs.

Det finns ett antal olika aktörer som ordnar assistans. Det finns t.ex. brukare som själva är arbetsgivare för sina assistenter, anordnare som erbjuder assistans åt vissa brukargrupper, anordnare som verkar på en öppen marknad och som erbjuder assistans åt de brukare som vill anlita dem samt kommuner som anordnar assistans enligt det kommunala ansvaret för assistans. Denna mångfald är positiv och viktig för att ge brukare möjlighet till valfrihet och gör också att detta område är annorlunda än andra.

Möjligheten att ensam eller tillsammans med andra organisera sin personliga assistans är en viktig del av valfriheten.

När staten får ett samlat ansvar för den personliga assistansen kan man tänka sig olika lösningar för att skapa valfrihet för dem som beviljas personlig assistans. Staten kan efter upphandling teckna avtal med ett antal anordnare eller i likhet med förslaget om lagen om valfrihetssystem löpande annonsera ut förfrågningsunderlag och teckna kontrakt med samtliga leverantörer som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. En svårighet med sådan upphandling eller system med löpande annonsering är att de främst riktar sig till aktörer som driver

näringsverksamhet och inte passar lika bra för de andra typer av anordnare av assistans som finns. Olika former av kooperativ drivs av de brukare som är medlemmar, och det finns företag vars verksamhet är inriktad på en eller ett fåtal brukare. Ett system med upphandling eller liknande förfarande måste därför sannolikt kompletteras med en reglering som tar hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för anordnare som inte vänder sig direkt till den öppna marknaden utan vill kunna sätta upp egna villkor för anslutning. Bland dem som beviljas personlig assistans finns både de som har fysiska funktionsnedsättningar och de som har psykiska sådana men också olika kombinationer av dessa. Det är således personer med vitt skilda behov av stöd och service som har personlig assistans. Detta innebär att de som anordnar assistans ofta har kompetens som svarar mot vissa behov, dvs. en speciell inriktning på verksamheten. Även konstruktionen av ett kom-munalt basansvar måste övervägas i samband med ett system för upphandling eller liknande förfarande. De skilda former för att anordna assistans och de stora skillnader i behov av stöd och service som också finns mellan brukare med olika funktions-nedsättning innebär svårigheter att genomföra ett system med upphandling eller valfrihetssystem enligt den föreslagna lagen om sådana system inom detta området utan att det är möjligt att skapa särskilda lösningar. Detta för att inte motverka den mångfald som är positiv och viktig för att ge brukare den valfrihet som utgör grunden för assistansreformen. De förfrågningsunderlag som Försäkringskassan ska upprätta måste då ta hänsyn till alla de olika behov som ska tillgodoses och också ge utrymme för kooperativ och andra anordnare som vill ställa krav på att de som väljer dem uppfyller vissa villkor som är en del av anordnarens verksam-hetsidé. Med hänsyn till det relativt stora antalet anordnare av assistans, den geografiska spridningen m.m. framstår ett valfrihets-system inom det här området svårt att administrera.

Reglerna om upphandling svarar därför inte fullt ut mot de särskilda förutsättningarna för personlig assistans som kommittén anser det vara av stor vikt att kunna möta. Detsamma gäller den föreslagna lagen om valfrihetssystem, som annars innebär en betydande förenkling och förbättring av möjligheterna till ökad valfrihet inom bl.a. de LSS-insatser som kommunerna ansvarar för.

Å andra sidan är det vid en reglering inom ramen för social-försäkringen inte möjligt att ställa de krav avseende bl.a. redo-visning på anordnarna av assistans som är önskvärda. De förslag

som kommittén lägger fram om en differentierad schablon kommer att ställa sådana krav på redovisning att det inte kan anses rimligt att den enskilde till alla delar ska ansvara för denna. En viktig aspekt är också att dessa alternativ är under arbete och kommittén har därför inte möjlighet att fullt ut bedöma hur ett förslag i enlighet med dessa bör se ut och konsekvenserna av om förändr-ingar sker under den fortsatta beredningen av förslagen. Kom-mittén föreslår ett system för statlig personlig assistans, där anordnaren och inte den enskilde står som mottagare av ersätt-ningen, som tar hänsyn till de speciella omständigheter som omgärdar den personliga assistansen och som inte innebär upp-handling enligt LOU eller den föreslagna lagen om valfrihets-system. De förslag som kommittén lägger fram nedan kan dock med vissa justeringar även förenas med dagens system för assistansersättning inom socialförsäkringen (se bilaga 12). Det ska även i framtiden vara möjligt att välja att själv anställa sina personliga assistenter och den ersättning som då utgår bör kunna ingå i socialförsäkringen. I bilaga 12 finns ett alternativ som innebär att lagen om valfrihetssystem tillämpas för anordnandet av personlig assistans.

Våra förslag har utformats med utgångspunkt från önskemålet att även i fortsättningen skapa utrymme för många olika typer av aktörer som den enskilde kan välja mellan och skriva avtal om personlig assistans med. På det sättet bevaras dagens valfrihet för den assistansberättigade och förutsättningarna för en mångfald bland assistansanordnarna. Förslaget, vilket lades fram redan i det första delbetänkandet, innebär att brukaren ansöker om och beviljas personlig assistans. Det beslutet ger rätt till personlig assistans som den enskilde sedan kan välja att antingen utföra i egen regi, genom att anställa sina egna personliga assistenter, eller anlita en anordnare som utförare. Anordnare kan endast anlitas om de har tillstånd från länsstyrelsen utom såvitt avser kommunala.

Den anordnare som valts får kontakta Försäkringskassan och ge in handlingar som visar att man anlitats av en brukare och har erforderligt tillstånd samt ange till vilket konto ersättningen ska betalas ut. Om länsstyrelsen inleder en granskning av en anordnare som kan leda till återkallelse av tillståndet bör de brukare som anlitar denne underrättas för att de ska ha möjlighet att planera för ett eventuellt byte av anordnare. För det fall länsstyrelsen återkallar en anordnares tillstånd bör en underrättelse skickas till Försäkr-ingskassan som måste kontakta de brukare som får sin assistans av

anordnaren. Eftersom assistansersättning inte får betalas ut till en anordnare som saknar tillstånd måste brukaren uppmanas att välja en annan anordnare.

Kommittén föreslog i delbetänkandet inrättandet av en nationell databas som bl.a. skulle innehålla uppgifter om de anordnare av assistans som meddelats tillstånd. För att underlätta brukarnas val av assistansanordnare bör de få tillgång till uppgifter om vilka anordnare som meddelats tillstånd. Länsstyrelsen bör därför få i uppgift att göra dessa uppgifter tillgängliga liksom vilka av dem som meddelats tillstånd och som är valbara för nya brukare. Det bör vara en uppgift för Försäkringskassan att informera dem som beviljats personlig assistans bl.a. om de valmöjligheter som finns.

Myndigheten bör när det gäller tillgängliga anordnare kunna hänvisa till länsstyrelsen.

EG-rättsliga krav

Kravet på likabehandling och icke-diskriminering medför att alla ansökningar om tillstånd att anordna assistans ska behandlas lika i alla skeden av förfarandet. Faktorer som nationalitet eller etabl-eringsort ska inte spela någon roll. Principen om öppenhet innebär en skyldighet att offentliggöra möjligheten att ansöka om tillstånd att anordna assistans och att uppgifter som gäller tillstånds-givningen inte hemlighålls utan är offentliga. Alla som är intres-serade ska ges möjlighet att lämna in en ansökan om tillstånd. De som ansökt om tillstånd ska informeras om huruvida ansökan bifallits eller ej och alla handlingar ska i princip vara offentliga.

Principerna om proportionalitet förutsätter att alla krav som ställs för att tillstånd ska meddelas ska vara rimliga i förhållande till de mål som eftersträvas. De grundläggande principerna ska iakttas i alla faser av förfarandet. Detta innebär att den kommunala verksamheten och de övriga leverantörerna, ska behandlas lika. Den kommunala verksamheten ska inte gynnas men inte heller missgynnas i förhållande till övriga leverantörer. Detta medför att i största möjliga utsträckning ska den kommunala verksamheten ha samma förutsättningar och samma krav ska ställas på dem som ställs på de externa leverantörerna. Total konkurrensneutralitet mellan kommunal verksamhet och övriga leverantörer kan dock vara svår att uppnå, eftersom den kommunala verksamheten, måste

ta det yttersta ansvaret för att personlig assistans tillhandahålls medlemmarna i kommunen.

Ett av de grundläggande kraven som finns i EG-rätten är rätten att få sin sak prövad. En medlemsstat är när det gäller upphandling skyldig att tillhandahålla rättsmedel i enlighet med rättsmedels-direktivet och även när det gäller koncessionsförfaranden ska ett effektivt rättsligt skydd garanteras. I ett tillståndssystem föreligger ett grundläggande behov av att få sin sak prövad i domstol framför allt om myndigheten bedömer att anordnaren inte uppfyller de krav som ställs upp för att tillstånd ska meddelas och därför inte beviljar något tillstånd.

Den reglering som beskrivs nedan svarar mot de krav som EG-rätten ställer på upphandling, och tjänstekoncessioner, avseende den här formen av tjänster. För att uppfylla kravet på en myndighet att offentliggöra möjligheten att konkurrera om kontrakten/

tillstånden att anordna personlig assistans bör det vara en uppgift för Försäkringskassan att ha sådan information på sin hemsida på Internet. Om lagen om valfrihetssystem träder i kraft bör även uppgifter om möjligheterna och förutsättningarna för att anordna personlig assistans göras tillgängliga inom ramen för den annon-sering som ska ske enligt den.

Vilken myndighet ska meddela tillstånd?

Kommittén föreslog i delbetänkandet att Länsstyrelsen skulle meddela tillstånd för anordnare av personlig assistans i likhet med vad som gäller för övrig verksamhet enligt LSS som kräver tillstånd.

Ansökningar från anordnare som redan hade tillstånd i ett län borde kunna begränsas till att avse beskrivningar av lokala för-hållanden och rutiner samt vandeln hos de personer som ansvarar för verksamheten.

Ett system där prövning ska ske i varje län kan innebära onödig administration på så sätt att anordnare av assistans som bedriver verksamhet inom flera län måste söka tillstånd hos flera läns-styrelser. Så kan även bli fallet när verksamhet finns på närliggande orter i olika län. Verksamhet med personlig assistans skiljer sig från annan verksamhet som kräver tillstånd enligt LSS på så sätt att den inte är knuten till någon plats utan utförs där brukaren finns. När det gäller personlig assistans finns det inte något självklart behov av

In document 5 Huvudmannaskap för stöd och service (Page 181-197)