Endast en huvudman framöver

I avsnitt 6.6 nedan finns överväganden och förslag om hur statens ansvar för den statliga assistansen bör utformas.

6.2.3 Endast en huvudman framöver

I detta avsnitt konkretiseras förslaget om att staten ska ta över ansvaret för uppgifter som kommunerna i dag är huvudmän för när det gäller personlig assistans.

Vilka uppgifter har kommunerna i dag?

I dag kan personlig assistans beviljas enligt LASS eller LSS. Staten har huvudmannaskapet för LASS och kommunerna för LSS. Den som måste ha hjälp med de grundläggande behoven, så som de beskrivs i 9 a § LSS, i genomsnitt över 20 timmar per vecka har rätt till personlig assistans enligt LASS. I annat fall gäller rätten enligt LSS.

När det gäller personlig assistans enligt LASS är det finansiella ansvaret delat mellan staten och kommunen. Prövningen av rätten till personlig assistans är statlig. För varje person som är berättigad till personlig assistans enligt LASS ersätter dock kommunerna staten för de första 20 timmarna per vecka (19 § LASS). I praktiken sker det genom att Försäkringskassan fakturerar respektive kom-mun för timmarna multiplicerat med schablonen (237 kr för 2008).

Enligt 9 § p. 2 LSS omfattar kommunernas ansvar för personlig assistans

• biträde av personlig assistent, eller

• ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt LASS.

Av praxis följer att ersättningen per timme för personlig assistans enligt LSS kan motsvara den verkliga kostnaderna för den personliga assistansen (RÅ 2005 ref. 85 och RÅ 2005 ref. 86)⁵.

5 Jfr prop. 1996/97:146, s. 10.

A. Biträde av personlig assistans I denna del av ansvaret ingår följande:

1. Att kommunerna ska handlägga och besluta om personlig assistans enligt LSS för personer som inte har rätt till LASS.

2. Att beslutet om personlig assistans enligt LSS verkställs, antingen genom att den assistansberättigade beviljas ersättning så att denne kan välja en enskilde utförare eller att kommunen är utförare.

3. Att kommunen är utförare för LASS-berättigade personer som vill ha sin assistans utförd på detta sätt, för hela eller del av assistansen.

4. Att kommunerna ersätter den personliga assistent som är sjuk hos en LASS-berättigad person med en personlig assistent under sjukperioden (jfr prop. 1996/97:146, s. 10).

B. Ekonomiskt stöd till skäliga kostnader I denna del av ansvaret ingår följande:

5. Att bevilja personlig assistans för en LASS-berättigad person för tid som inte anses ingå i det stadigvarande stödbehovet, s.k.

tillfälligt utökad personlig assistans, t.ex. för semester.⁶

6. Att kommunen beviljar tillfälligt utökad personlig assistans i timmar för en LASS-berättigad person som behöver fler timmar för att själv anställa sjukvikarie, alternativt för att låta anordnaren göra det.

Vilka uppgifter ska föras över till staten?

Det är inte aktuellt att i grunden förändra statens ansvar för personlig assistans så att det också kommer att omfatta utförandet.

Precis som inom assistansersättningen ska statens ansvar för verkställigheten endast avse utbetalning av ersättning för kostnader för personlig assistans.

Staten kommer dock inte att ta över ansvaret för utredning och beslut om den personliga assistans som nu beviljas enligt enbart

6 Prop. 1992/93:159, s. 70.

LSS. I nästa avsnitt föreslår vi att det införs ett golv för rätten till personlig assistans vid mer än 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt per vecka, dvs. där gränsen mellan personlig assistans enligt LSS och LASS går i dag.

De direkta uppgifter som förs över till staten begränsas därför i praktiken till utbetalning av sjuklöneersättning (punkt 4 ovan) och utredning och beslut om tillfälligt utökad personlig assistans (punkt 5 och 6 ovan). I avsnitt 6.5 lämnar vi mer ingående förslag om hur statens ansvar för sjuklöneersättning ska hanteras. I avsnitt 6.3 kommenterar vi statens ansvar för utredning och beslut om tillfälligt utökad personlig assistans.

En mer omfattande förändring är dock att kommunerna inte längre är skyldiga att svara för finansieringen av de första 20 timmarna per vecka av den personliga assistans som staten beslutar om.

Vilka uppgifter ska kvarstå för kommunerna?

En viktig fråga vid en förändring av huvudmannaskapet är hur den assistansberättigade ska kunna tillförsäkras att det finns någon som är beredd att utföra personlig assistans för den beviljade ersättningen. Det är inte möjligt för staten att åta sig en sådan uppgift, eftersom den kräver en väl etablerad lokal organisation.

Just i fråga om personlig assistans har det vuxit fram ett brett utbud av enskilda utförare, av vilka flera med kort varsel kan tänkas vara beredda att anordna assistans även på små orter där de inte redan är etablerade. Till skillnad från flera andra LSS-insatser kräver anordnade av personlig assistans få förberedelser och små investeringar. Det finns dock en risk för att en verkställighet, som reduceras till utbetalning av ersättning, innebär att vissa assistansberättigade kan behöva byta hemort eller bostad för att få sin personliga assistans om inte kommunen har ett fortsatt utföraransvar, som knyts till deras myndighetsutövande.

Även vid ett samlat statligt huvudmannaskap för personlig assistans ska kommunerna därför ha ett ansvar att anordna personlig assistans i de fall den enskilde inte väljer någon annan anordnare. Kommunen kan välja att utföra personlig assistans i egen regi eller genom att anlita annan utförare.

Personlig assistans i avvaktan på beslut av Försäkringskassan Det är givetvis angeläget att Försäkringskassan fattar beslut om assistansersättning inom rimlig tid efter att en ansökan inkommit till myndigheten. Långa tidsutdräkter kan vara problematiska för den enskilde och kräva att kommunerna utför andra insatser hos den enskilde. Försäkringskassan bör i de fall detta behövs utnyttja sina möjligheter att fatta provisoriska beslut om assistans-ersättning.

Det finns i dag en praxis som innebär att personlig assistans som utförs i avvaktan på ett gynnande beslut kan ersättas i efterhand av Försäkringskassan. Denna praxis gäller både för kommuner och för enskilda assistansanordnare.

Kommuner har i dessa fall ofta fattat beslut om personlig assistans enligt LSS i avvaktan på Försäkringskassans beslut. Den möjligheten försvinner när kommunernas del av huvudmanna-skapet övertas av staten. En ny regel bör därför införas i LSS för att tydliggöra att kommunen i vissa fall även fortsättningsvis ska ha rätt att få ersättning från Försäkringskassan när en person som ansökt om personlig assistans behöver sådant stöd under den tid myndigheten utreder ansökan. Kommunen ska i ett sådant fall bevilja bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och i den mån biståndet innebär att den enskilde får ett personligt utformat stöd som utförs av ett begränsat antal personer har kommunen rätt till ersättning.

Sådan ersättning får avse det antal timmar som sådant stöd utförts innan beslutet om personlig assistans meddelats, dock inte för längre tid tillbaka än en månad före den månad då ansökan gjorts.

Ersättning ska betalas för de kostnader kommunen haft, men kan högst uppgå till den ersättning som beslutet om assistans omfattar.

Vi vill understryka att bestämmelsen inte innebär någon förändring av vad som redan nu gäller för personlig assistans som utförs av annan än kommun i avvaktan på ett beslut från Försäkringskassan. Att bestämmelsen endast avser kommunen beror på att deras förutsättningar att besluta om utförande av personlig assistans förändras genom den huvudmannaförändring som vi föreslår ovan. Enskilda utförare kommer att ha samma möjligheter som i dag att i efterhand få ersättning för personlig assistans som utförts i avvaktan på beslut från Försäkringskassan.

Genomförande

De administrativa förändringarna till följd av det samlade statliga ansvaret för personlig assistans kan, enligt vår bedömning, hanteras inom ramen för det ansvar som Försäkringskassan redan har för assistansersättningen.

Det kan visserligen ifrågasättas om Försäkringskassan är rätt instans för den typ av omfattande behovsbedömningar som är aktuella vid personlig assistans. Inte heller är det givet att Försäkringskassan ska ansvara för handläggning av ärenden som inte ska betraktas som socialförsäkringsförmåner (se nästa avsnitt).

Handläggning av personlig assistans kräver dock en organisation som inte är alltför sårbar och som kan genomföra hembesök hos sökande och assistansberättigade samt tillgodose den enskildes behov av lokala kontakter. Försäkringskassan motsvarar dessa krav och har sedan år 1994 byggt upp en organisation och erfarenhet inom assistansområdet. Något alternativ till Försäkringskassan finns inte heller bland andra statliga myndigheter för handläggning av ärenden om personlig assistans.

En terminologisk effekt

I dag har termerna assistansersättning och ersättning för personlig assistans delvis olika betydelser. Assistansersättning är de medel som Försäkringskassan beviljar och betalar ut för kostnader för personlig assistans och som regleras i LASS. Ersättning för personlig assistans är en allmännare term, som både kan beteckna assistansersättning och sådan ersättning för kostnader för personlig assistans som kommunerna beslutar om enligt LSS.

Med den förändring av lagstiftning och huvudmannaskap som vi föreslår försvinner i praktiken denna skillnad. All ersättning som avser personlig assistans enligt de kriterier som anges i LSS kommer att beslutas av Försäkringskassan. I fortsättningen av detta kapitel använder vi därför de båda termerna som synonymer för sådan ersättning.

Ekonomiska effekter

De kommunala kostnaderna för personlig assistans fördelades år 2006 enligt följande:

Ersättning till staten för 20 första timmarna LASS 3,23 miljarder kr Personlig assistans enl. LSS 0,82 miljarder kr Övriga kostnader LASS bl.a. beroende på basansvaret för assistans 1,57 miljarder kr

Totalt 5,62 miljarder kr

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag samt egen undersökning till kommuner.

Mot bakgrund av de förslag som vi lämnar i detta kapitel är det den första av dessa poster samt vissa delar av den tredje posten som staten övertar det ekonomiska ansvaret för. (Kostnaderna för den andra posten påverkas dock av vårt förslag i avsnitt 6.3 om att rätten till personlig assistans endast ska gälla vid mer än 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt per vecka.)

I den tredje posten finns det flera olika delar. En sådan går tillbaka på kommunernas skyldighet att ersätta privata assistansanordnare för sjukvikarier eller att kommunanställda assistenter vikarierar utan kostnad för anordnaren. En annan del gäller vid tillfälliga behov av utökning t.ex. vid en semesterresa.

Båda dessa delar överförs till staten genom vårt förslag om förändring av huvudmannaskap. Vid en förfrågan till 15 kommuner som ingår i SKL projekt handikappnycklar uppger de nio kommuner som svarat fullständigt att kostnaderna för de ovan nämnda delarna i ansvaret uppgår till cirka 10 procent av kommunernas övriga kostnader för LASS, dvs. omkring 150 miljoner kronor år 2006.

Kommunernas övriga merkostnader för personlig assistans kan bero på bl.a. följande olika faktorer:

• Kommunerna har större andel brukare med assistans på OB-tid genom kommunernas basansvar. De måste utföra hela assist-ansen eller delar av den om brukaren vill det medan enskilda assistansanordnare av olika skäl kan välja att koncentrera sig på personlig assistans under dagtid.

• Kommunerna har högre kostnader för OB och jourtid genom att de anställda har ett mer generöst avtal än hos andra anordnare.

• Kommunerna har högre timkostnader än andra genom kortare veckoarbetstid för att nå upp till heltid.

• Högre timkostnader av andra anledningar t.ex. högre löneläge eller högre kostnader för administration.

På dessa punkter förändras inte kommunernas uppgifter och kostnader till följd av det ändrade huvudmannaskapet. Någon ekonomisk reglering vid huvudmannaförändringen bör därför inte göras här. I avsnitt 6.5 lämnar vi vissa andra förslag om den schabloniserade timersättningens konstruktion som kan minska kommunernas merkostnader för personlig assistans som utförs på OB-tid.

Ett samlat statligt ansvar för personlig assistans kan ge kommunerna ökade ekonomiska incitament att skjuta över kostnader från andra LSS-insatser till personlig assistans. Kom-munernas ansvar för att finansiera de första tjugo timmarnas assistansersättning infördes just för att förhindra kostnadsförs-kjutningar av det slaget. I avsnitt 5.4 nämns ett par risker för kostnadsökningar till följd av ett samlat statligt huvudmannaskap för personlig assistans. Det gäller ett ökat antal assistanstimmar för de som nu har personlig assistans enligt LSS och en ökning av antalet personer som lämnar en bostad med särskild service för att istället ha personlig assistans.

Ytterst handlar dessa frågor om den enskildes möjligheter att välja vilken eller vilka LSS-insatser som han eller hon ska ansöka om. Det är angeläget att dessa möjligheter i praktiken inte reduceras till följd av lokala ekonomiska överväganden om t.ex.

tillgång till LSS-bostäder och kvaliteten på dessa. Men just genom denna valfrihet går det aldrig att i förväg säga exakt hur många personer som både behöver och önskar olika insatser.

I avsnitt 6.3 lämnar vi vissa förslag som motverkar dessa risker.

Det gäller ett golv för rätten till personlig assistans och ett antal avgränsningar av den grupp som har rätt till personlig assistans. I avsnitt 7.3 lämnar vi ytterligare sådana förslag när det gäller den nuvarande insatsen bostad med särskild service för vuxna eller särskilt anpassad bostad. Dessa förslag bör också ses i relation till de förstärkningar av den sociala tillsynen inom LSS-området som vi föreslår i kapitel 4.

Huvudmannaförändringen måste noga följas upp, både på kort och lång sikt. Uppföljningen bör visa om ekonomiska incitament

har påverkat den enskildes tillgång till olika insatser och vilka ytterligare åtgärder som eventuellt kan krävas.

6.3 Behov

LSS-kommitténs bedömning

• Behovsbedömningar har spelat en avgörande roll för utveck-lingen av personlig assistans. Genom dessa bedömningar har den personliga assistansen efterhand kommit att bli ett avsevärt större samhälleligt åtagande än vad lagstiftaren förutsåg när LSS infördes.

• Behovsbegreppet beskrivs både mer och mindre ingående än vid andra insatser enligt LSS samt för insatser enligt SoL och HSL. Genom de ”grundläggande behov” som anges i 9 a § LSS finns en ovanligt tydlig avgränsning av behovsbegreppet.

Genom formuleringen ”andra personliga behov”, som också nämns i 9 a § LSS och som inte närmare avgränsas i lagen eller i dess förarbeten, är begreppet dock vidare och vagare än när det handlar om behov av hälso- och sjukvård, socialt bistånd eller LSS-insatser utom personlig assistans. Skill-naden i exakthet mellan ”grundläggande behov” och ”andra personliga behov” verkar också finnas när det gäller skill-naden mellan beviljade assistanstimmar.

• Behovsbedömningen ska även i fortsättningen avse en representativ del av den enskildes dagliga liv under en avgränsad del av den tidsperiod som ett beslut om personlig assistans avser. För en likvärdig behovsbedömning måste denna situation så långt möjligt kunna beskrivas av den enskilde i förväg och utredas och beräknas på ett syste-matiskt och för hela landet enhetligt sätt av Försäkrings-kassan.

LSS-kommitténs förslag

• Ett golv för rätten till personlig assistans vid mer än 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt per vecka ska införas.

• Det grundläggande behov som avser att kommunicera ska omfatta tid som behövs för att kommunikation med andra överhuvudtaget ska vara möjlig för meningsutbyten mellan den enskilde och andra personer än dennes personliga assistenter.

• Det grundläggande behov som avser annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktionshindrade ska tas bort när det finns en samlad lösning för skydds- och begränsningsåtgärder bland de som ingår i personkretsen i LSS.

• Det ska införas ett krav på både grundläggande behov och andra behov för rätt till personlig assistans så att den som enbart har stadigvarande omvårdnadsbehov inte kan beviljas personlig assistans. Barn och unga ska dock, tills de fyllt 21 år, ha rätt till personlig assistans även om de endast har grundläggande behov.

• Dubbel assistans ska beviljas först efter att möjligheterna att tillgodose behoven genom hjälpmedel och bostads-anpassningar har prövats.

• LSS ska förtydligas så samtliga behov utreds och beräknas efter en enhetlig modell – även de andra behov som den enskilde har utöver de grundläggande behoven och som gäller aktiviteter i samband med boende, delaktighet i sam-hällslivet, träning och egenvård.

• Försäkringskassan bör få i uppdrag att utarbeta normering och rutiner för handläggning av ansökningar om tillfälligt utökad personlig assistans från personer som redan har ett beslut om assistansersättning.

• Regeringen bör undersöka möjligheterna till en gemensam finansiering av stat och landsting av personlig assistans som utförs i nära anslutning till sjukvård.

• Regeringen bör ta initiativ till att den tidsperiod som en assistansberättigad i vissa fall kan ha med sin personliga assistent under sjukhusvistelse förlängs.