Energi- och koldioxidskatter
Bakgrund
Dagens energiskattesystem baseras på en kombination av koldioxidskatter, energiskatter på bränsle, effektskatt på kärnkraft och konsumtionsskatt på el.
Energiskatter och koldioxidskatter belastar samtliga fossila bränslen. Den generella koldioxidskatten uppgår i dag till 76 öre/kg CO2 vilket är cirka 3 gånger högre den nivå
som gällde när skatten infördes. Energiskatten varierar mellan olika bränslen och motsvarar exempelvis för naturgas 2 öre/kWh, för kol 4 öre/kWh, för eldningsolja 7 öre/kWh och för bensin 33 öre/kWh.7 Bränslen som används för elproduktion är dock
befriade från såväl energi- som koldioxidskatt. För bränslen som används vid tillverk- ningsprocessen i industrin, växthusnäringen, jordbruk, skogsbruk och vattenbruk tas ingen energiskatt ut och en lägre koldioxidskatt (18,5 öre/kg CO2). Enligt särskilda
nedsättningsregler kan skatt som överstiger 0,8 % av produktionsvärdet sättas ned. Av den överskjutande delen betalas 24 % i skatt. Den s.k. 1,2-procentregeln för cement- kalk- sten- och glasindustrin innebär att den totala skatten får uppgå till högst 1,2 % av
försäljningsvärdet.
Bränslen som används för värmedelen i kraftvärmeverk belastas med full koldiox- idskatt och halv energiskatt. I budgetpropositionen (2002/2003:1) föreslogs att skatteni- vån för dessa bränslen skulle sänkas till samma nivå som gäller inom industrin från den 1 januari 2003. Riksdagen beslutade dock att invänta yttrande från EU kommissionen i ärendet varför ny kraftvärmebeskattning ännu inte beslutats (2002/03:FiU, Rskr 2002/03:24).
De senare årens skattehöjningar kan ses som en del av den gröna skatteväxling som regeringen beslutade om våren 2000. Skatteväxlingen innebär att skatten på miljöskadliga aktiviteter höjs samtidigt som skatterna på arbete sänks. Skatteväxlingen skall totalt omfatta 30 miljarder kronor och pågå under en tioårsperiod.
Inom EU har kommissionen lagt ett förslag om minimiskatter på energi. För samtliga energislag ligger minimiskattenivåerna på samma eller lägre nivå än vad som tillämpas i Sverige med undantag för el, där minimiskatten på 0,5 öre/kWh överstiger den nivå som tillämpas inom industrin. I och med att minimiskatterna på bränslen även är tillämpliga
7 Denna energiskatt motsvarar, omräknat till skatt per mängd koldioxid, 11 öre/kg CO
2 för naturgas, 13 öre/kg
31
för elproduktion kan förslaget på minimiskatter innebära ökade kostnader för fossilbase- rad elproduktion.
En parlamentarisk kommitté, Skattenedsättningskommittén (dir 2001:29), tillsattes år 2001. Den kommer att lägga fram ett förslag om reformering av skattesystemet den 31 mars 2003. Kommittén har fått i uppdrag att utreda utformningen av regler för nedsätt- ning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Vidare skall kommittén analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader. Kommittén skall utreda förutsättningarna för en annan avgränsning av området för energiskattenedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller i dag.
Effekter
Utvärderingar har visat att det svenska energi- och koldioxidskattesystemet kraftigt har bidragit till minskade utsläpp av växthusgaser. I den tredje Nationalrapporten (NC3) gjordes bedömningen att utsläppen kommer att vara 15-20 % lägre år 2010 med de styrmedel som gällde år 2001 än de skulle ha varit om det system som gällde år 1990 hade bibehållits. Sedan 2001 har skattenivån ökat något varför effekten torde kunna vara något större. I de skattningar som gjordes till nationalrapporten har inte effekterna av skattehöjningarna på energianvändningens nivå kunnat analyseras fullt ut.
Energi- och koldioxidskatterna har varit en avgörande faktor för den kraftiga expansio- nen av bioenergi under 1990-talet.8 Denna expansion har skett framför allt inom
fjärrvärmeproduktionen även om bioenergianvändningen även ökat inom industrin. Med dagens skattenivåer är även uppvärmning med förädlade biobränslen som pellets
alternativt eldrivna värmepumpar mer ekonomiskt fördelaktiga än oljeeldning i småhus (Johansson et al., 2002). Detta torde på sikt leda till att oljeanvändningen i småhus minskar. Under det senaste decenniet har användningen av värmepumpar ökat kraftigt i småhus. År 2000 fanns värmepumpar i cirka 18 % av småhusen jämfört med 11 % 1992. Försäljningen av värmepumpar accelererade under år 2001 då försäljningen var cirka 50 % högre än år 2000 (Energimyndigheten, 2002a).
I beräkningarna i NC3 bedöms även beskattningen leda till en minskad användning på fossila drivmedel. Användningen har bedömts bli cirka 2 % lägre år 2010 med de skatter som fanns år 2001 jämfört med om 1990 års skatter hade bibehållits.
Den justering av kraftvärmebeskattningen som nu föreslagits kan leda till såväl lägre som högre utsläpp av växthusgaser beroende på hur samspelet mellan energiskattesystem och det föreslagna certifikatsystemet kommer att fungera. Om förslaget leder till
utträngning av biomassebaserad elproduktion kan justeringen leda till högre utsläpp i Sverige. Om justeringen framför allt leder till att befintlig kraftvärmekapacitet utnyttjas bättre eller att naturgaskraftvärme byggs ut där biomassebaserad kraftvärme inte är aktuell kan effekten globalt bli positiv då den ökade produktionen kan substituera kondensproducerad el i andra länder. Dock kan det nationellt leda till ökade utsläpp.
32
Enligt ÅF9 finns det möjligheter att öka elproduktionen i befintliga kraftvärmeanlägg-
ningar med cirka 1 TWh.
Det finns enligt J&W10 långt framskridna planer på att bygga ut naturgasbaserad kraftvärme om det finns stabila förutsättningar för kraftvärmeproduktion. I Göteborg har upphandlingsbeslut tagits för en anläggning med en förväntad årlig elproduktion om 1,5 TWh och i Malmö kommer tillståndsansökan att lämnas in under 2002 med en beräknad årlig elproduktion på cirka 2 TWh. Utsläppen från dessa två anläggningar kan, om de används fullt ut, uppskattas till storleksordningen 1,6 Mton varav halva denna mängd kan hänföras till elproduktionen.11
Kostnadseffektivitet
Koldioxidskatter kan generellt anses vara ett kostnadseffektivt styrmedel då det ger möjlighet för olika aktörer att välja de för dem mest kostnadseffektiva anpassningsåtgär- derna. På grund av att vissa branscher är utsatta för internationell konkurrens har
skattesatserna differentierats mellan olika sektorer. Detta leder till en minskad kostnadsef- fektivitet för systemet.
Biobränsleanvändning för värmeproduktion, som skett till följd av energibeskattning- en, är ett kostnadseffektivt sätt att använda biomassa för att minska koldioxidutsläppen. Kostnaden för att minska koldioxidutsläppen från fjärrvärmeproduktion genom att använda biobränsle i stället för fossila bränslen kan bedömas vara mindre än 10 öre/kg CO2 (Ekström et al., 2002). Även ersättning av fossila bränslen med pellets i flerbostads-
hus, lokaler och småhus har en kostnad som är lägre än dagens koldioxidavgift, ca 35 öre/kg CO2 för ersättning i flerbostadshus och lokaler och ungefär 50 öre/kg CO2 i
villor.12 Jämförelsen inkluderar såväl kapitalkostnader, rörliga driftskostnader och
bränslekostnader exklusive skatter. Finns ej behov att ersätta befintliga värmeproduk- tionsanläggningar är ersättningskostnaden något högre.13 Uppskattningarna om reduk-
tionskostnader är mycket känsliga för gjorda antaganden om bränslepriser. 14
9 Byman m fl. (2002). 10 Se t.ex. J&W (2002).
11 Med antagande om en totalverkningsgrad om 90 % och alfavärde på 1 (jfr Bärring et al. 2000) 12 Ekström et al. (2002).
13 För storskalig oljebaserad värmeproduktion är kapitalkostnadsdelen dock relativt liten. Kostnadsuppskatt-
ningarna beror även på antaganden om bränslekostnaderna.
14 Ett förändrat oljepris om 1 öre/kWh motsvarar en förändrad kostnad för koldioxidreduktion på cirka 3,5
öre/kg CO2. Under perioden 1995 och 2001 har priset, exklusive skatter, på eldningsolja 5 varierat mellan
33
Handel med elcertifikat
Bakgrund
Från början av 1990-talet fram till i dag har ett flertal olika system för stöd till elproduk- tion från förnybar energi varit i drift. Det har bland annat rört sig om investeringsstöd till elproduktion från biomassa, vindkraft och vattenkraft samt en miljöbonus för el som producerats från vindkraft.
I den energiproposition som togs av riksdagen juni 2002 (prop. 2001/02:143) föreslogs införandet av ett nytt stödsystem för förnybar energi baserat på elcertifikat för förnybar el. Förslaget baserar sig på principen att producenter av el från förnybara energikällor erhåller certifikat motsvarande deras produktion. Det finns vissa restriktioner vad gäller framför allt befintliga vattenkraftsanläggningar. För att skapa efterfrågan på certifikat blir det obligatoriskt för elanvändare att köpa en viss mängd certifikat i förhållande till sin elförbrukning, en s.k. kvotplikt införs. Elleverantören kommer i de flesta fallen att sköta inköpen av certifikat för sina kunder och på så sätt svara för att deras kvotplikt uppfylls.
Målsättningarna i propositionen syftar till en ytterligare årlig eltillförsel motsvarande cirka 10 TWh ny elproduktion mellan år 2002 och 2010. Om det visar sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktionen med förnybara energikällor, är det regeringens bedömning att en lämplig ambitionsnivå är att öka den årliga förnybara elproduktionen med 15 TWh från 2002 års nivå till år 2012.
Effekter
Effekten på koldioxidutsläppen av en ökad produktion av förnybar el beror på hur denna utbyggda produktion påverkar det totala elsystemet. Om den leder till en minskad import av fossilbaserad el innebär det en verklig reduktion av de globala utsläppen men den påverkar endast i begränsad grad de nationella utsläppen. Om utbyggnaden leder till att en utbyggd fossilbaserad elproduktion i Sverige undviks leder det till en minskning av både de nationella och de globala utsläppen. Leder utbyggnaden slutligen till att icke fossilbaserad kapacitet tas ur drift, till exempel kärnkraften, har utbyggnaden ingen effekt på de totala koldioxidutsläppen.
I utredningen om handel med certifikat (SOU 2001:77) redovisades kalkyler om vilken effekt en utbyggnad av förnybar el kan komma att ge. En utbyggnad om 12 TWh
bedömdes ge minskade utsläpp från nordisk elproduktion med cirka 5 Mton. Energimyn- digheten har tidigare bedömt att koldioxidutsläppen skulle reduceras med 4-8 Mton vid en utbyggnad av 10 TWh vindkraft.
I den tredje nationalrapporten ingår ett stöd till förnybar el motsvarande 15 öre/kWh i de prognoser som görs för år 2010. I scenarierna ledde detta till en ökad produktion av förnybar energi i samma storleksordning som certifikatsystemet (ökning av vattenkraft med ca 4 TWh/år, vindkraft 3,5 TWh/år och cirka 2,5 TWh/år i biomassebaserad
34
kraftvärme)15. Effekten av utbyggnaden i form av minskade utsläpp märks dock inte fullt
ut eftersom en stor del av den fossilbaserade elproduktion som undviks sker utanför Sveriges gränser.
En effekt som kan uppkomma i anslutning till ett certifikatsystem är att priserna på elmarknaden faller på grund av ökat utbud.16 Sänkta elpriser leder till minskade intäkter
för producenterna medan vissa konsumentsektorer kommer att få lägre kostnader. Det totala konsumentpriset i olika sektorer beror av summan av elpris och certifikatpris. För elintensiv industri som inte åläggs kvotplikt kan totalpriset sjunka. Ett lägre totalpris kan leda till en ökad elefterfrågan.
Kostnadseffektivitet
Systemet med handel med elcertifikat innebär i princip att tillförseln av förnybar el sker på ett kostnadseffektivt sätt. Olika kraftslag får konkurrera med varandra och de billigaste alternativen byggs ut först.
Kostnadseffektiviteten att ersätta fossilbaserad elproduktion med förnybar kan beräk- nas som merkostnaden för den förnybara elektriciteten jämfört med den fossilbaserade dividerat med de koldioxidutsläpp som undvikits. Beroende på vilket fossilt bränsle och vilken förbränningsteknik som används för elproduktionen kan man uppskatta att de utsläpp som undviks uppgår till 0,4-0,9 kg/kWh.17 Det högre värdet gäller om man antar
att det är kolbaserad elproduktion som ersätts, det nedre om det är naturgasbaserad elproduktion.
I utredningen om handel med elcertifikat (SOU 2001:77) anges möjliga certifikatpriser till mellan 10 och 15 öre/kWh. Om priset på elcertifikatet motsvarar merkostnaden för den förnybara elproduktionen skulle dessa priser implicera en kostnad för koldioxidre- duktion som motsvarar 10-40 öre/kg CO2.
Ett alternativt angreppssätt är att utgå från uppskattade produktionskostnader för olika kraftslag. Merkostnaderna för att producera el från biobränsle eller vindkraft i stället för från naturgas i kondensanläggningar kan med detta angreppssätt uppskattas till cirka 25- 50 öre/kg CO2 respektive 20-35 öre/kg CO2. 18
Om man i stället relaterar kostnaderna till de rörliga kostnaderna i befintliga kolkon- densanläggningar, vilka kan uppskattas till 16 öre/kWh,19 blir merkostnaderna betydligt
högre per kWh men ungefär desamma per kg CO2 (20-35 respektive 20-30 öre/kg CO2)
eftersom de utsläpp som undvikits per kWh är mer än dubbelt så höga som för naturgasal- ternativet.
15 Baserar sig på Energimyndigheten (2001b). Produktionssiffrorna för vattenkraft jämförs med vattenkraf-
tens normalårsproduktion 65 TWh/år medan jämförelsevärdena för biobränslen och vattenkraft är de av energimyndigheten redovisade värdena för 1999.
16 Se t ex ECON.(2001). 17 Se t ex J&W (2002).
18 Antagen elproduktionskostnad biobränslekraftvärme 37-47 öre/kWh, vindkraft 35-41 öre/kWh samt
naturgaskondens 27 öre/kWh. (Beräknat med 6% realränta över anläggningarnas livstid.) Baserat på Bärring et al. (2000) och Hardell (2000).
35
Utgångspunkten för ovanstående kalkyler är att det under överskådlig framtid finns kondenskraft på marginalen även om utbyggnaden av kraftvärmeproduktion blir framgångsrik.