Flera av de styrmedel på klimatområdet som nu diskuteras eller är på väg att genomföras kan förväntas påverka eller påverkas av andra nya eller befintliga styrmedel. Detta har i någon mån diskuterats i samband med tidigare utredningar av de olika styrmedlen. För att genomförandet av klimatstrategin skall bli effektiv behövs dock en djupare analys av hur styrmedlen kan förväntas fungera tillsammans. En sådan djupare analys ryms inte inom ramen för denna rapport men i detta avsnitt följer en kortfattad diskussion kring några aktuella frågeställningar som rör om och hur olika styrmedel kan fungera tillsammans. Behov av särreglering av växthusgasutsläpp i miljöbalken?
Införandet av miljöbalken har medfört att de åtgärder som kan innebära miljöpåverkan av betydelse faller inom balkens tillämpningsområde. I förarbetena till miljöbalken
poängteras att balken innebär ett steg från detaljreglering mot resultat- och målstyrning och att dess krav på hållbar utveckling måste kombineras med andra styrmedel.
Miljöbalken ställer krav på att bästa möjliga teknik skall användas och på hushållning med energi i den utsträckning det inte kan anses orimligt. Om regleringen av utsläppsni- våer med andra styrmedel är mindre strikta än vad miljöbalken kräver, kan det innebära att balkens krav blir de som styr nivåerna på utsläppen.
I diskussionerna kring införande av såväl flexibla mekanismer som långsiktiga avtal om energieffektivisering har av detta skäl frågan om hur dessa styrmedel skall kunna fungera med miljöbalken aktualiserats.
Vad gäller kopplingen mellan miljöbalken och handelssystemet har det uppmärksam- mats att företag som ingår i ett handelssystem med utsläppsrätter skulle kunna hamna i en situation där miljöbalken innebär långtgående begränsningar i deras möjligheter att själva välja vilken nivå deras utsläpp av växthusgaser skall ligga på. Därmed skulle deras möjlighet att öka utsläppen genom att införskaffa utsläppsrätter försvinna eller begränsas. Detta skulle få till följd att utrymmet för handel med utsläppsrätter blir begränsat och att handelssystemet skulle spela en mindre roll för möjligheterna att uppnå klimatmålet på ett kostnadseffektivt sätt.
82
I detta sammanhang har en särreglering av utsläppen av växthusgaser i miljöbalken framförts som en lösning på det uppfattade problemet. Inom EU har diskussioner om kopplingen till IPPC-direktivet förts under förhandlingarna om handelsdirektivet. Den nu föreliggande versionen av handelsdirektivet innehåller en artikel (25) om ändringar i IPPC-direktivet. Ändringarna innebär att 1) utsläppsgränsvärden för växthusgaser inte skall sättas i tillståndet och 2) medlemsstaterna kan välja att inte tillämpa krav på
energieffektivitet för förbränningsanläggningar eller andra fasta anläggningar. Det ingår i Flex Mex 2-utredningens uppdrag att undersöka hur användningen av flexibla mekanis- mer kan komma att påverka och samverka med befintlig miljölagstiftning och EU:s direktiv på detta område.
En liknande frågeställning har uppkommit i samband med diskussionerna om långsik- tiga avtal om energieffektivisering (LTA). En tanke med långsiktiga avtal om energief- fektivisering i den energiintensiva industrin är att den skall åta sig att genomföra
effektiviseringsåtgärder som går utanför normala lönsamhetskrav. Det finns inte självklart någon konflikt mellan långsiktiga avtal och miljöbalken. Detta inträffar endast om avtalen innehåller åtaganden som är mindre ambitiösa än vad miljöbalken kräver.
Om det senare är fallet uppstår en fråga om vilken rättslig status avtalen har i relation till miljöbalken. Med dagens utformning av miljöbalken torde det vara såväl en möjlighet som en skyldighet för en tillståndsgivande myndighet att ställa krav enligt miljöbalken, även om dessa är strängare än vad överenskommelsen anger.
Som beskrivits i avsnittet ovan kan det komma att införas en regel som kopplar loss växthusgaserna från IPPC-direktivet till följd av införandet av direktivet om handel med utsläppsrätter. I princip är det tänkbart att en förändring i miljöbalken med handelssyste- met i åtanke också skulle kunna underlätta införandet av LTA. Behovet av en sådan frikoppling av växthusgaser på grund av frivilliga avtal är endast nödvändig om miljöbalkens krav uppfattas som alltför strikta.
Frågan om kopplingar mellan långsiktiga avtal och miljölagstiftningen diskuteras i en av de arbetsgrupper som leds av den på regeringens uppdrag utsedde förhandlare som skall ta fram förslag till långsiktiga avtal
I sammanhanget bör det uppmärksammas att en potentiell nackdel med att lyfta ut växthusgaserna ur prövningsförfarandet är att de synergier som kan uppnås genom gemensam prövning av olika miljöeffekter förloras.
Handel med utsläppsrätter –ett komplement eller substitut till koldioxid- och energibeskattningen?
Det föreslagna systemet med handel med utsläppsrätter kommer i stor utsträckning att omfatta sektorer och anläggningar som i dag omfattas av koldioxid- och energibeskatt- ning.
Systemet med handel med utsläppsrätter kommer att ha liknande styrverkan som dagens system med koldioxid- och energiskatter. Priset på utsläppsrätterna kommer att öka kostnaden för utsläpp och öka incitamenten för åtgärder som minskar desamma. I detta perspektiv kan det vara logiskt att se systemet med handel med utsläppsrätter som ett substitut till miljöstyrande skatter. Det finns dock ingen garanti för att styreffekten blir densamma, det beror på hur priset på utsläppsrätter förhåller sig till dagens skattenivå.
83
Skattesystemet har dock ytterligare en viktig funktion, nämligen den fiskala. En viktig skillnad mellan utsläppshandeln och koldioxidbeskattningen är att utsläppshandeln, åtminstone till en början, inte ger några, eller begränsade, intäkter till statskassan. Enligt förslaget till handelsdirektiv kommer det under perioden 2005-2008 inte att vara tillåtet med auktionering av utsläppsrätterna, utan de måste tilldelas gratis. Under nästa fas kommer det att bli tillåtet att auktionera upp till 10 % av utsläppsrätterna. Under
förhandlingarna om direktivet förespråkade Sverige auktionering av utsläppsrätterna, eller åtminstone en möjlighet för en enskild medlemsstat att välja auktionering. Även om en del av utsläppsrätterna på sikt får auktioneras ut kan de praktiska förutsättningarna för Sverige att välja denna tilldelningsform komma att påverkas av hur andra medlemsstater väljer att fördela utsläppsrätterna.
Ett system med fri utdelning av utsläppsrätter kan också, i jämförelse med ett skattesy- stem, sämre spegla PPP (Polluter Pays Principle) eftersom förorenaren i ett system med fritt utdelade utsläppsrätter endast betalar för utsläpp på marginalen medan förorenaren i ett skattebaserat system betalar för samtliga utsläpp.67
Det faktum att ett system med gratis tilldelning inte ger några intäkter till staten kan hanteras genom att de sektorer som ingår i handelssystemet fortsatt belastas av någon form av koldioxid- eller energiskatt, eller genom att de inkomstförluster som uppkommer finansieras med ökade koldioxid- eller energiskatter i de sektorer som ligger utanför handelssektorerna eller med någon annan typ av beskattning. En reduktion av de totala nivåerna på koldioxid- och energiskatterna skulle dock stå i konflikt med den pågående skatteväxlingen.
I en del sammanhang försöker man dela upp skatter på styrande och fiskala skatter. Syftet med styrande skatter är att få till stånd förändringar vilka på sikt minskar
skattebasen. För fiskala skatter gäller det motsatta. För en rent fiskal skatt bör skattebasen vara oelastisk, och de negativa effekterna på t.ex. produktion bör vara så små som
möjligt. Det kan dock ifrågasättas om man verkligen kan göra en strikt uppdelning mellan styrande och fiskala skatter. Alla skatter är i någon grad styrande och alla skatter ger skatteintäkter.
Såväl bibehållandet av en koldioxid- och energibeskattning inom de sektorer som ingår i handelssystemet som en ökad beskattning av energianvändningen i övriga sektorer ger upphov till snedvridande effekter.
Om sektorerna som ingår i handelssystemet belastas med koldioxid- och energiskatter som är högre än i övriga länder som ingår i systemet, blir det en snedvridning inom systemet. Åtgärder med samma åtgärdskostnader blir lönsammare att genomföra i Sverige än i andra länder och de effektivitetsvinster som handelssystemet syftade till, genom att tillse att de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs, krymper.
En ökad skillnad i marginalkostnad för utsläpp mellan sektorer inom och utom han- delssystemet bidrar dock inte heller till en kostnadseffektiv klimatstrategi. Även i detta fall ges olika incitament för olika aktörer att genomföra åtgärder.
67 Detta är en sanning med modifikation eftersom olika nedsättningsregler innebär att inte samtliga utsläpp
84
Det ingår i Flex Mex 2-utredningens uppdrag att analysera hur ett handelssystem kan utgöra alternativ till nuvarande koldioxidskatt eller komplement till koldioxidskatten och andra energi- och miljöskatter.
Långsiktiga avtal och energibeskattningen
I departementsskrivelsen om långsiktiga avtal (Ds 2001:65) diskuteras möjligheterna av att använda ekonomiska incitament för att locka företag att ingå avtal. Det skulle kunna handla om skattelättnader eller direkta bidrag. Ett system med skattelättnader kopplade till frivilliga avtal finns för närvarande i Danmark.
Ett argument för långsiktiga avtal om energieffektivisering (LTA) är just att sådana skulle kunna göra det möjligt att behålla alternativt införa skattenedsättningar för
industrin som annars inte är förenliga med EU:s statsstödsregler. Därmed finns potentiellt en direkt koppling till skattessystemet.
Naturvårdsverket påpekade i sitt yttrande på departementsskrivelsen att en lägre skattenivå för företag som slutit frivilliga avtal kan vara en möjlighet. Naturvårdsverket menade dock att skattenedsättningen för den energiintensiva industrin bör ske utifrån framtida högre nivåer och inte leda till lägre skattenivåer än i dag.
Långsiktiga avtal och handel med utsläppsrätter
Om ett system med handel med utsläppsrätter införs för verksamheter som omfattas av långsiktiga avtal kan det uppstå en liknande krock som den som befaras mellan dessa styrmedel och miljöbalken.
En arbetsgrupp inom ECCP har analyserat frivilliga överenskommelser och dess koppling till handel med utsläppsrätter. Arbetsgruppen rekommenderar att frivilliga överenskommelser skall utformas så att en smidig övergång till handel med utsläppsrätter kan ske. De anser alltså inte att styrmedlen samtidigt bör verka inom ett område.
Det största problemet med ett att kombinera frivilliga avtal med ett system med handel med utsläppsrätter torde vara om någon form av direkta ekonomiska fördelar för företaget är knutet till avtalet. I departementsskrivelsen om LTA diskuteras till exempel möjlighe- terna av att använda direkta bidrag som incitament för företagen att ingå överenskommel- ser med staten. Om ett sådant system skulle införas parallellt med ett system med handel med utsläppsrätter skulle det kunna innebära att ett företag dels kan få ett bidrag för varje reducerat ton koldioxid via LTA och dels få intäkter genom försäljning av utsläppsrätten som blir över. Därmed skulle företaget få betalt två gånger för samma reduktion. System med handel med elcertifikat och handel med utsläppsrätter
Såväl ett system med elcertifikat som ett system med handel med utsläppsrätter ger incitament till ökad produktion av förnybar energi. Handel med utsläppsrätter har dock inte som huvudsyfte att öka användningen av förnybar energi utan systemets mål kan uppnås även genom andra anpassningsåtgärder. Systemet med utsläppsrätter har som direkt syfte att minska utsläppen av koldioxid och kan förväntas leda till ökade marginal- kostnader för elproduktion och därmed höjda elpriser. Introduktion av handel med
85
utsläppsrätter leder till ökade produktionskostnader för den fossila elproduktionen, vilket leder till generellt ökade elpriser. Detta kan i sin tur leda till sjunkande certifikatpriser. Intäkten för en producent av el från förnybara energikällor är summan av elpriset och priset på certifikatet och producenten kan acceptera ett lägre certifikatpris om elpriset är högre.
I princip bör de två systemen kunna fungera ihop men prisbildningen på elmarknaden torde kompliceras genom att den i dag existerande osäkerheten om elproduktionskostna- der, beroende bland annat av vattentillrinningen, kompletteras med osäkerheter som beror på att två nya marknader, handeln med utsläppsrätter och handeln med elcertifikat, tillkommer.
Valet av styrsystem kan påverka de penningflöden som uppkommer mellan konsument och producent, i synnerhet i ett land som Sverige där den dominerande andelen av elen produceras fossilbränslefritt. Om förnybar el skall föras in på elmarknaden genom ett höjt pris på koldioxid kommer det att leda till ökade elpriser för all elproduktion med ökade utgifter för konsumenten och ökade inkomster för kraftbolagen. Om förnybar el förs in på elmarknaden via certifikat kommer penningöverföringen från konsument till producent i princip motsvaras av de ökade produktionskostnaderna för den förnybara elen jämfört med konventionell kraft.
Effektivitetsvinster av vissa styrmedelskombinationer
I vissa fall kan man erhålla effektivitetsvinster genom att kombinera olika styrmedel för att uppnå ett mål. Exempelvis kan informationsinsatser leda till att effektiviteten hos ett ekonomiskt styrmedel ökar om den som skall reagera på det ekonomiska styrmedlet inte är medveten om möjligheten att agera. I vissa fall kan även olika regleringar och
ekonomiska stöd fungera som effektiv informationsöverföring till aktörerna vilket i sin tur kan leda till att till exempel miljöstyrande skatter kan hållas på en lägre nivå. För att driva på teknikutveckling räcker det inte heller med övergripande ekonomiska styrmedel. Dessa kan fungera effektivt för att styra mellan teknik som finns på marknaden men för att denna teknik skall komma fram krävs i allmänhet så väl stöd till forskning och utveckling som stöd till skapande av initiala marknader.