Kapitel 4: EU:s institutioner och deras aktiviteter
4.3 EU:s aktiviteter inom skogsområdet
4.3.1 En successiv formalisering och institutionalisering
av skogsrelaterade frågor
Under årens lopp har ett flertal försök gjorts att utveckla ett strategiskt förhåll- ningssätt till skogsfrågor inom EU (se Lazdinis 2007 för en översikt). För dessa initiativ, det vill säga en successiv formalisering av hanteringen av skogsrelaterade frågor och aktiviteter, redogörs nedan. Genomgången bygger på de styrdokument om skogspolitik som är officiellt framtagna och beslutade om inom EU.
Skogsbruk exkluderades från Romfördraget 1957 då vissa medlemsstater mot- satte sig ett etablerande av en gemensam skogspolitik. De ville i stället bibehålla nationell och regional självständighet vad gällde denna sektor.46 Inte desto mindre
hölls en europeisk skogskonferens 1959, vilken resulterade i att en skogsbruksenhet etablerades inom Kommissionen, under generaldirektoratet för jordbruk. Dess- utom etablerades en policykoordinerande kommitté bestående av ansvariga för skogsfrågor från respektive medlemsstat, även den på generaldirektoratsnivå (Wall 1989). Under de första åren koncentrerades arbetet endast på policyfrågor och ad hoc-specifika studier inom skogsbruksområdet. Ett par år senare kom skogsbruks- projekt även att formellt bli berättigade till stöd (Rådet 1964), vilket finansierades av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EAGGF). Arbetet med skogsbruk under denna förordning var tänkt att ersättas av ett specifikt skogs- bruksdirektiv som föreslogs Rådet 1974, men det förslaget föll inte i god jord.
Nästa (och mer ambitiösa) försök att skapa en gemensam skogspolitik kom 1978 då Kommissionen presenterade ”Proposal for a Council Resolution Con- cerning the Objectives and Principles of Forestry Policy” (Kommissionen 1978). Förslaget stöddes av Europaparlamentet, men Rådet valde att förkasta det.47 Ett
par år senare försökte Kommissionen åter att få till stånd en sammanhållen skogs-
45 Tidigare har det inte funnits något samlat grepp om de aktiviteter som skett på skogsområdet inom EU, men man har nu samlat information om EU:s aktiviteter med bäring på skog och skogsbruk på följande länk: http://ec.europa.eu/agriculture/fore/index_en.htm, 2007-06-04. I skrivande stund (våren 2007), är vissa delar av webbsidan fortfarande under uppbyggnad. Det här är ett initiativ som dessvärre kommer allt för sent för att på något sätt kunnat underlätta den kartläggning av aktiviteter inom det skogliga området som sker i detta kapitel, i stället har författaren på egen hand identifierat och sammanställt motsvarande material. Däremot är det ett initiativ som kommer att komma de skogliga intressenterna till godo, såtillvida att det nu finns en officiell webbsida att besöka för dem önskar följa med i vad som sker på det skogliga området i EU.
46 Samtliga åtgärder som vidtagits inom skogssektorn sedan 1957 baserats på rättsliga grunder som återfinns inom andra områden, framför allt jordbruksområdet. En skogspolitik kan endast uppnås i samband med syften som har stöd i en annan politik inom de ramar som fördraget ger. Som följd av det har åtgärder i samband med skogsbruk kommit att kopplas till följande juridiska grundvalar: jord- brukspolitik (artikel 37), konkurrenspolitik (artikel 87), harmoniseringspolitik (artikel 94), ekonomisk och social sammanhållningspolitik (158-162) samt miljöpolitik (artikel 174 och 175). Om ett speciellt syfte inte kan uppnås inom ramen för dessa områden återstår endast artikel 308 om institutioners rätt att ”fylla i” EU-fördraget som juridisk grund, det vill säga en restkompetens.
47 Mindre delar av förslaget accepterades dock, det var delarna gällande skydd mot luftföroreningar och skogsbränder samt skogsplantering på jordbruksmark.
politik men även den här gången förkastades förslaget av medlemsstaterna (Kom- missionen 1983a). Ytterligare ett försök gjordes 1986 då Kommissionen lade fram ett dokument med förslag om gemenskapsaktiviteter inom skogssektorn, (Kommis- sionen 1986). Den här gången förkastades förslaget i stället av Europaparlamentet (Holmgren 2002).
Tio år efter det första större initiativet inom skogsområdet, presenterade Kom- missionen ett mer omfattande dokument, ”Community Strategy and Action for the Forestry Sector”. Dokumentet innehöll bland annat förslag om skogsplantering på jordbruksland, utveckling av skogsbruk i landsbygdsregioner, skydd av skogsmark, ett program för korkek samt en lista på kompletterande åtgärder (Kommissionen 1988). Rådet vägrade likväl att anta en formell strategi- och handlingsplan, men antog de förordningar som presenterades i förslaget. I enlighet med dessa förord- ningar etablerades bland annat en ständig kommitté för skogsbruk (Rådet 1989c). Vidare kom Kommissionens dokument från 1988 att vara inflytelserikt i utarbe- tandet av Skogsaktionsprogrammet (FAP), vilket inkluderade ett antal skogs- relaterade åtgärder för utvecklingen av mindre gynnade landsbygdsregioner (Rådet 1989a, 1989b). Skogsaktionsprogrammet som antogs av Rådet 1989 och upptogs och stärktes 1992, och omfattar i en mer sammanhängande form de olika åtgärder som vidtagits sedan 1978.
Skogsbrukets roll i EU ökade i samband med att Finland, Sverige och Österrike anslöt sig till unionen 1995. Den skogsrelaterade verksamheten fick då en ny bety- delse, främst mot bakgrund av att skogsnäringen har en så stark ställning i Finland och Sverige (Norrfalk 1998; Valtanen 1998). Finlands och Sveriges medlemskap fördubblade EU:s skogsareal, och tillsammans med Österrike gjorde de unionen självförsörjande av timmerprodukter samtidigt som EU kom att bli den näst största pappers- och sågvirkesproducenten i världen och den tredje största exportören av skogsprodukter (Kommissionen 2003a). Den ekonomiska vikten av skogsnäringen och dess produkter var något nytt för unionen, vilket ledde till att generaldirektora- tet för näringsliv kompletterades med en enhet för skogsbaserad industri (Anders- son 2001). Det faktum att gemenskapens skogstillgångar i ett slag plötsligt fördubb- lades bidrog även till att skogsfrågorna kom att prioriteras i högre utsträckning är tidigare, eftersom unionen därmed fick ett ökat ansvar för en hållbar utveckling inom skogsområdet på internationell nivå. Utvidgningen gav således effekter inom en rad områden, alltifrån politiska, ekonomiska och sociala till ekologiska aspekter behövde nu vägas in i diskussionen.
4.3.2 Skogsbruksstrategin
Mot bakgrund av dessa förändringar och förväntningar ansågs det nödvändigt att se över befintliga initiativ och aktiviteter inom skogsområdet. Europaparlamentet tog för första gången i historien ett eget initiativ att skriva ett betänkande som efterlyser lagstiftning inom skogsområdet (Eisma 1998).48 Efter en utdragen utrednings- och
48 Europaparlamentet använde för första gången den rätt som Parlamentet getts i EG-fördragets artikel 192 att avge betänkande på eget initiativ.
diskussionsprocess inom Europaparlamentets olika berörda utskott presenterade Europaparlamentet i januari 1997 sin rapport, den så kallade Thomasrapporten (namngiven efter sin huvudförfattare David E. Thomas, en brittisk Europaparla- mentariker) där Kommissionen uppmanas att ”lägga fram förslag om vilka instru- ment och medel som bör användas på gemenskapsnivå, i medlemsstaterna och i de olika regionerna, och för detta eftersträva samordning och komplettering för att skapa åtgärder som inriktas på tre huvudområden: vård, användning/utveckling och utvidgning av skogen” (Europaparlamentet 1996: 4). Att resolutionen inte specificerar exakt vilka åtgärder som Kommissionen förväntades att komma fram till kan förstås av ett generellt motstånd bland skogsaktörer att binda sig till något som på något sätt liknar eller påminner om en gemensam skogspolitik (Hogl 2000; Andersson 2001). Motståndet baserades på en rädsla för ytterligare restriktioner och en förflyttning av makten till Brysselbaserade institutioner. Det vanligast före- kommande argumentet mot en gemensam skogspolitik var att det verkade oklokt att etablera ytterligare ett kostsamt och byråkratiskt politikområde, givet de erfaren- heter som fanns av den gemensamma jordbrukspolitiken (Eisma 1998). Det fanns också en rädsla från andra sektorer att en ökad nivå av skogsrelaterade aktiviteter skulle dra finansiella tillgångar bort från dem, där jordbrukssektorn framstod som den troligaste förloraren (Ottitsch & Palahi 2001). De sydliga medlemsstaterna arbetade emellertid hårt för att få tillstånd en gemensam skogspolitik med omfat- tande ekonomiska inslag. Exempelvis var Spanien positivt inställd till en gemensam skogspolitik. I Spanien är skogsnäringen intimt förknippad med jordbrukssektorn, vilket gjorde att Spanien såg en möjlighet att erhålla bidrag liknande de ersättningar som utgår inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (Rojas-Briales 1998). Finlands, Sveriges och Österrikes inträde i EU ledde dock till att Europa- parlamentet begränsade sig till att begära en gemensam skogsbruksstrategi, då aktörer från dessa länder menade att skogsnäringen inte bör understödjas av subsi- dier. Redan i diskussionen i Europaparlamentet fastställdes därför att skogsfrågor skulle vara medlemsstaternas ensak i så lång utsträckning som möjligt, skogsbruks- strategin skulle således varken innehålla nya aktiviteter från EU:s sida eller ytter- ligare medel. Den skulle i stället redogöra för det rådande läget och ge rekommen- dationer inför framtiden inom vilka områden medlemsstaterna kunde samarbeta. Mot bakgrund av dessa riktlinjer utarbetade Kommissionen ett förslag om en skogsbruksstrategi som presenterades för Europaparlamentet och Rådet i novem- ber 1998 (Kommissionen 1998). Endast en månad senare, baserat på detta doku- ment, kom Rådets resolution om en skogsbruksstrategi, som presenterades i mitten av december 1998 (Rådet 1999). Det slutgiltiga dokumentet, EU:s skogsbruks- strategi, återspeglar motståndet mot att röra sig i riktning mot en gemensam euro- peisk skogspolitik, men erkänner behovet av en ökad koordinering och samarbete samtidigt som nationella aktörer försäkras inflytande i skogspolitiken. Strategin tar i grova drag upp tre områden; miljöövervakning, skydd mot skogsbränder samt generell statistik om skogsbruk i medlemsstaterna. Vidare betonar EU:s skogs- bruksstrategi skogarnas flerfunktionella roll och behovet av en hållbar skogsför- valtning som betraktar sociala, ekonomiska, miljömässiga, ekologiska och kulturella funktioner. En mer detaljerad översikt av processen kring framtagandet av
••
skogsbruksstrategin tecknas senare i kapitlet, se avsnitt 4.5.1 (se även Jokela 2006: 195-223).
4.3.3 Övriga aktiviteter
De skogsbruksbaserade industriernas socioekonomiska betydelse inom EU och den hårdnande konkurrensen på den globala marknaden föranledde omgående till ytter- ligare aktiviteter inom skogsområdet. I slutet av 1999 presenterade Kommissionen ett meddelande ”Konkurrenskraften hos Europeiska unionens skogsbruksbaserade industrier”.49 Där uppmärksammades de konkurrensfaktorer som påverkar de
skogsbaserade industrierna, samt klimat och miljö frågor (Kommissionen 1999). Ett konkret resultat var att ett separat forum för skog etablerades på initiativ av generaldirektoratet för näringsliv. Deltagarna i detta forum (cirka 200 stycken) representerade toppskiktet från näringslivet, offentliga myndigheter och andra intressenter (bland annat forskning, utbildning och fackföreningar). Ett förbere- dande möte hölls 1999 i Helsingfors, och därefter har forumet strålat samman i Strasbourg (2000), Stockholm (2001) och i Bryssel (2003 och 2005).
I juni 1999 antog Kommissionen även ett arbetsprogram för 1999-2002 som syftade till att etablera och förverkliga det europeiska informations- och kommuni- kationssystemet för skogsbruk (EFICS).50 Målet med programmet var att sammans-
tälla existerande information i ett databaserat system samt att försöka förbättra och harmonisera data gällande skog, skogsprodukter och handel (Rådet 1998). Andra aktiviteter under senare år med direkt inverkan på skog och skogsbruk är Natura 2000, ett nätverk för naturvårdsområden (vilket baseras rent juridiskt på det ram- verk som fågel- och habitatdirektiven utgör) och EU:s handlingsplan för skogslag- stiftningens efterlevnad, styrelseformer och handel (Forest Law Enforcement Governance and Trade, FLEGT). Inom ramen för denna handlingsplan har Kom- missionen lagt fram ett förslag till en process och ett åtgärdspaket i syfte att komma till rätta med det växande problemet med olaglig skogsavverkning och den därmed sammanhängande handeln (Kommissionen 2003b). Det har även inrättats ett gemenskapssystem för övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus).51 Forest Focus skall garantera en utvidgad, harmoniserad och om-
fattande långtidsövervakning av skogarnas tillstånd i syfte att fortsätta och ytterliga- re utveckla övervakningen av luftföroreningar och skogsbränder (Kommissionen 2002; Rådet 2003).
49 Kommissionens generaldirektorat för näringsliv planerar nu ytterligare ett meddelande om skogs- industrins konkurrenskraft. Det kommer att presenteras någon gång under 2007.
50 Giltighetstiden för Rådets förordning (EEG) nr 1615/89 av den 29 maj 1989 om införande av ett europeiskt informations- och kommunikationssystem för skogsbruk löpte ut den 31 december 1997. Man beslutade därför att förordningens giltighetstid borde förlängas samtidigt som förordningen anpassades till nya förhållanden.
51 Forest Focus upphörde att gälla i slutet av 2006, dess initiativ och aktiviteter inkluderas från och med början av 2007 i stället i det mer omfattande finansieringsinstrumentet LIFE+. Medlemsstaterna har därmed ingen laglig skyldighet att producera harmoniserad skogsstatistik för EU.
I många medlemsstater har även landsbygdsprogrammet (LBU) varit nära förknip- pat med skogsbruket. Medelhavsländerna och andra skogfattiga länder har exem- pelvis använt relativt stora summor till skogsplantering. Sverige har utnyttjat mindre än 1% av LBU-stödet för åtgärder inom skogsbruket (resten har gått till åtgärder inom jordbruket), något som med stor sannolikhet kommer att förändras i fram- tiden. Landsbygdsprogrammet för 2007-2013 kommer nämligen i större utsträck- ning än någonsin tidigare erbjuda möjligheter till olika stödformer för enskilda skogsägare (se www.sjv.se och www.skogstyrelsen.se).
4.3.4 Skogshandlingsplanen
I samband med att Rådet antog skogsbruksstrategin 1998 uppmanades Kommis- sionen att återrapportera om genomförandet av skogsbruksstrategin inom fem år. Något försenat presenterade Kommissionen under våren 2004, som förberedelse inför revideringen av EU:s skogsbruksstrategi, ”Background document and ques- tionnaire on the implementation report of the EU forestry strategy”. Dokumentet – som diskuterades vid den rådgivande skogs- och korkkommitténs möte den 1 mars 2004 – innehöll inte några detaljerade resultat av det frågeformulär som tidigare skickats ut till medlemsstaterna för att dokumentera deras erfarenheter av skogs- bruksstrategin. Inte heller diskuterades vilka erfarenheter som dragits eller möjliga vägar framåt. Däremot lyfte Kommissionen bland annat fram behovet av en över- syn av konsultationer på nationell och EU-nivå, mellan beslutsfattare och skogs- intressenter. Även det faktum att skogsnäringen berörs och påverkas av flera olika politikområden lyftes fram, samtidigt som ett samlat grepp om skogspolitiken fram- hölls som eftersträvansvärt (se även Ekonomiska och sociala kommittén 2005; Europaparlamentet 2005; Kommissionen 2005a, 2005b, 2005c; Regionkommittén 2005). Vad som stod klart var att till skillnad från 1998 ville många medlemsstater nu se en starkare roll för EU:s skogsbruksstrategi, där vissa gick så långt som att förespråka att en formell skogspolitik skulle utarbetas för att därigenom bättre värna skogssektorns intressen (mer om detta i kapitel 6). De flesta skogsaktörer var dock överens om att harmoniseringen av de nationella skogsregleringarna och aktiviteterna inom EU skulle stå utom räckvidd för en formell skogspolitik.
Arbetet inom EU med att lägga fast en handlingsplan för skogsbruket tillhörde en av de viktigaste frågorna på den skogliga fronten i Bryssel under år 2005 och första halvan av år 2006 (för en insyn i förarbetena till skogshandlingsplanen se exempelvis Rådet 2005; Den ständiga kommittén för skogsbruk 2006; Kommis- sionen 2006a). Resultatet av det samlade arbetet presenterades av Kommissionen den 15 juni 2006, då handlingsplanen för ett hållbart skogsbruk offentliggjordes (Kommissionen 2006b).52 Handlingsplanen bygger på skogsbruksstrategin och
arbetades fram i samråd mellan medlemsländerna och övriga skogsintressenter. Förslaget till handlingsplan gick ut på remiss (se exempelvis Ekonomiska och sociala kommittén 2006), för att därefter behandlades av det finska ordförande- skapet under hösten 2006. En Rådsarbetsgrupp påbörjade i början av september
52 Den omnämns oftast endast rätt och slätt som handlingsplanen för skog i dagligt tal.
••
förhandlingarna om Rådsslutsatser i ärendet. Rådsslutsatserna antogs formellt 24- 25 oktober av jord- och skogsbruksministrarna vid ett Rådsmöte i Luxemburg (Rådet 2006). Handlingsplanens övergripande vision formulerades: “Forests for society: long-term multifunctional forestry fulfilling present and future societal needs and supporting forest-related livelihoods”. Vidare innehöll handlingsplanen 18 specifika åtgärder som är tänkta att främja ett hållbart skogsbruk och tillika uppfylla denna vision. Den ständiga kommittén för skogsbruk är samordnande organ mellan medlemsstaterna och Kommissionen i samband med implemente- ringen av de föreslagna åtgärderna, vilket kommer att ske inom den närmsta fem- årsperioden (2007-2011).
Under de senaste tio åren har initiativen och aktiviteterna inom skogsområdet successivt ökat och formaliserats, och i dag beaktas skog och skogsbruk i stort sett av samtliga EU:s institutioner. Trots de juridiska och politiska hindren har EU under senare år vidtagit ett antal åtgärder till förmån för skogsvård och skogsbruk, både inom unionen och internationellt. En växande och mycket komplex EU- lagstiftning och policyinitiativ inom andra sektorer som direkt och indirekt påverkar de enskilda medlemsländernas skogspolitik är en realitet. En informell skogspolitik tycks alltså redan existera.
Nästa avsnitt analyserar hur EU:s olika institutioner och organ agerat och enga- gerat sig i de skogliga frågorna.