En omdefiniering av skog – från jordbruk till miljö

snarare än till alternativa områden som näringsliv eller miljö. Ett exempel på det är det beslut Rådet tog i slutet av 1989 om inrättande av den ständiga kommittén för skogsbruk. Den bakomliggande orsaken till instiftandet av den kommittén var att

••

gemenskapen under en längre period hade försökt att minska produktionen av de jordbruksprodukter som det fanns ett överskott av, något som krävde effektiva strukturförändringar. Det var i det här sammanhanget som skogssektorn uppmärk- sammades. Man menade att den sektorn måste bidra med att både skapa alternativa jordbruksintäkter och utveckla de skogsekosystem som är gynnsamma för jord- bruket (Rådet 1989c).

I EU:s tidiga historia är den här sammankopplingen av jordbruk och skogsbruk snarast att se som en regel än ett undantag. En översikt av EU:s officiella doku- ment med koppling till skog visar dock att EU:s institutioner i allt större utsträck- ning kommit att koppla samman och förknippa skog och skogsbruk med miljö- området snarare än jordbruksområdet (Andersson 2003).70 _{I praktiken har argu-}

menten till varför EU intervenerar i skogsområdet kommit att skifta, liksom de juridiska grundvalarna. En fråga som omedelbart väcks är om detta är en medveten strategi från EU:s institutioner (Kommissionen och Parlamentet)? Den gemen- samma jordbrukspolitiken har under senare år utsatts för allt större kritik och kom- mit att bli ett allt mer politiserat område, medan miljö är ett politikområde som integrerats i den befintliga gemenskapspolitiken ”by the book”, det vill säga helt enligt neofunktionalistiska föreskrifter. Kan det vara så att man vill komma åt den legitimitet som miljöområdet har genom att beteckna sina aktiviteter och agerande inom skogsområdet som miljöinsatser snarare än som aktiviteter förknippade med jordbruk? Eller är det ett uttryck för ändrade maktförhållanden? Under en lång tid av EU:s historia kunde beslutsgången i EU beskrivas på följande sätt: Kommis- sionen föreslog, Europaparlamentet yttrade sig och Rådet fattade beslut om ny eller ändrad lagstiftning. Så ser det inte riktigt ut i dag. Kommissionen är fortfarande den institution som analyserar, förvaltar och föreslår förändringar av lagstiftning. Parla- mentet har emellertid fått ett starkt ökat inflytande under senare år, med början efter Maastrichtöverenskommelsen och med ytterligare makt efter Amsterdam- fördraget och Nice. Parlamentet och Rådet har i dag medbeslutande i de allra flesta frågor, men inte i jordbruksfrågor. När det gäller miljöfrågor har Europaparlamen- tet däremot ett starkt inflytande. Det kan vara en bidragande orsak till att skogsrela- terade frågor kommit att omdefinieras i termer av miljöfrågor snarare än jordbruks- frågor.

En annan observation som gjorts i samband med att olika aktörer intervjuats är att det historiska minnet inom EU tycks vara kort. Många Europaparlamentariker sitter bara någon mandatperiod, och skogsfrågornas plats på dagordningen varierar i stor utsträckning beroende på om det är en hjärtefråga för någon eller några av parlamentarikerna. Skogsfrågornas hantering och status styrs därför i stor utsträck- ning av tillfälligheter (då det relativt sett är få parlamentariker som är engagerade i frågan). Även när det gäller tjänstemännen inom EU:s byråkrati är omsättningen påtaglig, inte minst på grund av systemet där de roterar på sina poster och byter

70 _{Denna översikt gör på intet sätt anspråk på att vara heltäckande, då vissa dokument utelämnats på} grund av praktiska överväganden (tillgänglighet och språk primärt). Dess resultat bedöms ändå vara så pass entydigt att det är rimligt att dra slutsatsen att det skett en förändring över tid hur skogsfrågor konceptualiserats inom EU (se även Jokela 2006).

ansvarsområden med jämna mellanrum.71 _{En av de intervjuade tjänstemännens}

uttalanden illustrerar den här förvirringen med tydlighet: ”…men han har ju bytt enhet nu… så jag har inte inblick i hur det ser ut just nu” (Intervju 15, tjänsteman). Det gör att det endast är ett fåtal personer som sitter inne med relevant kunskap och har en överblick av EU:s aktiviteter inom skogsområdet, dels över tid, dels mellan de olika institutionerna och organen.

I det här kapitlet har vi sett hur skogsfrågor handläggs inom EU, vilket senare skall ställas mot hur de svenska aktörerna uppfattar att skogsfrågor hanteras och vilken roll de olika institutionerna tillskrivs i processen (kapitel 7 och 8). Vi har även sett hur processen för framtagandet av EU:s skogsbruksstrategi såg ut, vilket vi kommer att återknyta till i kapitel 6 (avsnitt 6.5.2) i samband med att utvärde- ringen av densamma samt framtagandet av EU:s skogshandlingsplan diskuteras i mer detalj. Men innan dess skall vi se närmare på några av de mer tongivande bransch- och intresseorganisationerna som verkar i Bryssel i syfte att bevaka sina intressen och påverka EU:s hantering av skog och skogsbruksfrågor.

71 _{Efter fem år på en chefstjänst roteras posten.}

••

– KAPITEL 5 –

Transnationellt samarbete:

skogliga bransch-

och intresseorganisationer

”Once established, the central institution will affect political integration meaningfully only if it is willing to follow policies giving rise to expectations and demands for more – or fewer – federal measures. In either case, the groups concerned will organize across State boundaries in order to be able to influence policy.”

(Haas 2004: xxxiii, min kursivering)

5.1 Inledning

Av det föregående kapitlet framgår det att EU-systemet är komplext till sin karak- tär, vilket en pluralistisk ansats som neofunktionalism också återspeglar. En central del av utformningen av politiken utgörs och drivs av interaktionen mellan EU:s institutioner och olika former av organiserade intressen. Intresserepresentation i EU-frågor förekommer på såväl nationell som europeisk nivå. Organiserade intres- sens relationer till de nationella regeringarna, EU:s institutioner, och olika europeis- ka sammanslutningar, samt samspelet med systerorganisationer i andra EU länder bör därför undersökas. Flera av de organiserade intressena följer skogspolitikens utveckling genom kanaler på såväl nationell som europeisk nivå i sina försök att påverka densamma. EU:s institutioner värdesätter å sin sida kontakter med intresse- organisationer eftersom de kan bidra till att stärka unionens demokratiska legitimi- tet. Intresseorganisationerna fungerar i många fall även som pådrivare av integra- tionen samtidigt som de tillför beredningsprocesserna värdefull expertis och sak- kunskap (se exempelvis Mazey & Richardson 1996; Karlsson 1999; Eising 2003)

Trots att det inte finns en formell skogspolitik inom ramen för EU, finns det – som vi sett i föregående kapitel – en mängd aktiviteter med direkt anknytning till skog och skogbruk som framför allt Kommissionens olika generaldirektorat koordinerar. Förutom representanter från medlemsstaterna ingår ofta representan- ter från olika intresseorganisationer i de rådgivande grupper som etablerats i skogs- sektorns namn. Det gör att behovet av olika nätverk och andra fora där organise- rade intressen i form av transnationella grupperingar kan samarbeta och utbyta information ökat över åren. Vilka några av de mer framträdande transnationella

intressegrupperna är, och hur de fungerar, redogörs för i det här kapitlet.72 _Särskilt

studeras vilka preferenser dessa organisationer har i frågan om huruvida en gemen- sam skogspolitik skall etableras inom EU eller ej, och vilka strategier detta resulte- rar i. Dessutom undersöks vilken roll de transnationella samarbetsorganisationerna spelar för de svenska skogsaktörerna (se även kapitel 8).

Kapitlet inleds med en översiktlig presentation av några av de mer framträdande transnationella aktörerna i den skogliga policyprocessen på EU-nivå. Därefter redo- görs för de olika transnationella aktörernas inställning (preferenser) till en gemen- sam europeisk skogspolitik, samt hur de mer konkret agerat i denna fråga. Kapitlet avslutas med en analys av svenska skogsaktörers roll och inflytande i några av de mer framträdande transnationella samarbetena. Framställningen bygger, i sin inledande del, på information och fakta som är hämtad från respektive samman- slutnings officiella hemsida, och i sin avslutande del på intervjuer med aktörer från de olika kategorierna (det vill säga industriföreträdare, skogsägare samt miljörepre- sentanter).73 _{Som framgick i kapitel 3 har endast direkta citat referenser. Texten}

runt omkring bygger även den på intervjumaterial, men har inga referenser då det eventuellt skulle kunna äventyra de intervjuades anonymitet.