Kapitel 6: Medlemsstaterna, skogen och politiken
6.3 Medlemsstaterna och den nationella skogspolitiken
mare, dels genom en kort historisk tillbakablick vad gäller skogens roll i respektive medlemsstat, dels genom att se vilka skogspolitiska mål som lyfts fram som viktiga i ländernas skogslagstiftningsdokument.92 Genomgången tar sin början med EU:s
sex ursprungsländer, och därefter följer upplägget och tillika presentationen av medlemsstaterna precis som tidigare de successiva utvidgningarna av unionen. Av- snittet avslutas med en övergripande jämförelse av medlemsstaterna i förhoppning att urskilja något slags mönster eller gemensamma nämnare mellan medlemssta- terna som på något sätt kan förklara eller kasta ett ljus över deras inställning till om det skall etableras en gemensam europeisk skogspolitik eller ej. Materialet bygger i stora dela på fakta hämtade från FAO:s Forestry Department country pages (www.fao.org/forestry/site/country/en), 2007-01-22, om inte annat anges.
6.3.1 EU:s sex ursprungsländer
När Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland gick sam- man och etablerade Europeiska kol- och stålgemenskapen 1951, fanns det inte något formellt stöd för interventioner inom skogsområdet eller något som skulle kunna likställas med en gemensam europeisk skogspolitik. Men hur såg det ut på skogsområdet i dessa länder vid denna tidpunkt? Efter andra världskriget var skogsresurserna i de flesta av de sex dåvarande medlemsstaterna hårt ansträngda. Virkesbehovet var stort inom byggnadssektorn med tanke på den återuppbyggnad som tog vid efter kriget, men även brännvedsbehovet var stort. Mot bakgrund av detta togs stora krafttag för att bygga upp skogen och för att få skogsresurserna att räcka till i Centraleuropa (Janz 1989). För att vi skall få en uppfattning om vilka åtgärder som vidtagits i de olika medlemsstaterna, samt vilka primära funktioner som förknippas med skog i de olika ländernas lagstiftningsdokument, ges en närmare presentation av respektive medlemsstat nedan.
Belgien
Belgien är en medlemsstat med begränsade skogstillgångar, se figur 6.1. Landet är också en av de medlemsstater som har minst areal skogsmark per invånare, vilket gör att det i många fall inte går att finna fullständig statistik, alternativt att det helt saknats uppgifter, vad gäller skog och skogsbruk i Belgien. Ungefär 60% av skogs- marken är privatägd, och resterande del ägs av offentliga institutioner snarare än staten. Belgiens skogslagstiftning (The Flemish Forest Decree) från 1990 möjliggör en differentierad skogspolitik i landets olika regioner. Den utgör således endast en ramlagstiftning som sedan anpassats till förhållandena i de olika regionerna Flandern, Vallonien och Bryssel (Schmithüsen, Herbst et al. 2000; se även FAO:s
92 En sådan sammanställning har inte varit möjlig att göra för Malta som enligt FAO inte har rappor- terat att det har någon skogsmark. I andra statistiksammanhang rör det sig endast om 1% skogsmark, vilket gör att Malta inte medtas här.
Forestry Department country pages för Belgien). Lagtexten är ett resultat av 15 års diskussioner mellan olika berörda aktörer, och då särskilt lokala myndigheter, landsbygdsutvecklingsgrupper och miljögrupper. Det har skett två tillägg till lag- stiftningen 1997 och 1999, dessa två komplement lyfter fram skogens naturvärden och dess ekologiska funktion, samt vikten av att bedriva ett hållbart skogsbruk. I lagtexterna lyfts fem primära funktioner fram, närmare bestämt har skogen en ekonomisk funktion, en social funktion, en skyddsfunktion (av vatten och jord), en ekologisk, och sist men inte minst en vetenskaplig funktion (forskning). Nämnas kan att den ekologiska funktionen tillkommit först på senare tid (Lust 2000: 61).
Frankrike
Efter andra världskriget inledde man i Frankrike en medveten satsning på att res- taurera och utöka den befintliga skogsmarken. Nyodling av skog på övergiven jord- bruksmark och intensifiering av befintligt skogsbruk har varit och är framträdande åtgärder, speciellt under 1980-talet och framåt. Frankrike har som ett resultat av det klivit fram som en av de större skogsnationerna, sett till landets skogsmark i abso- luta tal, se tabell 6.1. Lagstiftning, administration, forskning och statlig finansiering är de styrmedel som den franska staten använt och fortfarande använder sig av i sitt arbete. Den breda allmänheten i Frankrike är i regel medveten om skogens ekolo- giska och sociala betydelse, som en följd av att de offentliga skogarna i landet öpp- nats upp vilket givit allmänheten tillträde till stora skogsområden. Gemene man är däremot inte medveten om skogens ekonomiska värden (Janz 1989: 60-61). Det är anmärkningsvärt med tanke på att det i Frankrike produceras stora mängder skogs- produkter, dels för den inhemska marknaden, dels för export till andra länder, se tabell 6.3. Även icke trä-produkter som valnötter och tryffel är en stor och viktig exportvara för Frankrike, som är en av världens ledande exportörer av dessa pro- dukter. Vidare sysselsätter skogssektorn en mängd arbetstagare, se tabell 6.4. När det gäller målsättningar med den nationella skogspolitiken identifierar Frankrikes skogslagstiftning (lag nr. 85-1273 om skötsel, förbättring och skydd av skogar) pro- duktion, skydd och social nytta som de tre främsta målen med den nationella skogs- politiken. Anmärkningsvärt är att den ekologiska/miljömässiga aspekten inte lyfts fram i någon större utsträckning i den franska lagstiftningen (se FAO:s Forestry Department country pages för Frankrike).
Italien
Italien är en medelstor skogsnation, se tabell 6.1. Den skogsmark som återfinns i landet är främst belägen i bergsområden, vilket gör att relativt sett stora arealer inte är tillgängliga för skogsbruk (på grund av bland annat att avverknings och trans- portkostnaderna inte är motiverade). En mängd arbetstagare har trots det sin sysselsättning inom skogssektorn, se tabell 6.4. Skog och skogsbruk ses inte som en egen bärkraftig näringsgren, utan skogsbruket i Italien är i stället intimt förknippat med jordbrukspolitiken. Italien är också ett land som aktivt arbetat för att EU skall stödja återbeskogningsåtgärder i medlemsstaterna, och man anser att: “… foresta- tion has an important role, even if European directives have ignored it for a long
time” (Gajo & Marone 2000: 180). Skogslagstiftningen i Italien baserar sig i stor utsträckning på en lagtext från 1923 (the Serpieri Forest Law) och de tillägg som därefter successivt tillkommit. Enligt konstitutionen ligger skogsbruket under regio- nernas kompetens, vilket gör att det är svårt att urskilja en enhetlig nationell mål- sättning vad gäller skogens primära funktioner i Italien.
Luxemburg
Luxemburg är en liten nation, och likaledes en liten skogsnation. Det har därför varit svårt att finna fullständig statistik. I många fall har det helt saknats uppgifter vad gäller landets skog och skogsbruk. Klart är att skogsbruket spelar en ytterst liten roll för landets ekonomi (export av skogsindustriprodukter motsvarar endast 0,1-0,2% av landets BNP). Skogens ekologiska och sociala betydelse är desto större och framhålls som viktiga. Exempelvis påtalas skogens skyddsfunktioner av jord och vatten, liksom dess möjligheter till rekreation (se FAO:s Forestry Department country pages för Luxemburg).
Nederländerna
Nederländerna är också en relativt liten skogsnation, se figur 6.1. Landet är långt ifrån självförsörjande av skogsprodukter, utan måste importera det mesta, främst från Sverige, Finland och Ryssland. Ägarstrukturen i landet är relativt jämnt för- delad mellan privat och statligt ägande av skogen. Återbeskogningsarbete pågår, men har inte hållit jämna steg med den ökande konsumtionen. Den nederländska regeringen siktar på att landet 2025 skall vara självförsörjande till 25% vad gäller skogsfiber, vägen dit är dock lång då endast 1 000 ha skog planterades under perioden 1990-2000. Målsättningen, som regeringen slog fast 1994, var att skogmarken skulle utökas med 3 000 ha årligen fram till och med 2020 (se http://www.nationsencyclopedia.com/Europe/Netherlands-FORESTRY.html, 2007-07-27).
Tyskland
Tyskland är en av EU:s större skogsnationer sett till absoluta tal, se tabell 6.1. Till skillnad från i Frankrike är skogsindustrin och dess ekonomiska betydelse känd för allmänheten i Tyskland, främst genom landets produktion och export av grovt rundvirke, se tabell 6.3 (se även FAO:s Forestry Department country pages för Tyskland). Dessvärre har skogsbruket i Tyskland haft det besvärlig ekonomiskt, vilket lett till (eller åtminstone riskerar att leda till) en sämre skogsvård. Privata skogsägares ekonomi hjälps dock upp av ett kraftigt stödprogram från staten. And- ra problem som landet brottas med är skogsskador orsakade av luftföroreningar och vilt (främst hjortdjur). Även rekreationstrycket på landets skogar är stort. För att komma till rätta med det bedrivs en omfattande verksamhet med vand- ringsleder, parkeringsplatser, informationsskyltar och personinsatser från den tyska skogsadministrationens sida. Således uppskattas även skogens sociala och ekolo- giska värden i hög utsträckning av allmänheten (Janz 1989: 61-63). I Tyskland är skogslagarna bundna till konstitutionen, men då Tyskland är en federal stat
••
påverkar lagstiftning på flera nivåer (det vill säga både federala- och delstatslagar) markanvändningen och skogsbruket. Landet har en omfattande lagstiftning som på senare tid vuxit enormt, vilket gör att de inte längre är möjliga att ha en uppfattning om lagstiftningen i sin helhet om man inte är juridiskt skolad (Wagner 2000: 131- 132). Sammanslagningen av Öst- och Västtyskland är en annan faktor som påver- kar den skogspolitiska situationen i landet. Bland annat skall tidigare konfiskerad skogsmark återlämnas till sina rättmätiga ägare, en process som fortfarande pågår. En annan effekt av återföreningen är att rundvirkesmarknaden i Östtyskland libera- liserades, vilket ledde till att många av de skogsbaserade företagen som inte klarade av omställningen kollapsade.
6.3.2 Danmark, Irland och Storbritannien
I den första utvidgningen av gemenskapen 1973 anslöt sig Danmark, Irland och Storbritannien. Som framgår av den tidigare genomgången, och då speciellt figur 6.1, är ingen av dessa medlemsstater särskilt stora skogsnationer, även om de alla har bedrivit och fortfarande bedriver en skoglig uppbyggnad. På senare år har också skogsmarkarealen ökat i dessa länder, och då framför allt i Storbritannien och Danmark, vilket främst beror på beskogningsåtgärder på tidigare jordbruksland (MCPFE 2003b: 12). En översikt av respektive medlemsstats skogsrelaterade arbete återfinns nedan.
Danmark
I Danmark återfinns inte skogsmark i några större kvantiteter, vilket med tydlighet framgår av tabell 6.1. Avsaknaden av produktiv skogsmark gör att skogens produk- tionsaspekt inte står i förgrunden i Danmark. Skogen värderas snarare utifrån sitt sociala, estetiska och ekologiska värde. Ett viktigt undantag är emellertid de stora julgransodlingarna som återfinns i landet, Danmark är nämligen en av världens största julgransexportörer. Det kan vara värt att notera att julgransodlingarna klassas som skog i Danmark, vilket gör att naturskog endast utgör en liten del av landets totala skogsmark (Helles 2000: 110). Som redan nämnts, arbetar man i Danmark aktivt med att utöka sitt skogsbestånd genom att beskoga tidigare jordbruksland. Ett primärt syfte med landets skogspolitik, vilken baseras på en skogslag från 1996 och Danish Forest Act från 2004, är att öka och förbättra rund- virkes produktionen, men den tar även i beaktande skogsbrukets värde vad gäller landskapet, dess natur- och kulturhistoria, samt skogens roll för miljöskydd och rekreation (se http://www.nordicforestry.org/facts/Denmark.asp, 2007-05-15). Vidare utgår ekonomiskt stöd till privata skogsägare i syfte att främja ett mång- faldigt nyttjande av skogsbruket samt för att plantera skog. Ekonomisk ersättning betalas även ut för att bibehålla skogsområden som är viktiga ur ett naturperspek- tiv. Den danska skogspolitiken styrs således i stor utsträckning via ekonomiska incitament (Helles 2000: 112).
Irland
Irland är ett av gemenskapens minst beskogade medlemsländer. Skogsplanteringar utgör nästan uteslutande landets skogsmarksareal, och bestånd av ”orörd” skogs- mark är nästintill obefintliga. Skogsmarksarealen växer dock snabbt på Irland (3% per år under 1990-talet), främst som ett resultat av ett intensivt beskognings- program. Dessa återbeskogningsåtgärder har delvis finansierat via stöd från EU:s jordbrukspolitik. Under de senaste 15 åren har den ökade medvetenheten och sköt- seln av landets skogsmark exempelvis resulterat i att allt större volymer av skog har kunnat avverkas, samtidigt som landets virkesbestånd fortsätter att växa. Statligt ägande av skogsmark dominerar, men det privata ägandet ökar successivt i takt med att bönder beskogar det som tidigare varit åkermark. Irland har en liten skogs- industri, men den växer i takt med att råvarubeståndet ökar. Vidare utarbetades landets lagstiftning, The Irish National Forest Standard, genom ett partnerskap med sociala, ekonomiska och ekologiska intressen. Skogslagstiftningen antogs hösten 2000, och i den presenteras sex nationella kriterier för ett hållbart skogsbruk (se FAO:s Forestry Department country pages för Irland).
Storbritannien
I Storbritannien har det, precis som i de två tidigare presenterade medlemsstaterna, skett beskogning på så kallad marginell jordbruksmark och outnyttjad mark efter krigsslutet. Det kom emellertid en reaktion från allmänheten mot de räta barrskogs raderna i landskapet som detta resulterade i, men även mot skogsodling i allmänhet. Numera tas därför landskapsarkitekter och naturvårdsspecialister till hjälp i skogs- planeringen i Storbritannien. I takt med de växande skogsresurserna har man i Storbritannien steg för steg byggt upp en skogsindustri som är både modern och konkurrensduglig (Janz 1989: 63). En mängd arbetstagare har mot bakgrund av det numera sin sysselsättning inom skogssektorn, och då främst inom massa och pappersindustrin, se tabell 6.4. Som tidigare nämnts sker en medveten återbeskog- ning i Storbritannien. Skogsbruket i Storbritannien är därför också strikt kontrolle- rat, men endast lite av denna kontroll kommer från direkt lagstiftning. I stället är det ekonomiska instrument som bidrag och skattelättnader, eller utbildning och information, som används av statsapparaten i syfte att styra den nationella skogs- politiken i önskad riktning (Miller 2000: 333). Produktionsaspekten och strävan att återbeskoga är alltså framträdande målsättningar i Storbritanniens skogspolitik. Landet skyddar i förhållande till övriga medlemsstater dessutom proportionellt sett en stor del av sin skogsmark, se tabell 6.2.
6.3.3 Grekland, Spanien och Portugal
Den andra utvidgningen av unionen skedde 1981 då Grekland anslöt sig, och en tredje utvidgning skedde 1986 i samband med att Spanien och Portugal gick med i det europeiska samarbetet. Dessa tre medlemsstater delar vissa särdrag och historik med avseende på skog och skogsbruk. Bland annat uppvisar de, tillsammans med övriga länder runt Medelhavet, liknande problembilder vad gäller skogsmarken.
••
Århundraden, för att inte säga årtusenden av skogs- och markförstörelse genom främst bete och kraftiga skogsbränder, liksom en stark befolkningsökning, gör att markerosion varit, och fortfarande är, ett stort problem i dessa länder. Ambitiösa restaurerings- och skogsodlingsprogram har sjösatts för att komma tillrätta med den här problematiken. De nya skogarna har således främst en skyddsfunktion, men är också tänkta att ge virke. Det finns dock även skogar som anlagts med enbart virkesproduktion som syfte. Problemet är att allmänheten inte alltid står ba- kom dessa ansträngningar till att beskoga, då återbeskogningarna i vissa fall inkräk- tar på tamboskapens betesmöjligheter (Janz 1989: 65). Nedan redogörs för hur det ser ut mer i detalj i respektive medlemsstat.
Grekland
Grekland är en medlemsstat med små till medelstora skogstillgångar, se tabell 6.1. Trots det går det i många fall inte att finna fullständig statistik, alternativt att det helt saknats uppgifter, vad gäller Greklands skog och skogsbruk. När det gäller landets skogshistorik har det därför varit svårt att finna material, vilket gör att vi får nöja oss med att titta närmre på landets skogspolitiska målsättningar. Greklands skogspolitik tar sikte på skogsskydd, vilket är en konsekvens av den ovan nämnda problematiken med bland annat erosion och översvämningar. Men det är skogarnas sociala vikt i form av rekreationsmöjligheter som lyfts farm som den i särklass vikti- gaste aspekten i de skogspolitiska dokumenten. Ett exempel på hur det konkret kommer till uttryck, är att den grekiska staten utbetalar ekonomiskt stöd för exem- pelvis installationer för klättring och vintersporter, samt för byggnationer av stugor som skall kunna inhysa turister som nyttjar dessa aktiviteter (Goupos & Papastav- rou 2000: 155).
Spanien
Spanien är en relativt stor skogsnation sett i absoluta tal, se tabell 6.1. Under romar- tiden gicks landets trädbestånd hårt åt, skogar höggs ned för att erbjuda råmaterial till hus, men kanske framför allt till byggnationen av skepp. Stor arealer höggs också ned som brännved. Spåren av detta står fortfarande att finna, då södra delarna av Spanien fortfarande är relativt sett glest beskogade. De största skogsbe- stånden återfinns i norr (se FAO:s Forestry Department country pages för Spa- nien). Landet har en mycket liten men internationellt sett konkurrenskraftig skogs- industri att stoltsera med, främst vad gäller träpaneler och möbler. Annars är det främst skogens skyddsfunktion (av vatten och jord) som framhålls i de skogs- politiska dokumenten, liksom aktiviteter för att förhindra skogsbränder. Det finns sex regionala skogslagar,93 men hela 17 regioner, vilket innebär att ytterligare regio-
nal lagstiftning är under utarbetande. Således förekommer vissa variationer mellan de olika lagstiftningsdokumentens huvudsyften. Vidare är Spanien en medlemsstat som till skillnad från många andra medlemsstater aktivt försöker öka det statliga
93 Katalonien (1998), Navarre (1990), Andalusien (1992), Valencia (1993), Madrid (1995) och Rioja (1995).
ägandet av skogsmark, då det i princip har varit så att offentliga skogar varit skyddade skogar och privatägda skogar varit produktionsskogar. Detta kan tolkas som en medvetens satsning på att utöka den skyddade skogsmarken i landet, vilket är en positiv utveckling då Spanien är en av de medlemsstater som proportionellt sett avsätter minst andel skogsmark under någon form av skogsskydd. För en över- sikt av landets skogsskydd, se tabell 6.2. När det gäller den spanska statens styr- medel i dess strävan att påverka skogspolitiken och tillika skogsägarna, kan det nämnas att statligt stöd eller finansiering av skogsbruket inte har existerat under de senaste 30 åren i Spanien. Den huvudsakliga källan till finansiering har i stället varit EU, närmare bestämt den gemensamma jordbrukspolitiken och de så kallade strukturfonderna ”cohesion founds”. Med hjälp av ekonomiskt stöd från den gemensamma jordbrukspolitiken har det bland annat skett beskogning på jord- bruksmark. Strukturfonderna användes av den spanska staten på mitten av 1990- talet till offentliga investeringar i skogsbruket, men då det i dessa fall endast rörde sig om små projekt, samt det faktum att staten var oförmögen att få dessa initiativ att även leda till privata investeringar, ledde det till att detta förbjöds 1997 (Briales 2000: 281-289).
Portugal
Av de tre medlemsstaterna som behandlas här är det främst Portugal som ser skogen som en viktig ekonomisk resurs, vilket kan ha sin historiska förklaring. Landet har nämligen varit en stor sjöfartsnation en gång i tiden. Där tillverkades bastanta skepp som klarade seglatser över världshaven, vilket i sin tur krävde att skeppen byggdes av grovt rundvirke av bästa kvalité. Även om Portugals skogs- resurser i samband med det gicks hårt åt, är rundvirkesproduktion än i dag en viktig näring som sysselsätter många, framför allt på landsbygden. Portugals skogslagstift- nings främsta målsättning är skyddsåtgärder, vilket inkluderar återbeskogning mot jorderosion och skogsbränder. Lagstiftningen syftar även till att stärka skogsnäring- ens konkurrenskraft. EU:s landsbygdsprogram utgör i det här sammanhanget en viktig ekonomisk källa, då delar av Portugals skogsåtgärder finansieras via detta program (Leal & Barros 2000: 231-238). Vidare skyddar Portugal proportionellt sett en stor del av sin skogmark, se tabell 6.2.
6.3.4 Finland, Sverige och Österrike
Den fjärde utvidgningen av unionen skedde 1995, då Finland, Sverige och Öster- rike anslöt sig. Dessa tre länder är som tidigare nämnts alla stora skogsnationer, se figur 6.1. Konsekvenserna av dessa länders medlemskap blir därför mycket större än vid de tidigare utvidgningarna. Som vi tidigare sett ökar EU:s skogsareal nästan med det dubbla (se tabell 6.1). Ur ett ekologiskt perspektiv utökades unionens naturmiljö till att även omfatta det boreala skogsområdet. Också ur ett socialt per- spektiv skedde en förändring då dessa tre länder har en djupt rotad skogskultur (där familjeskogsbruket utgör en del) och en utvecklad miljömedvetenhet. Vidare var skogssektorns ekonomiska och politiska vikt, framför allt i Finland och Sverige,
••
något nytt för EU. Hur det ser ut på skogsområdet i respektive medlemsstat redo- görs översiktlig för nedan.
Finland
Finland hade sina skogsresurser och sin skogsindustri relativt intakt efter andra världskriget, vilket har bidragit till uppbyggnaden av en stark och konkurrenskraftig industri. Finland har som ett resultat av detta varit (och är fortfarande i stor utsträckning) beroende av skogen, då en stor del av landets exportvärde härrör från denna näring, se tabell 6.3. Finland har därför hela tiden avverkat mycket av sin skogsråvara, men har samtidigt haft ambitiösa skogsförbättringsprogram vilket relativt sett gett välgallrade och välröjda skogar (se FAO:s Forestry Department country pages för Finland). För medborgarna i Finland är skogen en viktig källa till rekreation, men också en viktig källa till sysselsättning. I förhållande till sina omfat- tande skogstillgångar skyddar inte Finland särskilt stora skogsarealer proportionellt sett, se tabell 6.2. Lagstiftning och ekonomiskt stöd kombineras av den finska staten i syfte att främja ett hållbart skogsbruk. Finlands senaste skogslag kom 1996,