Global skogspolitik – från Rio till Helsingfors

Den internationella debatten och det mellanstatliga samarbetet rörande skogspoli- tiska frågor har ökat i intensitet under senare år. Tropisk avskogning, ökensprid- ning, minskad biologisk mångfald, klimatförändringar och brist på dricksvatten är några av de frågor som gjort att skog hamnat på den internationella agendan (se exempelvis Román 1998; Gillberg 1999). Förenta nationernas (FN) miljö- och utvecklingskonferens (UNCED) i Rio de Janeiro år 1992 erkände skogsbruket som en viktig global fråga.38 _{Ett av målen med konferensen i Rio var att få tillstånd en}

global skogskonvention. Det yttersta syftet med en sådan konvention är att stoppa decimeringen av världens skogsresurser, samt att skapa förutsättningar för ett skydd och ett hållbart nyttjande av världens skogar. Den internationella skogsdialogen bröt emellertid samman på grund av oenigheter mellan industrialiserade länder och utvecklingsländer. De förra försökte förhandla fram en konvention med ovan angivna syfte, medan de senare trodde att detta skulle inkräkta på deras suveränitet. Även om konferensen inte resulterade i en global skogskonvention ledde den till att ett antal andra konventioner och överenskommelser slöts. Vid konferensen i Rio antogs exempelvis det världsomspännande handlingsprogrammet Agenda 21 för hållbar utveckling, där kapitel 11 fokuserar specifikt på skog. En icke-bindande uppsättning principer om skogar (de så kallade Skogsprinciperna) antogs också. Dessa principer gäller för skötseln, utnyttjandet, skyddet och den hållbara utveck- lingen av skogarna. I Rio undertecknades dessutom konventioner gällande skyddet av biologisk mångfald (CBD) och klimatförändring (UNFCCC).39

38 _{Svenska benämningar används i så stor utsträckning som möjligt, engelsk förkortning anges inom} parantes. I de fall det inte finns någon vedertagen svensk beteckning används den engelska termen. 39 _{Det finns många andra internationella och regionala avtal som mer eller mindre direkt berör skog} och skogsskötsel, exempelvis: Kyotoprotokollet, Ökenkonventionen (UNCCD), Världsarvskonventio- nen, Ramsarkonventionen, Konventionen om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder (ILO Nr. 169), Montrealprocessen om kriterier och indikatorer för uthålligt skogsbruk, 1994 års internationella avtal om tropiskt timmer (ITTA), Konventionen för reglering av handeln med vissa utrotningshotade vilda djur och växter (CITES), Konventionen om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar – Genèvekonventionen (LRTAP eller luftvårdskonventionen) samt Konventionen för skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö – Bernkonventionen.

I linje med dessa konventioner och överenskommelser har ytterligare initiativ tagits på både global, regional och nationell nivå i syfte att åstadkomma ett uthålligt skogsbruk i världens skogar. Efter konferensen i Rio har skogsdiskussionen fortsatt på internationell nivå, främst inom ramen för FN:s mellanstatliga skogspanel (IPF) och panelens efterföljare, det mellanstatliga skogsforumet (IFF).40 _{Den mellanstat-}

liga skogspanelen bildades 1995. Panelens mandat var att uppnå enighet och formu- lera förslag till åtgärder för att bland annat bekämpa avskogning och skogsförstö- ring samt främja skötsel, bevarande och uthållig utveckling för alla typer av skogar i linje med Skogsprinciperna och Agenda 21. Den mellanstatliga skogspanelen pre- senterade sin slutrapport 1997, vilken innehöll runt 130 förslag till åtgärder som man hade uppnått enighet kring. Med slutrapporten som underlag beslutade FN:s generalförsamling att etablera det mellanstatliga skogsforumet i syfte att underlätta och främja genomförandet av den mellanstatliga skogspanelens förslag till åtgärder, men även för att fortsätta att diskutera de frågor som inte lösts under den tid som den mellanstatliga skogspanelen verkat. Det mellanstatliga skogsforumets mandat liknade i stort sett den mellanstatliga panelens arbetsprogram med fyra FN-sessio- ner och ett antal intersessionella expertmöten. Det mellanstatliga skogsforumets slutsatser och förslag till åtgärder antogs 2000, som en följd av det skapades ett ”internationellt arrangemang” för skog. Detta ”arrangemang” består dels av FN:s skogsforum (UNFF), dels av en samarbetsgrupp för FN-organisationer och andra relevanta internationella och regionala organisationer (CPF). Syftet med arrange- manget är att stödja skötsel, bevarande och uthållig utveckling av skog och stärka långsiktiga politiska åtaganden i det syftet. Vidare skall FN:s skogsforum stödja och underlätta den mellanstatliga skogspanelens och det mellanstatliga skogsforumets resolutioner och erbjuda ett forum för fortsatta policydiskussioner (för en fylligare och mer uttömmande beskrivning av FN-systemets organisation inom skogsområ- det se Holmgren 2002).

På regional nivå är etablerandet av Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar (MCPFE) 1990 det främsta initiativet inom området.41 _{Det var nämligen}

första gången behovet av att skydda Europas skogar uppmärksammades på minis- ternivå.42 _{Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar är en pågående process}

för samarbete mellan drygt 40 europeiska länder.43 _{Syftet är att diskutera gemen-}

samma problem och möjligheter som är relaterade till skog och skogsbruk. Sedan den första ministerkonferensen 1990 i Strasbourg har Europas skogsministrar (eller

40 _{I samband med att Förenta nationerna grundades efter andra världskrigets slut 1945, etablerades} även ett FN-organ för jordbruks- och livsmedelsfrågor (FAO). Detta organ sammankallade 1947 till en europeisk timmerkonferens för att diskutera virkestillgångarna i Europa med anledning av att skogarna under kriget blivit illa åtgångna. Den konferensen resulterade i att två organisationer instiftades som kom att bli kärnan i det tidiga skogliga samarbetet i Europa, nämligen Trävarukommittén (ECE Timber Committee) och Europeiska skogskommissionen (FAO European Forestry Comission), där den sist- nämnda är en av sex regionala skogskommissioner inom FAO.

41 _{Andra regionala samarbeten är Baltic 21 och Barentssamarbetet.} 42 _{Initiativet till detta samarbete togs av Frankrike och Finland.}

43 _{Den pågående diskussionen och arbetet mellan ministerkonferenserna brukar benämnas den pan-} europeiska processen.

motsvarande) samlats vid ytterligare tre tillfällen, i Helsingfors 1993, i Lissabon 1998 och i Wien 2003. Ett år efter Riokonferensen hölls Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar i Helsingfors, och under Helsingforskonferensen över- fördes de i Rio fattade besluten om skog och skogsbruk till europeisk nivå. Minis- terkonferensen för skydd av Europas skogar representerar ett gemensamt ansvar och politiskt åtagande som de europeiska länderna och EU har vad gäller skydd och hållbar skötsel av skogarna som föreslås i Agenda 21 och i de icke juridiskt bindan- de Skogsprinciperna som antogs vid FN:s miljö- och utvecklingskonferens. Ett av resultaten av det uppföljningsarbete som följde på Helsingforskonferensen har bland annat varit beredning av avtal om allmäneuropeiska kriterier och indikatorer som beskriver ett hållbart skogsbruk.

Eftersom EU är medlemsstaternas företrädare i de FN-ledda processerna om skogsbruk är det viktigt att det finns en samsyn inom EU i frågor som på olika sätt berör skog och skogens nyttjande, exempelvis vad gäller uppföljningen av beslut och rekommendationer från konferensen i Rio. Inom ramen för den mellanstatliga skogspanelen och det mellanstatliga skogsforumet har EU agerat gemensamt och framfört koordinerade uppfattningar antingen genom ordförandeskapet eller genom Kommissionen när det gällt handelsrelaterade frågor (Bergquist 2002: 34). I avsaknad av gemensam skogspolitik inom EU spelar Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar rollen som det politiska forumet, eftersom det har en direkt koppling till Europas skogsministrar genom ministerkonferenserna. Då den skogspolitiska diskussionen formellt sett är ganska svag i EU hänvisar dessutom EU:s ständiga skogsbrukskommitté och Rådets arbetsgrupp för skog ofta till diskussioner och beslut från ministerkonferenserna. Det som bestäms inom ramen för Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar blir inte sällan EU:s gemen- samma syn i internationella sammanhang, exempelvis i FN:s skogsforum.

Frågor som globalt ansvar och inflytande och andra externa samhälliga influe- nser tycks göra att EU agerar i de skogspolitiska frågorna (se även Jokela 2006).44

Mot bakgrund av detta är det intressant att undersöka hur EU valt att hantera och koordinera skogspolitiska aktiviteter internt i frånvaro av en formell skogspolitik (inte minst ur demokrati- och legitimitetsperspektiv). Nästa avsnitt redogör för EU:s aktiviteter inom skogsområdet.

44 _{För en översikt av hur internationalisering och globalisering påverkat och påverkar delar av skogs-} industrin på norra halvklotet se exempelvis Lehtinen, A. A., J. Donner-Amnell, et al. (2004).