Intergovernmentalismens kritik av neofunktionalismen

av neofunktionalismen

När Frankrikes president de Gaulle motsatte sig ytterligare inslag av överstatlighet inom EU utlöste det en våg av kritik mot neofunktionalismen (Østerud 1997: 382- 384). Den kom företrädesvis från teoretiker ur den intergovernmentalistiska skolan men även från interdependensteoretikerna. En av de mest framträdande kritikerna var intergovernmentalisten Stanley Hoffmann som i en artikel avfärdar neofunktio- nalismens integrationslogik. Hoffman menade att integration inte uttrycker någon inbyggd utvecklingslogik mot ständigt högre stadier utan att det alltid är möjligt med bakslag och desintegration, vilket den faktiska utvecklingen styrkt (Hoffmann 1966). Vidare riktade Hoffman kritik mot neofunktionalismens antagande om att ekonomisk integration övergår till politisk integration. Stater går kanske med på en fördjupad integration inom relativt tekniska och funktionella sektorer, av skäl som ömsesidiga nationella förtjänster, men enligt Hoffmann skulle processen aldrig spri- da sig till högt politiserade områden som exempelvis säkerhet och försvar (Hoff- mann 1964-65). I stället hävdade Hoffmann att det är nationella intressen inom medlemsländerna som ligger till grund för integrationsutvecklingen. Neofunktiona- lismen hade helt enkelt underskattat styrkan i de faktorer som begränsar integra- tionen. Dessa har sitt ursprung i inrikespolitik, såsom den allmänna opinionen, men också i den internationella omgivningen. Hoffman menade att neofunktionalismen helt negligerat de externa krafterna, vilket är förödande då dessa påverkar medlems- länderna på en rad olika sätt och således även deras inställning till en fortsatt eller fördjupad integration (Hoffmann 1966). Samarbete mellan europeiska stater antas ha förändrat systemet av interaktioner mellan desamma, men har inte eliminerat staternas suveränitet. Integration sker således enligt Hoffman när självständiga sta- ter försöker få igenom sina nationella intressen genom att förhandla fram gemen- samma överenskommelser. Ett intergovernmentalistiskt perspektiv på den euro- peiska integrationsprocessen handlar således om att likställa en stat med dess rege- ring och att studera mellanstatliga relationer. Utgångspunkten i det här perspektivet är att den europeiska integrationen är en följd av mellanstatliga överläggningar. Orsaken till att integration sker är att målsättningarna blivit så likartade i staterna att utsikterna för samarbete ökat (Keohane & Hoffmann 1991; Moravcsik 1991). Vidare driver externa faktorer som exempelvis internationalisering, hot mot staters säkerhet och globala konkurrensförhållanden på integrationsprocessen. I förhand-

lingssituationer förmodas statliga förhandlare att inte gå längre i syfte att integrera ett område än vad deras uppdragsgivare (regeringen) är beredd att avstå utifrån sina preferenser.

Intergovernmentalismen, med fokus på nationalstaten, har utan tvekan erbjudit ett teoretiskt motstånd till neofunktionalismen och dess syn på erosionen av staters suveränitet till förmån för supranationella aktörer. Den intergovernmentalistiska kritiken av de neofunktionalistiska tankegångarna har vidareutvecklats av Andrew Moravcsik, vilken kan sägas vara en adept till Hoffman, som i samband med det förnyade intresset för neofunktionalismen på 1990-talet kommit att överta hans roll som en av de ledande kritikerna av neofunktionalismen (se exempelvis Moravcsik 1993, 1995, 1998). I likhet med Hoffman menar Moravcsik att samarbete mellan suveräna stater är möjligt, men endast när det ligger i deras intresse. Ett uttryck för det är att medlemsstaterna varit snabba att stanna upp eller backa integrationen när den inte längre tillgodosett deras behov. Till skillnad från den intergovernmentalism som Hoffman representerar, innehåller Moravcsiks liberala intergovernmentalism även en teori om hur nationella preferenser formas. I den tidigare modellen låg fokus på interaktionen mellan staterna och inte på staternas intressen. Moravcsik menar att de nationella intressena bestäms utifrån en kostnads- och nyttokalkyl. De rationella och nyttomaximerande staterna samarbetar i de fall de tjänar på att göra så. Staterna agerar i termer av ”two-level game”-modellen, det vill säga stater för- handlar både inåt mot det egna samhället och utåt i internationella förhandlingar. Moravcsik menar således att det finns ett nationellt intresse, eller åtminstone att ett sådant går att förhandla fram, och att det är det som styr samarbetets (integratio- nens) intensitet. Vidare medger Moravcsik (1991, 1993) att överstatliga institutioner är av vikt då de säkrar resultaten av staters förhandlingar genom att omsätta vad som uppnåtts i integrationsbefrämjande syfte, men tillskriver i övrigt inte EU:s institutioner någon självständigt drivande roll i processen. Han menar att de endast är en arena för staternas intressekamp.

2.4.1 Neofunktionalism kontra intergovernmentalism

Här är det dags att ställa frågan om vad det i dag är för skillnad mellan neofunk- tionalism och intergovernmentalism. Är det verkligen två diametralt skilda synsätt? Vi bör undersöka vilka berörningspunkter de båda teorierna har, samt på vilka punkter de skiljer sig åt, för att kunna värdera om debatten dem emellan kanske gjorts mer svartvit än vad den bör vara. Tabell 2.1 utgör utgångspunkt för den här diskussionen.

Tabell 2.1 Neofunktionalistiska och intergovernmentalistiska utgångspunkter

Neofunktionalism (Haas version)

Intergovernmentalism (Moravcsiks version)

Vad förklaras? Processen som leder till någon form _{av ny politisk sammanslutning17} Integrationsprocessen mellan stater _{(mellanstatligt samarbete)} Aktör/struktur relation Aktörsorienterad (Haas) / Strukturorienterad

(vanlig tolkning i NF litteratur) Aktörsorienterad Huvudsakliga aktörer Icke-statliga organisationer (pluralism) Stater (regeringar) Härledning/ursprung

av aktörers intressen Värderingar och materiella behov Kostnads- och nyttokalkyl Dominerande epistemologi Weberianism, pragmatism Positivism Källa: Egen bearbetning av Haas (2001: 28), samt Moravcsik (1993, 1995).

Om vi börjar med att se närmare på vad respektive teoribildning försöker förklara, framgår det att de i grunden fokuserar på skilda företeelser. Vad som står i fokus för teorierna och de empiriska undersökningarna skiljer sig åt, liksom den ur- sprungliga problembilden, och därmed även vad de söker förklara. Haas neofunk- tionalism tar sin utgångspunkt i integrationsprocessen per se, vilken förutspås resultera i en överstatlig politisk sammanslutning, medan Moravcsiks intergovernmentalism snarare utgår från en process av samarbete mellan stater.18 _{Med samarbete menas i}

detta fall en process där ekonomiska och politiska relationer mellan stater fördjupas både kvantitativt och kvalitativt genom användandet av existerande maktrelationer och skapandet av mellanstatliga strukturer. En viktig distinktion och åtskillnad att ha i åtanke är att integration förutsätter samarbete, medan samarbete inte förut- sätter integration.

Vad gäller aktörs- och strukturrelationen är de båda teoribildningarna i grund och botten att beteckna som aktörsdominerade. I Moravcsiks version av inter- governmentalism är det knappast ett omtvistat påstående, snarare en självklarhet. Att beteckna neofunktionalism som aktörsbaserad kan däremot tyckas mer provo- kativt. Visst, angreppssättet är pluralistiskt, då en mångfald av aktörer lyfts fram som centrala för integrationsprocessens fortskridande. Men när det gäller att förklara förändring har Haas arbeten primärt kommit att tolkats i en strukturell och/eller institutionell anda. Aktörer och strukturer har fått konstituera varandra och korstrycket mellan aktörer och institutioner har varit (och är fortfarande)

17 _{Haas definition av political community, som jag här valt att översätta till politisk sammanslutning,} lyder: ”… is a condition in which specific groups and individuals show more loyalty to their central political institutions than to other political authority, in a specific period of time and in a definable geographic space (…) this condition will be the one toward which the process of ‘political integration’ is supposed to lead ” (Haas 1958: 5).

18 _{För Haas var det varken de nödvändiga bakgrundsvillkoren eller slutprodukten av samarbetet mellan} nationalstaterna som var i fokus för forskningen, utan processen av politisk integration i sig (även om det övriga också var av intresse).

centralt, men i de fall då det uppmärksammas finns ofta en större emfas på den strukturella/institutionella dimensionen (för en liknande kritik samt behovet av att komplettera med alternativa infallsvinklar, se Eklund 2005: 11). Mot bakgrund av det anser jag att teorins aktörsperspektiv bör lyftas fram, utvecklas och tillämpas i större utsträckning än vad tidigare litteratur gjort. Haas arbeten förtjänar således att läsas om och kompletteras med ett mer aktörsnära förhållningssätt, speciellt i fråga om vilken roll aktörer spelar i integrationsprocessen.

Både intergovernmentalism och neofunktionalism (i denna version) utgår från aktörer. Den stora skillnaden ligger i vilka aktörer de väljer att fokusera, både teore- tiskt och empiriskt. Den intergovernmentalism som Moravcsik representerar tar sin utgångspunkt i stater, mer specifikt regeringar, som centrala aktörer i processen. Den neofunktionalistiska teoribildningen pekar dessutom på vikten av aktörer även utanför regeringarna, som exempelvis politiska partier, intresseorganisationer och överstatliga institutioner, för att förankra integrationsprocessen och fördjupa den- samma. Aktörer utanför nationella regeringar har enligt Haas inte bara en självstän- dig, utan kan också ha en pådrivande roll i integrationsprocessen. Intergovernmen- talismens stater, eller snarare dess regeringar, är således endast att se som en aktör bland många andra enligt ett neofunktionalistiskt synsätt. Detta är en central skill- nad mellan de båda teorierna.

Vad menar då respektive teoribildning att det är som motiverar eller driver aktörerna? I sina försök att härleda aktörernas intressen faller båda teoretiska angreppssätten tillbaka på sina ontologiska grundantaganden. Neofunktionalismens ontologi kan närmast beskrivas som en ”mjuk” variant av rationell teori, men ontologin är inte materialistisk (Haas 2001: 23). Enligt Haas är det värderingar som skapar intressen, och värderingar inkluderar många icke-materiella element. Således styrs aktörer av en begränsad rationalitet. Eller som Haas uttrycker det: ”…agents in NF [neodunctionalism] are assumed to be acting consistent with their desires and beliefs but cannot meet the other conditions of rationality” (Haas 2001: 30). I kon- trast är Moravcsiks intergovernmentalism ontologiskt att beteckna som en ”hård” variant av rationell teori. Staters (regeringars) intressen formas enligt det antagandet utifrån en rationell kostnads- och nyttokalkyl. Respektive teoris ontologiska positio- neringar i denna fråga speglar sig även i deras epistemologiska utgångspunkter. Därav följer att neofunktionalism, till skillnad från intergovernmentalism, intar en mer pragmatisk hållning i synen på kunskapsinhämtande. I likhet med den Weber- ska forskningstraditionen blir det inom neofunktionalismen viktigt att försöka karaktärisera det studerade fenomenet (integrationsprocessen) utifrån någon form av idealtypsanalys. Den utgör ett analysinstrument för att fånga en komplicerad verklighet (vilket ger benämningen ”Weberianism” i tabell 2.1). Intergovernmenta- lister verkar i en mer traditionell positivistisk kunskapstradition, vilken utgår från en uppfattning om att naturvetenskapens metoder och tillvägagångssätt även passar för samhällsvetenskapen.

De båda angreppssätten har således vissa berörningspunkter, men har lokalise- rat drivkrafterna för integrationsprocessen på olika nivåer och i olika sociala sfärer. Konkret framgår det i deras mellanstatliga respektive överstatliga syn på integra- tionsprocessen och dess drivkrafter. Det kanske tydligaste uttrycket för det är hur

••

och var aktörerna interagerar med varandra. Inom ramen för den intergovernmen- talistiska skolbildningen skapas aktörernas (staters) intressen efter en informell och komplex förhandlingsprocess nationellt – EU utgör endast en mötesplats för staterna. Det nationella och det europeiska är således två arenor som kan och bör separeras, där det nationella intresset är ett resultat av inomnationella förhandlingar mellan staten och samhället, som sedan styr regeringens internationella agerande. Inom neofunktionalismen hävdas i stället att aktörers preferenser är ett resultat från skiftande nationell konkurrens om inflytande, vilket gör att det inte finns ett fixerat och känt nationellt intresse vilket hävdas inom intergovernmentalismen.19 _Den

neofunktionalistiska skolbildningen ser mindre till nationella förhandlingar och mer till själva interaktionerna mellan olika aktörer (både nationellt och transnationellt). Den nationella och europeiska kontexten utgör en sammanflätad arena, vilket gör att särskild emfas läggs på aktörers transnationella interaktioner och de överstatliga institutionerna. Haas klassiska studie från 1958 The Uniting of Europe, handlade primärt om politiska processer och hur olika politiska nivåer (den nationella och EU), interagerade med varandra. Interaktionen mellan den nationella och den över- statliga nivån innebar inte ett nollsummespel enligt Haas. Han menade i stället att det rådde ett symbiotiskt förhållande mellan dessa nivåer (Haas 1958: 486-527). Det överstatliga beslutsfattandet handlar således om en förhandlingsprocess i vilken EU:s institutioner spelar en viktig roll för att uppnå olika kompromisser. EU:s institutioner är inte endast medlare i förhandlingarna utan, som tidigare påpekats, de påverkar även innehållet i de politiska uppgörelserna. Det neofunktionalistiska perspektivet skiljer sig därmed från renodlade mellanstatliga analyser (intergovern- mentalism) genom att förhandlingar mellan stater (här fördelade i sina aktörs- komponenter) inte framställs som ett nollsummespel. Således har neofunktiona- lismen ett svar på varför stater samarbetar med varandra, även i de fall där det tillsynes inte gynnar den enskilda staten (vilket är en företeelse som intergovern- mentalismen har svårare att förklara). Utvidgningen av samarbete till fler sektorer anses nämligen kunna ge integrationen en dynamik som kommer alla stater till del, vilket får stater att åtminstone tillfälligt göra avkall på nationella intressen för att kunna uppnå gemensamma långsiktiga mål.

Så långt kan vi konstatera att neofunktionalism och intergovernmentalism foku- serar på skilda aspekter av, och på olika aktörer involverade i, integrationspro- cessen. Vidare råder delade meningar om integrationsprocessens drivkrafter, och då särskilt hur aktörer formar sina preferenser. Neofunktionalismen menar att den överstatliga nivån är viktig när det gäller att forma aktörers preferenser (och då särskilt interaktionen mellan aktörer och nivåer), medan intergovernmentalismen menar att statens (regeringens) preferenser skapas nationellt. Trots dessa skillnader menar jag att intergovernmentalism och neofunktionalism inte längre bör ses som varandras motsatser. De bör i stället ses som kompletterande angreppssätt, snarare

19 _{Preferenser hos politiska aktörer är formulerade utifrån de värderingar de har, som i sin tur bestäm-} mer aktörernas intressen. I korthet kan man säga att neofunktionalismen förde över de antaganden som finns inom demokratisk pluralism till skapandet av politik i internationella sammanhang genom att sönderdela staten i dess aktörskomponenter.

än konkurrerande, i enlighet med det resonemang som förs i avsnitt 2.2 (se även Cram 2006: 1-5). En dagsaktuell analys kan inspireras av bägge teorierna. Men eftersom de fortfarande inte är identiska synsätt bör studien förankras hos någon av dessa. I den här studien utgör neofunktionalismen denna grund.