En gemensam europeisk skogspolitik – en allt viktigare fråga?

Försöken att inlemma skog och skogsbruk i gemenskapspolitiken har intensifierats på senare år, många av de medlemsstater som tidigare starkt motsatt sig en gemen- sam europeisk skogspolitik har, om inte helt svängt i frågan, i vart fall nyanserat sin inställning. I det här avsnittet skall vi undersöka hur det tagit sig uttryck, dels i arbetet med att utvärdera EU:s skogsbruksstrategi, dels i samband med arbetet med att ta fram ett förslag till en ny konstitution för EU.95 _{Framställningen av medlems-}

staternas ställningstagande bygger på information hämtad från officiella dokument, de svar jag erhållit på de frågor som skickats ut via e-post, samt på intervjumaterial. Vi inleder med en kort återblick (se kapitel 4 för en mer omfattande genomgång av arbetet kring framtagandet av skogsbruksstrategin på EU-nivå).

6.5.1 Upprinnelsen till skogsbruksstrategin

Ett antal medlemsstater motsatte sig under 1990-talet starkt tanken på en gemen- skapspolitik som skulle innefatta skogsutnyttjande (åtminstone när det gäller av- verkning av skog) och skötsel av marknaden för trä. Dessa ståndpunkter grundade sig på både principiella och ekonomiska invändningar. Storbritannien och Tyskland motsatte sig exempelvis en gemensam europeisk skogspolitik då de befarade att en sådan politik i likhet med den gemensamma jordbrukspolitiken skulle bli otymplig och kosta mer än den smakar (Eisma 1998). Det var således främst ekonomiska invändningar som kom från dessa båda länder. Medan Sverige och Finland motsat-

95 _{Förslaget till en ny konstitution har ännu inte ratificerats, så sent som i juni 2006 beslutade Euro-} peiska rådet att förlänga perioden av eftertanke rörande EU:s nya konstitutionella fördrag till och med utgången av 2009 efter att ett antal länder haft folkomröstningar som sagt nej till ett ratificerande av den föreslagna konstitutionen. I syfte att lösa problemen kring den nya konstitutionen hölls ett topp- möte i juni 2007 där frågan var uppe för diskussion. Stats- och regeringscheferna kom då överens om att ta bort begreppet konstitution eller grundlag, eftersom det för tankarna till en ny federal statsbild- ning. I stället handlar det nu om ett fördrag mellan självständiga stater. Troligen blir det ett tillägg till tidigare fördrag, för att försöka visa att det är en fortsättning på tidigare EU-samarbete. Det är främst kosmetiska förändringar som föreslås, då de flesta av regeringarna i övrigt vill behålla det mesta av för- slagen från 2004. De nya hållpunkterna för det fortsatta arbetet är att en regeringskonferens under Portugals ordförandeskap förhandlar fram detaljerna i fördragstexterna under hösten 2007. Under 2008 är det sedan tänkt att det nya fördraget skall godkännas i alla 27 medlemsländer, genom beslut i varje lands parlament eller genom folkomröstning. Målet är att det nya EU-fördraget ska träda i kraft före valen till Europaparlamentet i juni och innan en ny Kommission utses under sommaren 2009.

te sig en gemenskapspolitik inom skogsområdet på mer principiella grunder. Rege- ringarna i dessa länder menade nämligen att skogsnäringen skulle verka på mark- nadens villkor, och att en gemenskapspolitik eventuellt skulle kunna omkullkasta den europeiska skogsnäringens internationella konkurrenskraft genom sina subsi- dier (Närings- & handelsdepartementet 1998; Portin 2004). De länder som däremot förespråkade en gemensam europeisk skogspolitik, exempelvis Spanien och Portu- gal, förordade tvärtemot Sverige och Finland en skogspolitik med omfattande eko- nomiska inslag. Detta då skogsnäringen var, och fortfarande är, intimt förknippad med jordbrukssektorn i dessa länder. De såg nämligen en möjlighet att erhålla bidrag liknande de ersättningar som utgår inom ramen för den gemensamma jord- brukspolitiken (Rojas-Briales 1998).

Dessa motsättningar mellan medlemsstaterna ledde till att de i december 1998, efter en mycket lång förhandlingsprocess, endast lyckades enas om att anta en reso- lution om en skogsbruksstrategi för unionen. Till skillnad från förordningar och direktiv är resolutioner inte bindande. Strategin fick formen av ett uttalande som angav i vilken riktning unionen önskade gå, ett uttalande som sedan dess utgjort ramverket för de åtgärder som vidtagits inom skogsområdet. Men något har hänt sedan 1998, många av medlemsstaterna vill nu se en starkare roll för EU:s skogs- bruksstrategi. Nästa stycke redogör närmare för detta.

6.5.2 Utvärderingen av EU:s skogsbruksstrategi

I skogsbruksstrategin fanns en skrivelse som angav att den skulle utvärderas och revideras efter fem år. Processen har av olika skäl fördröjts, först våren 2005 pre- senterade Kommissionen en rapport om genomförandet av EU:s skogsbruksstrate- gi, se tabell 6.9 nedan. Det var drygt två år senare än vad som ursprungligen var beräknat. I samband med utarbetandet av rapporten hade Kommissionen emeller- tid omfattande överläggningar med medlemsstaterna och andra berörda aktörer via Ständiga kommittén för skogsbruk och Rådgivande gruppen för skog och kork. Dessutom skedde ett webbaserat samråd med olika aktörer (Kommissionen 2005b: 2).96

Rapporten om genomförandet av EU:s skogsbruksstrategi ger vid handen att den internationella skogspolitiska diskussionen, samt ett ökat intresse från samhäl- lets sida, lett till att förutsättningarna för skogspolitiken i EU kraftigt har förändrats (Kommissionen 2005b: 3-4). Under strategins genomförandeperiod har EU gjort framsteg vad gäller att inför nya och bättre instrument för att främja bland annat skogsskydd och hållbart skogsbruk. Ett led i det har varit medlemsstaternas arbete

96 _{Kommissionen utarbetade ett arbetsdokument In support of the Communication from the Commission to the}

Council and the European Parliament on the implementation of the EU Forestry Strategy, det låg till grund för

överläggningarna och distribuerades ut till berörda skogspolitiska aktörer. Därigenom fick de på ett tidigt stadium möjlighet att reagera på innehållet och påverka Kommissionens fortsatta arbete med utvärderingen av skogsbruksstrategin.

med att utarbeta och genomföra nationella skogsprogram.97 _{Arbetet har dock}

främst skett inom ramen för Ministerkonferensen om skydd av skogarna i Europa (MCPFE). Politiken för landsbygdsutveckling har i stället varit det viktigaste verk- tyget för att genomföra skogsbruksstrategin från EU:s håll. Nästan 10% av budge- ten för landsbygdsutveckling gick under perioden 2000-2006 till ekonomiskt stöd för skogsbruksåtgärder i samband med landsbygdsutveckling (Kommissionen 2005b: 5).98 _{EU:s bestämmelser för skydd av skogar mot bränder och luft-}

föroreningar samt förordningen om övervakning av skogar och miljösamspel i gemenskapen (Forest Focus) är andra exempel på områden som har främjat med- lemsstaternas samarbete. Detta samarbete, samordning och informationsutbyte medlemsstaterna emellan har främst skett inom ramen för Ständiga kommittén för skogsbruk, men även inom Rådgivande gruppen för skog och kork samt Rådgivan- de kommittén för gemenskapspolitik i fråga om skogsbruk och skogsbaserade industrier. Även Rådets arbetsgrupp för skog har varit ett viktigt forum för att diskutera internationella skogsfrågor (Kommissionen 2005b: 7). Dessa insatser till trots, efterlyser medlemsstaterna och andra skogspolitiska aktörer att den grund- läggande organisationen för samordning, kommunikation och samarbete skall ses över, liksom hur EU:s skogsresurser skall förvaltas i framtiden (se exempelvis FERN 2004). Det finns en enighet om att det finns ett växande behov av att ta hänsyn till både världsomspännande och sektorsövergripande frågor i skogspoliti- ken, men också att tillfredsställa allmänhetens växande intresse av skogen och dess miljömässiga och sociala nytta.

I rapporten om genomförandet av EU:s skogsbruksstrategi förordas mot bak- grund av det att Kommissionen utarbetar en handlingsplan för hållbart skogsbruk i EU, en handlingsplan som skall fungera som ett verktyg för samordning mellan EU:s åtgärder och medlemsstaternas skogspolitik. Via Rådslutssatser gav Rådet Kommissionen mandat att i enlighet med förslaget utarbeta en handlingsplan som presenterades under år 2006, se tabell 6.9. Då skogspolitik i dagsläget inte har eget stöd i fördraget fattades beslutet med enhällighet. Ett land – Sverige – ansåg dock att det var nödvändigt att i en deklaration i anslutning till Rådslutsatserna under- stryka att gällande fördrag inte ger stöd för någon gemensam politik på skogsområ-

97 _{EU:s skogsbruksstrategi, närmare bestämt artikel 2-d, slår fast att alla medlemsstater bör anta natio-} nella skogsprogram eller motsvarande. De länder som i dagsläget har antagit nationella skogsprogram är: Cypern, Danmark, Estland, Finland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Tjecki- en, Tyskland, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, och Ungern. Medlemsstater som håller på att utarbeta nationella skogsprogram är: Frankrike, Grekland, Österrike och Polen. Medlems- stater som inte antagit nationella skogsprogram är Belgien, Italien, Malta och Sverige. Skogsutredningen 2004 lägger fram krav på skogsprogram även i Sverige. I Italiens fall förklaras frånvaron av skogs- program av att skogsbruk enligt konstitutionen ligger under regionernas kompetens, så i stället har det antagits ett antal regionala skogsplaner.

98 _{Av dessa medel går 19,3% till Portugal; 17,5% till Spanien; 14,9% till Irland; 14,6% till Storbritan-} nien; 12,4% till Danmark; samt 12% till Italien. Sverige är den medlemsstat som procentuellt sett erhåller minst av medlen, endast 0,3% (Kommissionen 2004: 29-30).

det, samt att subsidiaritetsprincipen även fortsättningsvis måste tillämpas (Rådet 2005: 9).99

De utökade och fördjupade aktiviteterna inom det skogliga området på senare år summeras i tabell 6.9. Det är en utveckling som på intet sätt gått obemärkt förbi, utan många skogliga aktörer har ställt sig frågande till vad dessa aktiviteter kommer att resultera i. Både från det finländska ordförandeskapets håll, och från Europa- parlamentet sida, har man känt sig manade att lugna de aktörer som tolkade arbetet med EU:s skogshandlingsplan som en formalisering av EU:s aktiviteter inom det skogliga området mot något som liknar en gemensam europeisk skogspolitik. Europaparlamentarikern Heinz Kindermann menade exempelvis att:

”Farhågan att unionen driver en skogspolitik utan mandat och motsvarande rättslig grund förefaller vara obefogad. För föredraganden framstår det i stället som att de beskrivna åtgärdernas öppna och dynamiska struktur snara- re ökar möjligheten för att alla inblandade skall få vara med och utforma EU-politiken.” (Kindermann 2005: 11)

Trots uttalandet ovan anser jag att de samlade intrycket av de signaler som sänds ut från EU:s institutioner, bland annat med skogsbruksstrategin och handlingsplanen för skog i åtanke, onekligen är att en formalisering av skogspolitiken är något som både efterfrågas och i praktiken också tycks verkställas. Som framgår av tabell 6.9 har initiativen på senare år blivit fler, samtidigt som processen öppnats upp och engagerat allt fler institutioner och organ.

99 _{Sveriges deklaration lyder i sin helhet: “The EU's Treaties make no provision for a common forestry} policy. Sweden wishes to stress that the subsidiarity principle must be respected, and that the EU's involvement in the forestry sector must continue to be limited. Sweden also holds that Community funding should be concentrated on efforts in sectors where a common policy clearly provides added value, and not where efforts can be more effectively planned and financed by the Member States themselves.” Det framgår även av sammanträdesdokumentet inför EU-nämndens möte 2005-05-31, där den svenska ståndpunkten slås fast.

Tabell 6.9 Översikt av framtagandet av skogshandlingsplanen

Tilläggsyttranden gällande skogsbruksstrategin

Övriga

skogsaktiviteter Utvärdering av skogsbruksstrategin och fortsatta initiativ på området

Formulering och beslut om skogs- handlingsplanen _{2000 2003 2004 2005 2006} Kommissionen Sustainable Forestry and the European Union: Initiatives of the European Commission 1) Background Document and Questionnaire on the Implementation Report of the EU Forestry Strategy 2) In Support of the

Communication from the Commission to the

Council and the European Parliament on

the Implementation of the EU Forestry Strategy

1) Report from the

Stakeholder Consultation on the Draft Commission Staff

Working Document in Support of the Communication from the

Commission to the Council and the European Parliament on

the Implementation of the EU Forestry Strategy

2) Meddelande från

Kommissionen till Rådet och Europaparlamentet. Rapport om genom- förandet av EU:s skogsbruksstrategi 3) Commission Staff Working Document, Annex to the: Communication on the Implementation of the EU Forestry Strategy 1) Meddelande från

Kommissionen till Rådet och Europaparlamentet om en EU-handlingsplan för skog 2) Commission Staff Working Document, Annex to the: Communication on an EU Forest Action Plan

Europa- parlamentet

Report of the European Parliament on the Implementation of a European Union Forestry Strategy Rådet Agriculture and Fisheries Council Adopted Conclusions on an EU Forest Action Plan Council Conclusions on the EU Forest Action

Plan 2007-2011

Region- kommittén

Yttrande om Meddelande från Kommissionen till Rådet,

Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala

kommittén och Region- kommittén om en skogsbruksstrategi för Europeiska unionen Opinion of the Committee of the Regions of 17 November 2005 on the Communication from the

Commission to the Council and the European Parliament Reporting on the Implementation of the EU Forestry Strategy Ekonomiska och sociala kommittén Yttrande om Europeiska unionens skogsbruksstrategi

Opinion of the European Economic and Social

Committee on the Communication from the

Commission to the Council and the European Parliament

Reporting on the Implementation of the EU Forestry Strategy COM(2005) 84 final

Opinion of the European Economic and Social

Committee on the Communication from the

Commission to the Council and the European Parliament on an EU Forest Action

Plan COM(2006) 302 final

Notera: Den här tabellen överlappar tabell 4.1 (år 2000), och tar vid där den slutar. Källa: Egen bearbetning och sammanställning av officiella dokument.

Till skillnad från Sverige, som reserverade sig i Rådslutsatserna, går många av de övriga medlemsstaterna så långt som att välkomna en regelrätt skogspolitik i syfte att bättre värna skogssektorns intressen. Vilka dessa länder är, och varför de ser detta som positiv utveckling, utvecklas i nästa avsnitt.

6.5.3 Skall skog och skogsbruk föras in i EU:s fördrag?

Många av medlemsstaterna är aktiva i arbetet med de skogsrelaterade frågorna på EU-nivå. Vissa av medlemsstaterna arbetar för att få till stånd en mer formaliserad skogspolitik medan andra försöker stävja utvecklingen genom att hävda subsidiari- tetsprincipen. Österrike är ett exempel ur den första kategorin. Österrike har sedan sitt medlemskap 1995 varit ett drivande land när det gäller EU:s roll inom skogs- området, exempelvis antogs EU:s skogsstrategi 1998 under det Österrikiska ordfö- randeskapet. Ambitionen att formalisera skogspolitiken kom även tydligt till uttryck i samband med arbetet med EU:s nya konstitution 2003-2004. Österrike presente- rade då ett förslag där skog (forests and forestry) införlivades i fördragstexten (under artikel I-16) som ett område där ”the Union may take supporting, coordina- ting or complementary action” (Österrike 2003: 2).100 _{Inledningsvis stödde många}

av medlemsstaterna denna idé och de övriga medlemsstaterna kom överens om att lägga ned rösterna. På fokusmötet stöddes förslaget av Cypern, Frankrike, Italien, Litauen och Polen, inga länder röstade mot Österrikes förslag. På den sista rege- ringskonferensen101 _{föll dock förslaget eftersom Tyskland lät meddela de övriga}

medlemsstaterna att man vid en eventuell omröstning skulle rösta emot förslaget, även Sverige hade många invändningar mot förslaget (Nöbauer 2004). Det anmärkningsvärda med detta är att det vid den här tidpunkten endast var ett land som explicit gick ut och deklarerade sitt motstånd gentemot förslaget. Även om ytterligare ett antal länder var skeptiska och troligtvis skulle ha lagt in sitt veto om inte Tyskland gjort det, är det tydligt att det skett en förändring sedan 1998 bland medlemsstaterna i frågan om skog och skogsbruk skall inlemmas i EU:s fördrags- text eller inte.

De frågor som skickades ut till initierade personer102 _{vid respektive medlems-}

stats skogsadministration eller motsvarande, gav vid handen att det var tio med- lemsstater som explicit efterlyste en europeisk skogspolitik, i enlighet med artikel I- 16. Dessa länder var Cypern, Frankrike, Italien, Litauen, Luxemburg, Polen, Portugal, Slovenien, Tjeckien och så naturligtvis Österrike som förde fram

100 _{Ett antal transnationella skogsorganisationer var de som först lyfte frågan och uppmärksammade} Österrike på möjligheten att lyfta skog och skogsbruk i samband med översynen av konstitutionen, se kapitel 5.

101 _{Vid dessa möten sker överläggningar mellan medlemsländernas regeringar om hur EU-samarbetet} skall utvecklas och förändras. En regeringskonferens startas på initiativ av Europeiska rådet och pågår till dess att medlemsländerna är överens om fördragsändringarna.

förslaget.103 _{Fyra medlemsstaterna sa officiellt nej till någon som helst form av}

europeisk skogspolitik, det var Tyskland, Storbritannien, Sverige och Finland. Enligt den finske respondenten kunde den finska regeringen emellertid tänkas komma att formulera om sin ståndpunkt (Portin 2004). I Sveriges fall finns det ett tryck från den nationella skogsindustrin att regeringen skall omvärdera sitt ställ- ningstagande, något som alltjämt ännu inte skett.104 _{De elva länder som inte}

besvarade frågorna, alternativt lät meddela att de officiellt inte tagit ställning i frågorna, var företrädande de ”nya” medlemsstaterna eller medlemsstater med små skogstillgångar. Trots bortfallet genomförs en tentativ analys utifrån de svar som erhållits av de medlemsstater som tagit ställning i frågan.

Vad är skälet till att ett antal regeringar efterlyser en gemensam europeisk skogspolitik eller en på annat sätt formaliserad skogspolitik inom EU? I huvudsak två skäl har identifieras, dels att de vill stärka EU:s arbete med hållbart skogsbruk i internationella skogspolitiska sammanhang, dels att de vill få tillstånd en mer sammanhållen och koordinerad skogspolitik inom ramen för EU med en tydlig ansvarsfördelning. Från Luxemburgs håll menar man exempelvis att en formell europeisk skogspolitik skall leda till: ”higher political commitment to SFM at national and international level” samt att det är: ”the best way to solve intersectoral problems related to forestry” (Wolter 2005). Det senare är även ett argument som framförs av Portugals regering, som menar att: ”In order to deal with the European Forestry and the forest-based sector in a holistic way it is needed to have a mandate and leagal basis included in the Treaties of the European Union” (Ferreira 2004). Att det råder en samstämmighet på dessa punkter bland de medlemsstater som vill se en formell europeisk skogspolitik är inte konstigt, anmärkningsvärt är att även regeringarna för de medlemsstater som inte vill se en formell skogspolitik lyfter fram dessa aspekter som viktiga. Bland annat framhåller man från Tysklands håll att: ”the gain of a common European forest policy could be the establishment of a binding institutional mechanism that is responsible for the forestry sector. This mechanism could improve the cross-sectoral co-ordination of forest-related issues within the EU-Commission” (von Scheliha 2004). Även Finlands respondent fram- håller att: ”ingen har inom t.ex. Kommissionen helhetsansvar för skog och skogs- bruk. Någon borde koordinera och driva skogens intressen inom EU-apparaten.” Men nämner sedan i nästa mening att: ”nackdelen är naturligtvis att Kommissionen skulle bli för stark och diktera förbi medlemsländerna” (Portin 2004). Ett annat skäl mot en gemensam, eller en på annat sätt formaliserad, europeisk skogspolitik som framförs av både regeringen i Storbritannien och regeringen i Tyskland är att

103 _{Viss försiktighet måste iakttas med den här slutsatsen, då några av länderna inte besvarat frågorna} (Cypern, Frankrike, Litauen och Polen). Att jag valt att ta med dem beror på att de explicit stödde Österrikes förslag på fokusmötet. Tjeckien besvarade inte heller frågorna, men enligt Vancura och Trejbalova är: ”… the Czech Republic is supportive to the Austrian idea to include forests into the basic documents of the Community” (Vancura & Trejbalova 2004).

104 _{Skogsindustrins och skogsägarnas organisationer i Sverige och Finland stödde Österrikes förslag.} Förslaget understöddes också av skogsindustrins europeiska organisation CEPI, liksom en rad andra europeiska branschorganisationer, däribland trä- och sågverksindustrin, skogsägarna och lantbruks- kooperationen (se kapitel 5).

skogens roll på landsbygden är så olik i medlemsstaterna, samt att en gemensam skogspolitik skulle kräva både stora lagstiftnings- och ekonomiska insatser: ”a lot of national and EU-regulation will be needed to meet all the claims of a common policy. Additional financial burdens for every member state will presumably arise from these new regulations which is not in the German government’s interest” (von Scheliha 2004). Storbritanniens regering menar därför: ”it is more sensible to allow member states to develop policy that allows them to, manage, prioritise and take into account the special situations within their own country” (Snaith 2005).

En intressant iakttagelse som gjorts är att representanterna från de medlems- stater som argumenterar för ett etablerande av en mer formaliserad, eller en gemen- sam, skogspolitik inom ramen för EU endast presenterar skäl till varför det skall etableras en gemensam europeisk skogspolitik. Ingen av dessa medlemsstater näm-