Förslag inför fortsatt EBH arbete

Utifrån den genomförda utvärderingens resultat redovisas nedan huvudsakliga förslag inför det fortsatta arbetet med efterbehandling av förorenade områden i Sverige.

7.1

Miljö- och hälsoeffekter

Underlagsmaterialet är av mycket varierande karaktär och kvalitet. I flera fall har kompletterande information fått sökas upp för att få tag på sökta uppgifter som borde funnits i huvudstudier och projektrapporter. Det är mycket olika från fall till fall hur uppgifter om olika typer av miljö- och hälsoeffekter redovisas i huvudstu- dier och projektrapporter. Naturvårdsverket bör genomföra en uppdatering av såväl rapporteringskrav som rutiner för dokumentation och databaslagring av rapporte- rade uppgifter.

Sättet att göra hälsoriskbedömningar i Sverige är inriktat mot individriskbedöm- ningar och innebär inte någon verklig kvantifiering av risknivåer. Detta innebär dels att det inte finns något egentligt underlag för att utvärdera EBH-åtgärders effekter med avseende på populationer av människor, vilket är nödvändigt för att studera exempelvis samhällsekonomiska effekter, dels att det inte (utan relativt omfattande databehandling) är möjligt att kvantifiera vilka riskförändringar som åtgärderna verkligen leder till. För att möjliggöra bedömning av riskbedömningar som grund för samhällsekonomiska och sociala effekter behöver således metoder för riskbedömningar för populationer utvecklas. För icke cancerogena hälsoeffekter finns det dock i nuläget inga färdiga metoder tillgängliga för sådana populationsbe- räkningar. Naturvårdsverket bör därför dels bevaka den forskning som finns på området, dels fundera på att stimulera forskning inom detta område.

Det finns en åtminstone delvis inneboende konflikt mellan ett renodlat riskbaserat synsätt och det sätt på vilket miljömålet Giftfri miljö ofta tolkas. Med det först- nämnda synsättet, vilket beskrivs och tillämpas i Naturvårdsverkets väglednings- material om riskbedömningar inom förorenade områden (t.ex. Naturvårdsverket, 2009b; 2010), är en reduktion av riskerna för människa och miljö det centrala. Enligt riksdagens beskrivning av miljömålet Giftfri miljö definieras en giftfri miljö som en miljö där inte endast riskerna för föroreningar är eliminerade utan att för- oreningarnas halter ”är nära noll”. Ett avlägsnande av föroreningarna innebär de facto att riskerna minskas/elimineras, medan en minskning/eliminering av riskerna inte nödvändigtvis innebär att föroreningarna måste avlägsnas. Eftersom Natur- vårdsverkets vägledningar idag inte tydligt anvisar hur det riskbaserade synsättet och miljömålet Giftfri miljö skall förenas leder detta till att olika platser bedöms på högst olika sätt, beroende på vem som gör tolkningarna. Här behöver tydligare vägledning tas fram för att undvika sub-optimering av resurser och ohållbara EBH-

åtgärder. I sammanhanget måste det också framhållas att deponering inte innebär att mängden naturfrämmande eller naturligt förekommande ämnen minskar, endast att de minskar på efterbehandlingsområdet. I ett större perspektiv, och beroende på hur miljömålet tolkas, behöver således inte deponering av förorenat material vara en större möjlighet att nå miljömålet Giftfri miljö jämfört med riskreducerande åtgärder där föroreningar kvarlämnas på det förorenade området.

Det finns också när det gäller EBH av förorenade områden en konflikt mellan olika miljömål, exempelvis mellan Giftfri miljö och Frisk luft och Begränsad klimatpå- verkan. Om målet Giftfri miljö definieras som att föroreningar måste avlägsnas från den aktuella platsen innebär detta i många fall omfattande schaktarbete och transporter till externa deponier, vilket i sin tur medför utsläpp till luft, produktion av avfall och förbrukning av ändliga naturresurser. För att EBH-arbetet bättre ska kunna bidra till att uppfylla de uppsatta miljömålen är det viktigt att särskilt miljö- målet Giftfri miljö och dess delmål Förorenade områden definieras tydligare och att denna definition beaktas i det praktiska arbetet. Den definition som nu finns för delmålet Förorenade områden lyder ”Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön.” Detta kan tolkas som att ett riskbaserat synsätt leder till att delmålet uppfylls, men i prak- tiken finns flera tolkningar. I de genomförda statligt finansierade projekten har det dominerande synsättet varit att avlägsna föroreningar framför att tillämpa ett mera renodlat riskbaserat synsätt. I privat finansierade projekt är det dock vår uppfatt- ning att det däremot tycks ha lämnats större utrymme för en mera riskbaserad syn.

7.2

Åtgärdslösningar - ny teknik och nya

metoder

Nedan presenteras några ”goda exempel” och rekommendationer utifrån den ge- nomförda utvärderingen, men också från erfarenheter inom projektgruppen från andra EBH-projekt, för att öka nyttor och hållbarhet i EBH-projekt med avseende på teknikval och organisation.

Arbetssätt och upphandlingsform

En tidig dialog mellan tillsynsmyndigheter och huvudmän där olika åtgärdslös- ningar och kombinationer av åtgärdslösningar diskuteras öppet och värderas med avseende på både positiva och negativa samhällsekonomiska, sociala och miljö- mässiga effekter leder till ökad grad av hållbarhet och större fokus på bästa möjliga teknik. Detta kan kombineras med en mer iterativ upphandlingsprocess där man vid behov (d.v.s. när alternativa åtgärdslösningar anses vara möjliga) accepterar att EBH projektet delas upp i fler faser samt att en större del av projektkostnaden tas i tidiga skeenden.

Kommunikation och användning av bidragsmedel

till länsstyrelser där man kommunicerar nytta och behov av nya och mer hållbara tekniker/åtgärdsmetoder och att totalsanering/grävsanering inte per automatik är att föredra. Bidragsmedel bör i större utsträckning användas för utvecklingsarbete. Det bör nämnas att en förändrad syn på val av metoder och angreppsätt som upp- muntrar alternativa åtgärdsmetoder tycks vara på ingång både på myndighetssidan och på konsultsidan i efterbehandlingssverige.

Kunskap

För att öka kunskapsnivån när det gäller åtgärdstekniker är en möjlighet ett nytt ”hållbar sanering”-program. Fokus denna gång skulle då vara på hållbara åtgärds- tekniker, och man skulle medvetet kunna rikta in programmet mot att ta in expertis från andra länder genom att villkora projektpengar utifrån ett sådant krav. Ett så- dant program skulle också kunna ha ett större fokus på utbildning och mindre på individuella rapporter.

EBH-åtgärder med statliga medel kan också samordnas med forskning och andra insatser för utveckling av tekniker för efterbehandling. I exempelvis Danmark, USA, Kanada sker ett större deltagande av forskare i EBH-projekt med goda resul- tat.

Totalkostnadsperspektiv

Ett större kostnadsfokus vid bedömning och prioritering av statligt finansierade EBH-projekt skulle kunna leda bort från omfattande, kostsamma gräventreprenader och till innovativa och hållbara lösningar som fortfarande leder till en acceptabel riskreduktion. Detta skulle ha den vidare nyttan att fler objekt kan åtgärdas inom ramen för existerande budget.

Teknikrekommendationer

Utifrån den genomförda utvärderingen men också våra egna erfarenheter avseende teknikval, upphandling och organisatoriska förhållanden, ges nedan följande re- kommendationer.

I EBH-projekt med grävsaneringar bör man så långt möjligt reducera mängder av jord, sediment och vatten som måste behandlas och deponeras långt från sanerings- området. Exempel på enkla metoder är separering av jordmaterial i olika fraktioner genom siktning och tvättning, vilket reducerar mängden material som måste be- handlas och deponeras, vilket i sin tur reducerar transporter av förorenade massor och ersättningsmassor.

Åtgärder där föroreningar lämnas kvar men ges en långsiktigt säker hantering ge- nom inneslutning, spridningsförhindrande åtgärder, barriärer, etc., kan innebära god måluppfyllelse avseende riskreduktion och minskad föroreningsspridning med begränsade negativa effekter av transporter och avfallsproduktion. I flera av de studerade projekten, exempelvis EKA Bengtsfors, Hagfors, Hälleforsnäs bruk och

Örserumsviken har mycket viktiga erfarenheter av den här typen av EBH-åtgärder kommit fram.

Kombinationer av behandlingsmetoder kan leda till ökad effektivitet. Exempelvis kan s.k. ”remediation trains” troligen tillämpas på flera bidragsprojekt där inte efterfrågan på mark är stor. Detta innebär exempelvis att man under en tid genom- för ”enklare” former av EBH-åtgärder, exempelvis fyto-sanering, övervakad natur- lig nedbrytning eller stabilisering, för att på så vis få ett minskat åtgärdsbehov av tyngre åtgärder, exempelvis grävsanering. För att möjliggöra detta måste relativt långa åtgärdstider kunna accepteras.

Som i andra länder bör deltagandet i statligt finansierade EBH-projekt öka från universitet, högskolor, forskningsinstitut och andra organisationer som arbetar med forskning och utveckling. Detta i avsikt att höja innovationsgraden i EBH-projekt.

Mera effektiva, hållbara och situationsanpassade åtgärdslösningar skulle sannolikt kunna uppnås genom en tidig dialog mellan tillsynsmyndigheter och huvudmän där olika alternativ diskuteras öppet och värderas med avseende på både positiva och negativa samhällsekonomiska, sociala och miljömässiga effekter. En struktur och vägledning för detta behöver utvecklas.

7.3

Effekter i samhället

I det material som rapporteras från respektive objekt finns det mycket lite informat- ion som är användbar för att kunna göra en kvantitativ samhällsekonomisk bedöm- ning, ibland är det t.o.m. svårt att göra en kvalitativ bedömning. Den ekonomiska rapporteringen bör därför uppgraderas för att motsvara de moderna krav som ställs på en god samhällsekonomisk analys. Detta gäller särskilt nyttosidan med värde- ringar av positiva effekter avseende exempelvis ekosystemtjänster, hälsoriskför- ändringar och markvärden. Också redovisningen på kostnadssidan bör uppdateras till att omfatta miljökostnader och eventuella negativa effekter på hälsa och eko- systemtjänster.

Motsvarande slutsats dras också avseende underlag för bedömning av sociala ef- fekter. Det har, med några undantag, inte gjorts några strukturerade bedömningar av åtgärders sociala effekter i svenska efterbehandlingsprojekt. Vid genomgången av de i denna utredning studerade projekten har det framkommit att åtgärderna verkligen medfört (mestadels positiva) sociala effekter, vilket ger stöd för att soci- ala effekter av efterbehandlingsåtgärder är viktiga att beakta vid en hållbarhetsbe- dömning av åtgärder.

Till stor del saknas idag underlag att genomföra värderingar av åtgärdernas håll- barhet som en funktion av ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. För att förbättra förutsättningarna för sådana bedömningar, och därmed underlaget för prioritering av EBH-insatser, behöver denna typ av värderingar komma in tidigare

vid valet av EBH-åtgärd. Härvid behöver en struktur och vägledning utarbetas. Den föreliggande utredningen ger underlag - och struktur - för vad som skulle vara viktigt att rapportera för att möjliggöra relevanta samhällsekonomiska och sociala analyser, liksom hållbarhetsbedömningar.

7.4

Förslag till kompletterande underlag

Vi exemplifierar nedan underlag och frågeställningar som bör inkluderas i utred- ningsmaterialet för EBH-projekt för att bättre kunna bedöma åtgärders hållbarhet och därmed åstadkomma en mera välgrundad prioritering av statligt finansierade EBH-åtgärder.

7.4.1 Miljö- och hälsoeffekter

 EBH-åtgärdernas miljö- och hälsoeffekter på platsen och för omgivningen. Vilka emissioner ger åtgärderna till mark, luft och vatten? Vilka hälsoris- ker är förknippade med åtgärderna på platsen och utanför? Vilka olycksris- ker finns avseende EBH-åtgärderna på platsen, vid transporter och vid den eventuella mottagningsanläggningen?

 Hälsorisker. Vilken hälsorisk föreligger för den population som är berörd av föroreningar, d.v.s. hur många människor är exponerade och vilka ef- fekter kan förväntas uppstå på kort och lång sikt? Här är det ur hållbarhets- synpunkt viktigt att mera utförligt kvantifiera hälsoriskerna i termer av an- tal påverkade individer för olika kategorier av effekter, exempelvis fatalitet och olika typer av sjukdomar.

 Miljörisker. I många fall är studier av miljörisker inom förorenade områ- den fortfarande mycket schematiskt genomförda, trots att det i flera fall blir just miljöriskerna som blir styrande för EBH-åtgärderna. Mera ingående miljöriskanalyser är nödvändiga, där såväl exponering som biotillgänglig- het studeras och kvantifieras mera i detalj.

 Markens ekosystemfunktioner och -tjänster. Vilka funktioner ska mar- ken/området ha för att svara mot de tjänster som den framtida markan- vändningen är tänkt att ge?

 Förbrukning av naturresurser. Vilka icke-förnybara naturresurser förbru- kas i samband med åtgärderna, exempelvis i form av fossila bränslen och jungfruligt jordmaterial för återfyllning.

7.4.2 Samhällsekonomiska effekter

 Förändrat markvärde, förändringar av markvärdesreserv samt förändrad markanvändning. Hur påverkas markvärdet på kort och lång sikt? Finns en detaljplan upprättad för området? Ange vilka grupper i samhället som an- vänder marken och i vilken utsträckning.

 Förändrad tillgång på ekosystemtjänster. Vilka ekosystemtjänster har på- verkats av saneringen och hur har de påverkats? Gäller det endast eko- systemtjänster på det aktuella området eller även i omkringliggande områ- den?

 Rekreation. Förändrade rekreationsmöjligheter, på området och i närområ- det samt eventuellt i kommunen som helhet. Finns det turism på området eller i omkringliggande områden som påverkats? Hur påverkas den i så fall?

 Hälsoeffekter. Hur påverkas akuta och icke-akuta hälsorisker samt andra effekter på hälsa, exempelvis oro, av efterbehandlingen? Leder utförandet av saneringen, t.ex. transporter, deponering etc., till förändrade hälsorisker? I så fall hur?

Åtgärdskostnader. Vilka typer av åtgärdskostnader (jfr

 Tabell 3) ger efterbehandlingen upphov till, och vad uppgår de till?  Arbetstillfällen. I vilken mån leder EBH-projektet till anställning av arbets-

lösa personer? Hur stor andel av arbetskostnaden för åtgärden står dessa personer?

 Andra samhällseffekter. Ger efterbehandlingen andra samhällseffekter? Vilka och hur stora?

 Grupper som påverkas. Vilka grupper i samhället påverkas av respektive förändring? Storleken på eventuella förändringar bör redovisas samt även det uppskattade ekonomiska värdet på respektive förändring. Det är också viktigt att ange när i tiden de positiva och negativa effekter som identifie- rats kan tänkas infalla. Sannolikt kommer en eller ett flertal värderingsstu- dier att behöva utföras för att kunna uppskatta det ekonomiska värdet av identifierade förändringar (se avsnitt 3.4 samt ex. Kinell & Söderqvist 2011).

7.4.3 Sociala effekter

 Kulturvärden. Vilka effekter har uppstått på kulturvärden? Exempelvis borttagning av kulturbyggnader.

 Lokal markanvändning. Vilka effekter har uppstått på den lokala markan- vändningen i området och dess närhet till följd av EBH-insatsen? Exem- pelvis att marken på eller i närheten kan nyttjas för nya ändamål såsom re- kreation eller bostadsbebyggelse.

 Rättvisa. Har någon grupp i samhället påverkats av EBH-insatsen och i så fall hur? Exempelvis att en lokal idrottsförening har fått bättre förutsätt- ningar för utövande.

 Rekreation. Har EBH-insatsen medfört förändrad rekreation i området eller dess omgivning? Exempelvis att området har blivit möjligt att besöka för promenader, fiske eller svampplockning.

 Hälsa. Har EBH-insatserna medfört någon belagd hälsoeffekt på hur män- niskor uppfattar hälsosituationen i området? Exempelvis att människors oro minskat till följd av åtgärden.

 Lokala sociala effekter. Har EBH-insatsen medfört några lokala sociala ef- fekter? Exempelvis skapande av nya arbetstillfällen eller andra effekter på lokalt näringsliv.