Kostnads-nyttoanalys

3.4.1.1 ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

För att kunna bedöma ett EBH-projekts kostnader och samhällsnyttor behövs en definition av vad som kan menas med ”kostnader” respektive ”samhällsnyttor”. Detta arbete har därför följt följande utgångspunkter:

Samhällsekonomisk lönsamhet

Ett vanligt sätt att utvärdera projekt i samhället är att studera om de kan bedömas vara samhällsekonomiskt lönsamma eller inte. Den gängse metoden för en sådan bedömning är en kostnads-nyttoanalys (cost-benefit analysis), se t.ex. Kriström & Bonta Bergman (2013) och de Rus (2010). Vanligtvis betraktas ”samhället” på nationell nivå, vilket är naturligt när det gäller exempelvis projekt som finansieras med statliga medel. Rosén et al. (2008) beskrev hur kostnads-nyttoanalys kan till- lämpas just på efterbehandlingsprojekt. I en kostnads-nyttoanalys undersöks pro- jektets samhällsekonomiska konsekvenser i förhållande till ett referensalternativ, oftast det s.k. nollalternativet. Samhällsekonomisk lönsamhet anses råda om sum- man av alla nyttor är större än summan av alla kostnader, där summorna kan be- räknas genom att nyttor och kostnader uttrycks i kronor. I praktiken är det mycket sällan som alla nyttor och kostnader kan uttryckas i kronor, vilket innebär att be- dömningen av den samhällsekonomiska lönsamheten oftast sker genom att även ta hänsyn till de nyttor och kostnader som inte har kunnat uttryckas i kronor. Vi har i denna utredning tillämpat kostnads-nyttoanalys på de utvalda EBH-projekten som ett underlag för att kunna bedöma deras samhällsekonomiska lönsamhet.

Värdering av kostnader och nyttor

Hur kan nyttoposter/miljökostnader värderas? Att beräkna samhällsekonomiska nyttor och kostnader handlar allmänt sett om att försöka värdera människors välbe- finnande till följd av t.ex. förändrade hälsorisker eller en ändrad tillgång på eko- systemtjänster, att beräkna ändrade vinstmöjligheter tack vare t.ex. att en ny mar- kanvändning möjliggörs, och att värdera resursförbrukning som alternativkostna- der. I vissa fall kan marknadsdata användas för att göra de här värderingarna, men t.ex. hälsorisker och ekosystemtjänster påverkar ofta människors välbefinnande på ett sätt som inte täcks in av någon marknad. För att ekonomiskt mäta förändringar i välbefinnande i sådana fall har särskilda värderingsmetoder utvecklats. De kan grovt delas in två grupper: (1) metoder baserade på faktiskt marknadsbeteende

(revealed preference methods) och (2) scenariometoder (stated preference

methods), se t.ex. Kinell & Söderqvist (2011) och Brännlund & Kriström (2012). Den förstnämnda gruppen av studier bygger på förutsättningen att värdet ”avslöjar sig” genom vår konsumtion av någon vara eller tjänst som är marknadsprissatt. Ett exempel är att om man kontrollerar för ålder, storlek, närhet till centrum och andra variabler som påverkar värdet av en privatfastighet kan fastigheter som påverkas av hälsorisker från föroreningar betinga ett lägre pris, vilket kan ses som ett mått på värdet på nyttigheten ”frånvaro av hälsorisk”. Scenariometoder går däremot ut på att inom ramen för en intervju- eller enkätundersökning ställa frågor direkt till ett vanligen slumpmässigt urval av allmänheten om deras betalningsvilja för att t.ex. få förbättrade rekreationsmöjligheter eller en minskning av en viss hälsorisk. Vilka effekter är giltiga?

En kostnads-nyttoanalys baserar sig på ekonomisk teori, som ger tämligen strikta regler för vilka typer av effekter som är samhällsekonomiskt relevanta, dvs. vilka effekter som faktiskt är giltiga att ta med som kostnads- och nyttoposter i en kost- nads-nyttoanalys. Detta innebär att en del effekter som i mer allmän mening kan anses vara ”kostnader” respektive ”samhällsnyttor” inte tas med i en kostnads- nyttoanalys. Två exempel är följande:

a. Effekter på arbetslöshet. Åtminstone vissa EBH-projekt kan skapa nya ar- beten, så att arbetslösa får sysselsättning. I en kostnads-nyttoanalys är dock användande av arbetskraft en kostnad, eftersom arbetskraften skulle ha kunnat användas för något annat syfte. Om projektet leder till anställning av personer som annars skulle ha gått arbetslösa är det dock motiverat att använda en relativt låg arbetskraftskostnad, eftersom alternativkostnaden för att ge arbetslösa sysselsättningar är lägre än alternativkostnaden för att anställa personer som redan har arbete. Men jobbskapandet i sig självt är ingen nyttopost i kostnads-nyttoanalysen.

b. Spridningseffekter för den lokala ekonomin. EBH-projekt kan vidare skapa en större lokal ekonomisk aktivitet, som kan gynna det lokala näringslivet och vara kommunalekonomiskt positiv. Detta kan alltså vara en påtaglig positiv effekt lokalt, men det är endast under vissa förhållanden som den är relevant att ta med i en samhällsekonomisk analys. Den större lokala eko- nomiska aktiviteten kanske nämligen sker på bekostnad av en mindre lokal ekonomisk aktivitet i någon annan ort eller någon annan del av landet. Även om den information om samhällsekonomisk lönsamhet som ges av en kost- nads-nyttoanalys är viktig i en bedömning av ett EBH-projekt, indikerar ovanstå- ende att det är rimligt att komplettera kostnads-nyttoanalysen med en utvärdering av andra ”kostnader” och ”samhällsnyttor” än de som täcks in av kostnads- nyttoanalysen.

Ovanstående tre utgångspunkter ger motiv till att vi hanterar ”kostnader” och ”samhällsnyttor” på två olika sätt, genom att (I) utvärdera EBH-projektens sam- hällsekonomiska lönsamhet med hjälp av kostnads-nyttoanalys och (II) utvärdera dem genom att använda ett antal andra kriterier än samhällsekonomisk lönsamhet – dessa kriterier kommer vi att benämna ”sociala kriterier”, se avsnittet ”Utvärdering av sociala effekter” nedan.

Närmast följer först en mer detaljerad genomgång av vilka kostnads- och nyttopos- ter som är relevanta i kostnads-nyttoanalyserna och sedan av de sociala kriterierna. Kostnads-nyttoanalysens poster

Tabell 3 redovisar en uppdaterad version av motsvarande tabell i Rosén et al. (2008) och visar vilka typer av kostnader och nyttor som i typfallet är relevanta i en kostnads-nyttoanalys av EBH-projekt. De samhällsekonomiska analyserna av de utvalda EBH-projekten kommer att struktureras runt de här kostnads- och nyttopos- terna. Observera att posterna i Tabell 3 är poster som är relevanta för den samhälls- ekonomiska analysen (som indikerar den ekonomiska hållbarheten) och ska inte förväxlas med de sociala effekter som presenteras i avsnitt 3.5 (och som indikerar den sociala hållbarheten). Följande bör läggas märke till när det gäller de samhälls- ekonomiska analyserna:

 När så är möjligt uttrycks posterna i kronor. Om underlag saknas för att kunna göra detta görs istället en kvalitativ identifiering på följande sätt: Om posten bedöms vara av stor, liten eller ingen betydelse anges med ”X”, ”(X)” respektive ”0”. Ett frågetecken (”?”) indikerar att ingen be- dömning har kunnat göras på grund av alltför bristfälligt underlag.  För att kunna jämföra kostnader och nyttor som inträffar vid olika tid-

punkter uttrycks belopp i kronor som nuvärden. Detta innebär att kostna- der och nyttor som inträffar i framtiden diskonteras. Som diskonterings- ränta används 3,5 %, eftersom denna rekommenderas i Trafikverkets ASEK5-arbete för samhällsekonomiska analyser i Sverige (Trafikverket, 2012). Diskonteringen innebär generellt att nuvärdet av ett visst belopp som inträffar långt fram i tiden blir väsentligt lägre än nuvärdet av ett visst belopp som inträffar idag eller i nära framtid. För EBH-projekt gäl- ler oftast att kostnaderna huvudsakligen uppstår direkt och på kort sikt (t.ex. åtgärdskostnader). Nyttorna tenderar däremot att vara mer utdragna i tiden eller inträffa först på lång sikt. Ett exempel på det förra är hälso- riskminskningar till följd av minskad exponering för föroreningar och ett exempel på det senare kan vara att stora framtida miljörisker undviks till följd av t.ex. en större framtida risk för översvämningar. På så sätt kan diskonteringen tendera att reducera nyttosidan. Detta kan vara ett av flera motiv för att miljöeffekter och hälsoeffekter även utvärderas separat i den miljömässiga respektive sociala dimensionen av hållbar utveckling, i synnerhet som vikten av ett flerhundraårigt perspektiv understryks när det gäller EBH-projekt.

Tabell 3 Kategorier av potentiella nyttor (B) och kostnader (C) som uppstår till följd av en efterbehandling

Nyttora (B) Kostnaderb (C)

B1. Ökat markvärde på fastigheten på vilken efterbehandlingen sker

B2. Positiva effekter på hälsa

B2a. Minskade akuta hälsorisker B2b. Minskade icke-akuta hälsorisker B2c. Andra typer av förbättrad hälsa, t.ex.

minskad oro

B3. Ökad tillgång på ekosystemtjänster

B3a. Ökade rekreationsmöjligheter inom det efterbehandlade området

B3b. Ökade rekreationsmöjligheter i omgivningen

B3c. Ökad tillgång på andra ekosystemtjänster

B4. Andra positiva externa effekter än B2 och B3

C1. Åtgärdskostnader

C1a. Kostnader för undersökning och utformning av åtgärder

C1b. Kostnader för upphandling av entreprenader C1c. Kapitalkostnader

C1d. Kostnader för att genomföra åtgärder, inklusive eventuell transport och deponering av förorenade massor

C1e. Kostnader för upprättande och

genomförande av kontrollprogram med exempelvis provtagningar, analyser och databearbetning

C1f. Projektrisker, exempelvis fördröjning av efterbehandlingen och anställdas

arbetsskador till följd av efterbehandlingen

C2. Negativa effekter på hälsa till följd av åtgärderna

C2a. Ökade hälsorisker till följd av själva

åtgärderna på det efterbehandlade området C2b. Ökade hälsorisker till följd av de transporter

till och från området som själva åtgärderna leder till (t.ex. transporter av förorenade massor)

C2c. Ökade hälsorisker vid platsen för eventuell deponering av förorenade massor C2d. Andra typer av försämrad hälsa, t.ex. ökad

oro

C3. Minskad tillgång på ekosystemtjänster till följd av åtgärderna

C3a. Minskad tillgång på ekosystemtjänster till följd av själva åtgärdernas påverkan på miljön i det efterbehandlade området C3b. Minskad tillgång på ekosystemtjänster till

följd av själva åtgärdernas påverkan på miljön utanför det efterbehandlade området, t.ex. miljöeffekter av transporter av

förorenade massor från området C3c. Minskad tillgång på ekosystemtjänster till

följd av miljöeffekter vid platsen för eventuell deponering av förorenade massor

C4. Andra negativa externa effekter än C2 och C3 a

Observera att dubbelräkningar måste undvikas vid en summering av de olika nyttoposterna.

b

Observera att dubbelräkningar måste undvikas vid en summering av de olika kostnadsposterna.

Vi går nu kortfattat igenom posterna i Tabell 3 var och en för sig. B1. Ökat markvärde på fastigheten på vilken efterbehandlingen sker

Utgångspunkten för denna nyttopost är att den minskade förekomst av föroreningar som åstadkoms av en efterbehandling kan leda till ett ökat markvärde. Markvärdet på en fastighet avgörs i princip av det (förväntade) flödet av vinster som uppstår till följd av produktion av varor och tjänster som är kopplade till fastigheten, t.ex. bostäder, virkesuttag, osv. Efterbehandlingen kan möjliggöra nya typer av verk- samheter på fastigheten, vilka kan leda till ett ökat flöde av vinster. Detta nya vinst- flöde reflekteras på en välfungerande fastighetsmarknad som ett ökat markvärde på fastigheten.

Mer precist kan det här beskrivas på följande vis. Låt V0 beteckna markvärdet före efterbehandlingen. Detta markvärde avgörs alltså generellt av vilket flöde av (för- väntade) vinster som markägaren kan få ut av sitt innehav av fastigheten. Om mar- ken är aktuell för efterbehandling eller åtminstone förväntas bli aktuell för efterbe- handling kommer effekterna av efterbehandlingen inklusive saneringskostnaderna att spela roll för markvärdet. För V0 antas närmare bestämt följande gälla:

V0 = 0 + 1 – C, där

0 betecknar de vinster som marken ger i situationen före efterbehandlingen. Dessa vinster kan vara positiva, negativa eller lika med noll. För enkelhets skull antar vi att dessa vinster kvarstår även efter efterbehandlingen. Detta ger referensalternativet, dvs. de vinster som kvarstår om ingenting görs,

1 betecknar de ytterligare vinster som marken ger efter genomförd sanering. Dessa ytterligare vinster är därmed en nytta som uppstår till följd av efterbe- handlingen, och

C betecknar de åtgärdskostnader som uppstår genom att genomföra efterbe- handlingen. Detta är alltså fråga om en kostnad till följd av en efterbehandling och motsvarar kostnadsposten C1, se vidare nedan.

V0 kan vara positivt, negativt eller lika med noll. Låt oss nu se på markvärdet efter efterbehandlingen, som vi betecknar med V1. Det är lika med:

V1 = 0 + 1

Följaktligen är förändringen i markvärdet till följd av efterbehandlingen lika med: V1-V0 = 0 + 1 – (0 + 1 – C) = C

Förändringen i markvärdet kan alltså förväntas vara lika med åtgärdskostnaden. Men i en kostnads-nyttoanalys vill vi hålla isär nyttor och kostnader, dvs. vi vill beräkna dels nyttan av efterbehandlingen, dvs. 1, och dels kostnaden av efterbe- handlingen, dvs. C. C kan beräknas separat som åtgärdskostnaderna, se post C1 nedan. Den nytta som reflekteras av fastighetsmarknaden kan beräknas ur ekvat- ionen ovan för V1 som:

1 = V1 - 0

För att beräkna denna nytta behövs alltså information om skillnaden mellan mark- värdet efter genomförd efterbehandling och det flöde av vinster som marken ger i situationen före efterbehandlingen. Det är denna skillnad som är lika med nytto- posten B1.

Om marken ger (eller antas ge) nollvinst i situationen före efterbehandlingen är 0 = 0 och således är 1 = V1 - 0 = V1, dvs. nyttan 1 kan mätas som det markvärde V1 som ges av fastighetsmarknaden efter efterbehandlingen. Om marken ger förluster i situationen före efterbehandlingen är 0 < 0 och om marken ger vinster i situation- en före efterbehandlingen är 0 > 0. I dessa fall skulle det behövas någon skattning av värdet på 0 för att kunna beräkna 1 som V1 - 0. I praktiken kan det vara komplicerat att skatta värdet på 0. Vi kan nämligen inte skatta 0 som V0, ef- tersom markvärdet före efterbehandlingen påverkas av (förväntade) efterbehand- lingskostnader på det sätt som beskrevs av ekvationen för V0 ovan. I utvärderingen av de utvalda EBH-projekten har därför i allmänhet antagits att 0 = 0.

På många ställen, särskilt utanför större städer, finns inget eller endast litet tryck på fastighetsmarknaden efter ny mark. Detta gör att ökningen i markvärde efter ge- nomförd efterbehandling kan bli mycket liten eller ingen alls trots att efterbehand- lingen har gjort det möjligt att utnyttja marken på ett nytt sätt. Hänsyn bör ändå tas till att en potential har skapats för framtiden. I utvärderingen har vi i sådana fall därför kvalitativt antagit att markvärdesökningen kan bli större än noll i framtiden, om efterbehandlingen har möjliggjort en ny typ av markanvändning. En monetär schablonmetod för att mäta denna potential bör utvecklas framöver, t.ex. genom att värdera med hjälp av länets genomsnittliga markpris för den typ av markanvänd- ning som har möjliggjorts till följd av efterbehandlingen.

B2. Positiva effekter på hälsa

Det här rör sig bl.a. om de minskade hälsorisker som uppstår tack vare en minskad exponering av föroreningar och som inte reflekteras av ett ökat markvärde på fas- tigheten på vilken saneringen sker. I de fall de minskade hälsoriskerna kan kvanti- fieras som minskad dödsrisk eller minskad sjukdomsrisk kan de värderas med hjälp av kalkylvärden som rekommenderas av Trafikverket (2012), se avsnittet ”Kalkyl- värden från Trafikverkets ASEK5-arbete” nedan. För att värdera mer diffusa effek- ter, t.ex. den ökning i välbefinnande som uppstår till följd av minskad oro, krävs att

B3. Ökad tillgång på ekosystemtjänster

Exempel på sådana nyttor är de ökade rekreationsmöjligheter som uppstår kvanti- tets- och/eller kvalitetsmässigt tack vare efterbehandlingen och som inte reflekteras av ett ökat markvärde på fastigheten på vilken saneringen sker. För att värdera sådana nyttor krävs att särskilda värderingsmetoder används.

B4. Andra positiva externa effekter än B2 och B3

Med ”andra positiva externa effekter” avses här andra effekter än B2 och B3 som inte reflekteras av det ökade markvärdet på fastigheten på vilken efterbehandlingen sker. I EBH-sammanhang kan en betydande sådan övrig positiv extern effekt vara spridning av ny kunskap i samhället genom att t.ex. nya EBH-metoder har utfor- mats och använts.

C1. Åtgärdskostnader

Åtgärdskostnader bör uttryckas i termer av alternativkostnader, dvs. vad som går förlorat genom att resurser inte används i sin bästa alternativa användning. Vanlig- en är marknadspriser ett bra mått på alternativkostnader, men det finns undantag. Ett viktigt undantag är lönekostnader. Som framgick ovan är alternativkostnaden för att ge arbetslösa sysselsättningar lägre än alternativkostnaden för att anställa personer som redan har arbete. För EBH-projekten bör det därför redovisas i vilken grad arbetslösa har blivit sysselsatta inom projekten och beräkna arbetskraftskost- naden för dessa som en separat post. En delpost inom C1 är kapitalkostnader (C1c), som avser ev. kostnad för finansiering av åtgärder (dvs. räntekostnader för lån, vilka dock vanligen är noll i bidragsprojekt) och ev. värdeminskning av maskiner etc. som används för åtgärden, om det senare inte reflekteras av priset för att an- vända maskinerna.

C2. Negativa effekter på hälsa till följd av åtgärderna

Denna post avser hälsoeffekter som inte reflekteras av åtgärdskostnaderna i C1 och kan bl.a. handla om ökade hälsorisker till följd av de transporter som är en följd av EBH-projektet. Ökade hälsorisker till följd av utsläpp av avgaser inklusive partik- lar kan värderas med hjälp av kalkylvärden från Trafikverket (2012) om det finns information om utsläppsmängder, se vidare avsnittet ” Kalkylvärden från Trafik- verkets ASEK5-arbete” nedan. Andra typer av hälsoriskförändringar kan fordra tillämpning av särskilda värderingsmetoder.

C3. Minskad tillgång på ekosystemtjänster till följd av åtgärderna

Det här kan t.ex. handla om att transporter och maskinarbete bidrar till klimateffek- ter till följd av utsläpp av växthusgaser. Se avsnittet ” Kalkylvärden från Trafikver- kets ASEK5-arbete” nedan för kalkylvärden från Trafikverket (2012).

C4. Andra negativa externa effekter än C2 och C3

Med ”negativa externa effekter” avses här effekter som inte reflekteras av åtgärds- kostnaderna i C1. Negativa externa effekter utöver de som täcks av posterna C2

och C3 kan t.ex. handla om renodlade kulturvärden som påverkas negativt av åt- gärderna.

Av ovanstående poster är det bara C1 som regelmässigt är rapporterad i EBH- projektens slutrapporter, men med följande brister:

 Kostnader som har infallit under flera år har slagits ihop utan att det framgår om kostnaderna har räknats i fasta eller löpande priser. I brist på närmare information har vi använt totalsumman för C1 och antagit att denna är giltig för studieprojektens slutår. Därefter har vi räknat om denna totalsumma till 2010 års penningvärde med hjälp av konsument- prisindex.

 Den framgår inte i vilken mån arbetslösa har fått anställning tack vare EBH-projektet, och den lägre alternativkostnad som detta medför i jämfö- relse med att anställa redan sysselsatta personer har därför inte tillämpats.  För övriga poster saknas generellt adekvat information från EBH-

projektens rapportering, vilket är en stor brist. För att kunna göra sam- hällsekonomiska analyser av dessa projekt krävs därför i nuläget omfat- tande kompletterande datainsamlingar.

3.4.1.2 KALKYLVÄRDEN FRÅN TRAFIKVERKETS ASEK5-ARBETE

Nedan redovisas ett urval kalkylvärden som har tagits fram inom det s.k. ASEK5- arbetet (Trafikverket, 2012). De används regelmässigt i Trafikverkets trafikeko- nomiska analyser, men har även bedömts vara tillämpliga i analyser utanför trafik- området, se Bångman (2009). Ett undantag är kalkylvärdet för koldioxidutsläpp, som är framtaget specifikt utifrån trafikpolitiska beslut. I brist på en mer heltäck- ande skattning används ändå detta kalkylvärde för beräkningarna i den här rappor- ten.

Värdering av minskade dödsrisker och sjukdomsrisker

Utgångspunkten både för värdering av minskade dödsrisker och minskade sjuk- domsrisker är det ekonomiska värdet av att rädda ett statistiskt liv (VSL), som i ASEK5 är 23,739 Mkr för närtid (2010 års penningvärde), varav största delen (22,328 Mkr) utgörs av en betalningsviljebaserad riskvärdering och återstoden (1,411 Mkr) är materiell kostnadsbesparing. Om VSL-värdet ska användas för längre tidshorisonter rekommenderar ASEK5 att betalningsviljebaserade kalkyl- värden ska räknas upp med förväntad framtida ökning av BNP per capita. De upp- räkningsfaktorer som rekommenderas som schabloner framgår av Tabell 4. Om tidshorisonten exempelvis är 40 år eller längre ska VSL-värdet 22,328*1,34 + 1,411 = 31,331 Mkr användas (2010 års penningvärde). För studieprojekten har detta VSL-värde använts för att värdera nyttan av minskade dödsfall till följd av cancer för en tidshorisont på 100 år, givet ett antagande att fatalitetsfrekvensen för cancer är 0,7 per cancerfall. Nyttan har schablonmässigt omräknats till en årlig nytta genom division med 100, varefter ett nuvärde av dessa årliga nyttor har be-

Värdet av minskade sjukdomsrisker ses som en viss andel av VSL-värdet. I ASEK5 ges kalkylvärden dels för lindriga skador som enbart kräver öppen vård och dels för svåra skador som åtminstone kräver viss sluten vård. I denna rapport jämställer vi lindriga skador med lindriga sjukdomar i allmänhet och svåra skador med svåra sjukdomar i allmänhet. Det ekonomiska värdet av att undvika ett lindrigt statistiskt sjukdomsfall är 0,217 Mkr för närtid (2010 års penningvärde), varav 0,146 Mkr är betalningsviljebaserad och 0,071 Mkr är materiellt baserad. Motsva- rande värde för att undvika ett svårt statistiskt sjukdomsfall är 4,412 Mkr för närtid (2010 års penningvärde), varav 3,706 Mkr är betalningsviljebaserad och 0,706 Mkr