Sociala effekter

En sammanställning av de sociala effekterna i de genomförda EBH-åtgärderna redovisas i Tabell 16.

För utvärderingen av de sociala effekterna av efterbehandlingen gäller samma re- sonemang kring datatillgången som för de ekonomiska effekterna. Datatillgången har varit mycket knapphändig kring de kriterier som ingår i den sociala analysen. Även för de sociala kriterierna är det troligt att detta kan förklaras av att det hittills inte funnits krav på att rapportera denna typ av resultat från statsbidrags-

finansierade efterbehandlingsobjekt.

För fallet EKA Bengtsfors kunde en grupp nyckelpersoner samlas för att på ett strukturerat sätt gå igenom och bedöma de olika sociala kriterierna. Detta togs emot väl av gruppen och kriterierna uppfattades som relevanta för att bedöma den sociala hållbarheten för efterbehandlingsinsatsen av EKA Bengtsfors. I kontakter med personer som varit berörda av de olika efterbehandlingsinsatserna har det i allmänhet varit tydligt att efterbehandlingen i många fall varit av stor till mycket stor betydelse på lokal och regional nivå. Det har också varit uppenbart att efterbe- handlingsinsatserna inte hade kommit till stånd utan det statliga bidragssystemet. Detta är viktigt att beakta när generella slutsatser dras från ett nationellt perspektiv. Den sociala analysen har en kompletterande utgångspunkt jämfört med den miljö- mässiga och samhällsekonomiska bedömning som gjorts ovan. Underlaget för den sociala hållbarhetsbedömningen är delvis överlappande med underlaget för den ekonomiska analysen ovan eftersom båda innefattar hälso- och rekreationsaspekter. I den ekonomiska analysen beaktas dock dessa aspekter enbart utifrån ett ekono- miskt perspektiv där endast ett fåtal parametrar kunnat monetariseras, vilket inne- bär att den sociala analysen ger kompletterande och utökad information. Inom kriteriet ”Lokala sociala effekter” kan effekter såsom ökad sysselsättning, ökad omsättning och andra spridningseffekter i den lokala ekonomin ingå.

Den genomförda utvärderingen av sociala effekter visar på följande huvudsakliga resultat:

 De genomförda EBH-åtgärderna har överlag medfört positiva effekter för de flesta studieprojekt med avseende på majoriteten av kriterierna. För un- gefär hälften av kriterierna har efterbehandlingsinsatserna lett till en trolig positiv effekt. Endast i två fall har åtgärdena bedömts medföra negativa ef- fekter (avseende Markanvändning i Örserumsviken och Rättvisa i Köp- manholmen).

 I ett fåtal fall har kulturvärden påverkats positivt av efterbehandlings- insatserna. Detta gäller t.ex. för EKA Bengtsfors där historien och miljön kring den gamla industriepoken blivit mer lättillgänglig genom ett utemu-

det efterbehandlade området för att inrätta en skulpturpark.

 För nästan alla projekt har EBH-åtgärderna lett till en förbättrad markan- vändning på olika sätt. Dessa förändringar är inte förknippade med några stora ekonomiska värden, men de förändringar som skett har ändå i flera fall uppfattats som mycket positiva. Exempelvis i fallen EKA Bengtsfors och BT Kemi har områden som tidigare uppfattats som oanvändbart re- spektive som ett problemområde omvandlats till attraktiva och välanvända rekreationsområden. EBH-insatserna har bl.a. i dessa fall haft en positiv ef- fekt på såväl markanvändning som rekreationsmöjligheter. För Örse- rumsviken har efterbehandlingen haft en möjlig negativ påverkan på mar- kanvändningen. Detta beror på att saneringen möjligen medfört nya re- striktioner i verksamhetsområdet på grund av ett utvidgat deponeringsom- råde.

 Det framgår också att olika grupper av människor i samhället gynnats av EBH-insatser. Detta kan handla om att en tidigare oanvändbar lokal eller ett oåtkomligt område gjorts tillgänglig för exempelvis frilufts- och id- rottsverksamhet. I de flesta fall har efterbehandlingsinsatserna påverkat kriteriet Rättvisa positivt. För Köpmanholmen bedöms efterbehandlingen dock vara möjligt negativ, detta bl.a. eftersom endast en del av förorening- arna åtgärdats.

 Som tidigare nämnts under avsnitt 4.2 och 4.4.1 har positiva effekter på hälsa kunnat konstateras och kvantifieras ekonomiskt. Detta återspeglas även för ett flertal av fallstudierna i den sociala analysen.

 Efterbehandlingsinsatserna har i flera fall medfört positiva lokala sociala effekter. Exempelvis för fallet EKA Bengtsfors ledde efterbehandlingen till ökad omsättning i den lokala ekonomin, t.ex. till följd av hotell-

övernattningar och att lokala entreprenörer anlitades. Ett annat tydligt ex- empel är Hälleforsnäs bruk där efterbehandlingsinsatserna ledde till att an- talet besökare till platsen ökade.

Tabell 16 Sammanställning av bedömningar av social hållbarhet Social hållbarhet

Kriterium

BT Kemi

(norra området) EKA Bengtsfors Hagforstvätten Hanssons såg

Hälleforsnäs

bruk Köpmanholmen Lerum Robertsfors Skomakaren 1 Örserumsviken Kulturvärden. Vilka effekter har uppstått på kulturvärden i samband med

EBH-insatsen? Exempelvis borttagning av kulturbyggnader. _{Möjlig positiv Trolig positiv Ingen effekt Ingen effekt Möjlig positiv Ingen effekt Ingen effekt Ingen effekt Ingen effekt Ingen effekt}

Markanvändning. Vilka effekter har uppstått på den lokala

markanvändningen i området och dess närhet till följd av EBH-insatsen?

Exempelvis att marken på eller i närheten av området kan nyttjas för nya

ändamål såsom rekreation eller bostadsbebyggelse. Trolig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Trolig positiv Trolig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Trolig positiv Trolig positiv Möjlig negativ

Rättvisa. Har någon grupp i samhället påverkats av EBH-insatsen och i så

fall hur?Exempelvis att en lokal idrottsförening har fått bättre

förutsättningar för utövande. Trolig positiv Trolig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Trolig positiv Möjlig negativ Möjlig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Möjlig positiv

Rekreation. Har EBH-insatserna medfört förändrad rekreation i området eller dess omgivning?Exempelvis att området har blivit möjligt att

besöka för promenader, fiske eller svampplockning. _{Trolig positiv Trolig positiv Ingen effekt Möjlig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Ingen effekt Trolig positiv Ingen effekt Trolig positiv}

Hälsa. Har EBH-insatserna medfört någon belagd hälsoeffekt eller på hur

människor uppfattar hälsosituationen i området?Exempelvis att

människors oro minskat till följd av åtgärden. Möjlig positiv Trolig positiv Trolig positiv Möjlig positiv Möjlig positiv Möjlig positiv Ingen effekt Trolig positiv Möjlig positiv Trolig positiv

Lokala sociala effekter. Har EBH-insatserna medfört några lokala sociala

effekter. Exempelvis skapande av arbetstillfällen eller andra effekter på

lokalt näringsliv. Ingen effekt Trolig positiv Möjlig positiv Ingen effekt Trolig positiv Möjlig positiv Ingen effekt Ingen effekt Trolig positiv Trolig positiv

5 Slutsatser

I denna utredning har vi studerat tio EBH-projekt, vilka valts ut utifrån ett antal urvalskriterier. Syftet med urvalsprocessen var att välja projekt av olika karaktär som så långt som möjligt är representativ för EBH-arbetet i Sverige. Som påpekats i avsnitt 3.1 är dock graden av representativitet högst osäker, beroende på de mycket stora skillnaderna mellan olika EBH-projekt. Resultaten från utvärderingen bör därför i första hand ses som representativa för de studerade projekten. Den genomförda utvärderingen har emellertid resulterat i ett mycket stort material som ger underlag för värdefulla reflektioner kring EBH-arbetet i Sverige.

Utvärderingen visar att de studerade EBH-projekten resulterat i flera positiva effek- ter, framförallt miljömässiga och positiva lokala effekter samt effekter på den lo- kala ekonomiska aktiviteten. Mark, grundvatten, ytvatten och sediment får överlag en förbättrad situation till följd av att källföroreningar åtgärdas, antingen genom borttagning av föroreningar eller genom spridningsförhindrande åtgärder. Åtgär- derna har medfört att flera prioriterade föroreningstyper åtgärdats och att såväl markområden som närliggande recipienter fått en förbättrad miljökvalitet. Åtgär- derna har medfört att människors oro minskat och sannolikt också minskat sjuk- domar och andra olägenheter av föroreningarna.

Antalet sparade människoliv bedöms vara mycket litet, i storleksordningen 2 per- soner, till följd av den mycket begränsade exponeringen vid de studerade platserna medan åtgärderna kan ha inneburit ca 1400 minskade sjukdomsfall. Det beräknade antalet minskade sjukdomsfall är dock förknippad med mycket stor osäkerhet. Entreprenadinsatserna i flera projekt har inneburit en negativ miljöpåverkan i form av exempelvis emissioner, förbrukning av icke-förnybara naturresurser, avfallspro- duktion och viss mån olycksrisker.

De studerade projekten uppvisar överlag en hög grad av social hållbarhet eftersom de sociala effekterna till följd av EBH-åtgärderna är övervägande positiva. Det är framförallt lokala sociala effekter samt effekter på den lokala ekonomiska aktivite- ten effekter som uppstår till följd av EBH-insatserna. Särskilt uppfattas effekter på lokal markanvändning så som etablering av handel och arbetstillfällen, rekreation, hälsa, rättvisa och andra lokala sociala effekter samt effekter på den lokala ekono- miska aktiviteten som positiva. Det är endast effekterna på kulturvärden som är mera begränsade vid de studerade projekten, men detta beror på att det i flera fall inte funnits några särskilda kulturvärden på platserna.

Till följd av bristande dataunderlag har det varit svårt att kvantifiera och med sä- kerhet bedöma samhällsekonomiska effekter. De flesta projekt som studerats inom denna utvärdering ligger i områden med en relativt liten befolkning. I sådana om- råden är fastighetsmarknaden ofta svag och markvärdesökningarna ringa, eftersom det exempelvis inte finns efterfrågan på att utnyttja marken för nybyggnationer.

Samhällsekonomisk lönsamhet förutsätter att nyttorna överstiger kostnaderna för det undersökta projektet. För flertalet objekt är kostnaderna så pass höga att vi bedömer att de sannolikt är större än de samhällsekonomiska nyttorna av EBH- insatserna. Slutsatsen är dock osäker på grund av det knapphändiga dataunderlaget, och utgår från dagens situation på fastighetsmarknaden, samt bedömningen att positiva samhällsekonomiska effekter av minskat antal sjukdomsfall och eko- systemnyttor (som inte kunnat kvantifieras i den samhällsekonomiska analysen) inte nämnvärt påverkar den totala samhällsekonomiska nyttan.

Ett intressant perspektiv som bör beaktas i sammanhanget är den skala som de ekonomiska effekterna studeras på. I denna analys har nationella effekter och resul- tat varit fokus. Det är naturligt eftersom de studerade objekten är finansierade av statliga medel. Dock har detta en viktig implikation när det gäller fördelningen av kostnader och nyttor. Kostnaderna utfaller på en nationell nivå eftersom efterbe- handlingsobjekten är statligt finansierade med hjälp av skattemedel. Nyttorna faller däremot till största delen ut på en lokal eller regional skala men är relativt begrän- sade på ett nationellt plan. Utvärdering av samhällsekonomisk lönsamhet med hjälp av kostnads-nyttoanalys sker på nationell nivå. Det är möjligt att resultaten av den samhällsekonomiska lönsamheten hade blivit annorlunda om skalan för kostnads- nyttoanalysen hade skett på regional eller lokal nivå, d.v.s. om skalan för ”sam- hället” hade begränsats till t.ex. en region eller en kommun. Det bör även påpekas att andra typer av ekonomiska analysinstrument, t.ex. kommunalekonomiska och företagsekonomiska analyser, också skulle kunna ge upphov till andra resultat. Den välavgränsade strikta definitionen av samhällsekonomisk lönsamhet som till- lämpats i rapporten implicerar vikten av den sociala hållbarhetsbedömningen. Den sociala analysen är ett viktigt komplement eftersom exempelvis effekter på den lokala ekonomin såsom sysselsättningseffekter av EBH-insatserna reflekteras här. Det har även blivit tydligt inom detta uppdrag att miljö- och, i viss mån, hälsonytt- or utgör de största nyttoposterna till följd av de studerade EBH-projekten. Detta har, till följd av bristande dataunderlag, inte kunnat reflekteras till fullo i den sam- hällsekonomiska analysen. Även här fungerar den sociala hållbarhetsanalysen som en viktig del och komplement.

Det mycket sparsamma underlaget för att bedöma samhällsekonomiska och sociala effekter av EBH-insatserna i de genomgångna studieprojekten förklaras troligen av hur gällande rapporteringskrav sett ut. Redan år 2003 beskrev Naturvårdsverket behovet av samhällsekonomiska analyser av EBH-åtgärder (sid 29 Naturvårdsver- ket, 2003b). Några rutiner eller specifika metoder för hur detta ska göras har dock inte utvecklats inom det vägledningsmaterial som tagits fram, exempelvis Natur- vårdsverket (2009a). För att kunna genomföra en gedigen utvärdering av hållbar- heten i statligt finansierade efterbehandlingsobjekt är det därför viktigt att rapporte- ringskraven skärps, både gällande samhällsekonomiska och sociala aspekter.

Det är vidare viktigt att rapporteringen av miljömässiga effekter tar hänsyn till vilken information som behövs för en samhällsekonomisk och social analys. Ex- empelvis är det centralt att rapporteringen inkluderar en beräkning av den faktiska förändringen i hälso- och miljörisker till följd av EBH-projektet, eftersom inform- ation om denna förändring behövs för att kunna bedöma samhällsekonomiska och sociala konsekvenser relaterade till hälsa och miljö.

Ett annat viktigt exempel är att rapporteringen av miljömässiga effekter ska utfor- mas så att det blir möjligt att kunna översätta dessa effekter i termer av hur de för- ändrar tillgången på ekosystemtjänster, vilket i sin tur är viktig information för den samhällsekonomiska och sociala analysen.

Utvärderingen av åtgärdsmetoder och angreppsätt (”goda exempel”) baserat på de 10 objekten, men även projektgruppens erfarenhet, indikerar att innovationsgraden i de statligt finansierade EBH projekten generellt skulle kunna vara högre. Orsa- kerna till detta är både organisatoriska - på olika plan - och kunskapsmässiga. Om alternativa åtgärdsmetoder började användas i högre grad skulle troligen kostnader och negativa miljöeffekter av åtgärder minska vilket skulle påverka den samhällse- konomiska lönsamheten positivt både nationellt och lokalt/regionalt.

Någon sammanvägning av projektens totala hållbarhet utifrån såväl den miljömäss- iga, ekonomiska som den sociala dimensionen har inte gjorts i detta arbete. En sådan utvärdering måste föregås av en diskussion kring vilken relativ betydelse (vikt) som ska ges de olika hållbarhetskriterierna och någon sådan process har inte varit möjlig inom ramen för denna utvärdering. Bedömningarna av hållbarhetskri- terier visar ändå att EBH-åtgärderna resulterat i flera olika typer av positiva effek- ter, men att de generellt sannolikt inte varit samhällsekonomiskt lönsamma på nat- ionell nivå. En slutsats av detta är att det framledes bör undersökas om positiva nettoeffekter kan uppnås för samtliga hållbarhetsdimensioner genom utökat rappor- teringskrav och mer kostnadseffektiva metoder där såväl kostnader som miljöbe- lastningar från EBH-åtgärderna minskas.

En viktig slutsats av denna utvärdering är att EBH-insatserna har en kritisk funkt- ion att fylla i miljömålsarbetet för att uppnå miljömålen Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, God bebyggd miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård. En förbättrad rapporering av EBH-insatserna re- kommenderas dock för att tydligare kunna kvantifiera hur mycket EBH-arbetet bidrar till uppfyllandet av de nationella miljömålen. Förändrade grunder för priori- tering av statsfinansierade EBH-åtgärder kan också leda till att åtgärdernas bidrag till att uppfylla miljömålen ytterligare förstärks.

Åtgärderna leder till att belastningen på miljö och hälsa minskar. Genomgången visar emellertid att det nationella programmet för statligt finansierad EBH skulle kunna bedrivas mer hållbart och mer samhällsekonomiskt försvarbart.

Utredningen visar också vad som skulle behöva förbättras för att uppnå en högre grad av hållbarhet. Att uppnå detta kräver en uppgraderad grund för prioritering av EBH-insatser både inom specifika projekt och mellan projekt. I utredningsfaserna behöver mera ingående och strukturerade analyser göras av samhällsekonomisk lönsamhet och hållbarhet för olika åtgärdsalternativ. Härvid måste en integrerad bedömning göras av miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Detta är i linje med hur EBH-sektorn utvecklas internationellt och det är endast så ett mera hel- täckande prioriteringsunderlag kan tas fram för en sund hushållning med sam- hällets begränsade resurser.

Sammanfattningsvis är de huvudsakliga slutsatserna från denna utvärdering:

Miljöeffekter:

 De studerade EBH-åtgärderna har haft tydliga positiva miljöeffekter på de efterbehandlade platserna och dess omgivningar.

 Åtgärderna har bidragit till en minskad miljöbelastning från prioriterade ämnen.

 Åtgärderna har medfört att markområden, vattenresurser och sediment fått förbättrad miljökvalitet och därmed också potential för flera olika former av ny markanvändning.

 EBH-åtgärderna har i flera fall inneburit en ökad miljöbelastning genom luftutsläpp, förbrukning av icke-förnybara naturresurser och avfallspro- duktion.

Sociala och samhällsekonomiska effekter:

 De studerade EBH-åtgärderna har medfört betydande positiva lokala soci- ala effekter samt positiv inverkan på lokal ekonomisk aktivitet.

 Särskilt upplevs förbättrad lokal markanvändning så som etablering av handel och arbetstillfällen, rekreation, hälsa och rättvisa som positiva.  Efterfrågan på den efterbehandlade marken är emellertid begränsad vid de

studerade projekten.

 Samhällsekonomisk lönsamhet förutsätter att nyttorna överstiger kostna- derna för det undersökta projektet. För flertalet objekt är kostnaderna så pass höga att vi bedömer att de sannolikt är större än de samhällsekono- miska nyttorna av EBH-insatserna. Slutsatsen är dock osäker på grund av det knapphändiga dataunderlaget, och utgår från dagens situation på fastig- hetsmarknaden, samt bedömningen att positiva samhällsekonomiska effek- ter av minskat antal sjukdomsfall och ekosystemnyttor (som inte kunnat kvantifieras i den samhällsekonomiska analysen) inte nämnvärt påverkar den totala samhällsekonomiska nyttan.

 Det är viktigt att påpeka att resultatet av den samhällsekonomiska analysen (och i viss mån den miljö- och hälsomässiga analysen) inte nödvändigtvis innebär att EBH-insatser ska prioriteras ner i glesbygdsområden. Resulta- ten visar dock att det finns mycket goda skäl att noga fundera över hur

dessa EBH-åtgärder genomförs och med vilken ambitionsnivå för att bättre balansera åtgärdenas kostnader mot dess nyttor i samhället.

Hälsoeffekter:

 EBH-åtgärderna har medfört en minskad oro och olägenhet för människor i närområdena till de förorenade platserna. De faktiska effekterna på männi- skors hälsa är osäkra men sannolikt begränsade på grund av ett litet antal exponerade människor vid de studerade platserna.

 Detta har medfört att hälsonyttorna i termer av sparade liv blivit mycket kostsamma. De beräknade kostnaderna för sparade människoliv är i nivå med beräkningar utförda av Konjunkturinstitutet gällande kostnader för sparade människoliv till följd av sanering av arsenikförorenad mark (Fors- lund et al, 2009a och b), men är avsevärt högre än vad som rapporteras för andra sektorer i samhället, se exempelvis Forslund et al (2009a).

Bättre underlag behövs:

 Underlaget för att bedöma samhällsekonomiska och sociala effekter till följd av EBH-åtgärder är idag mycket begränsat. För att möjliggöra väl un- derbyggda bedömningar av sociala och samhällsekonomiska effekter av EBH-åtgärder måste utredningsmaterialet, som idag fokuserar på miljö och hälsoeffekter, teknisk utformning samt kostnader för åtgärder (dock inte inkluderat miljö- och hälsokostnader) kompletteras (se avsnitt 7.4).  Den genomförda utvärderingen visar att EBH-arbetet skulle kunna bedri-

vas mer hållbart och samhällsekonomiskt försvarbart.

 För att uppnå detta bör underlaget för prioritering av bidragsfinansierade EBH-åtgärder förbättras. I utredningsfaserna behöver mera ingående och strukturerade analyser göras av samhällsekonomisk lönsamhet och hållbar- het för olika åtgärdsalternativ.

 Med dagens underlag är det inte möjligt att genomföra mera heltäckande studier av EBH-åtgärders hållbarhet. I den s.k. riskvärderingen, enligt Na- turvådsverkets vägledningsmaterial (Naturvårdsverket, 2009a), skulle en mera integrerad bedömning behöva göras av miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet än vad som görs idag. Riskvärdering behöver också i högre grad integreras med åtgärdsutredning. Detta är i linje med hur EBH- sektorn utvecklas internationellt och det är endast så ett mera heltäckande prioriteringsunderlag kan tas fram för en sund hushållning med samhällets begränsade resurser.

 Det bör också betonas att behovet av utveckling av såväl process som me- toder för riskvärdering hamnar högt upp i den återkommande enkät och in- ventering av effektivitetshinder inom EBH-sektorn som genomförs av SGI (se exempelvis SGI 2011, 2012, 2013).

 En mer mångfacetterad riskvärdering, enligt ovan, skulle sannolikt med- föra en bredare palett av teknik- och organisationslösningar än idag. Ef- tersom underlaget för EBH-åtgärder idag, åtminstone till stor del, inte om- fattar samhällsekonomiska och sociala effekter riskerar också urvalet av

EBH-metoder som används i praktiken att bli mera begränsat än om dessa aspekter vägs in. En ökad helhetssyn skulle därmed sannolikt innebära en minskad dominans av grävsaneringar till förmån för alternativa åtgärdslös- ningar. Den genomförda utvärderingen visar att de projekt där alternativa