Sverige har klarat den internationella ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder. Sverige har som ett av få länder, under hela lågkonjunkturen, kunnat stötta syssel-sättningen och genomföra reformer för fler i arbete, tillväxtinvesteringar och välfärdssats-ningar. Regeringens politik har varit framgångs-rik. Kraftfulla åtgärder för att dämpa effekterna av lågkonjunkturen har förenats med ett tydligt fokus på strukturellt riktiga åtgärder för högre varaktig sysselsättning, förbättrade tillväxtvillkor för företagen och åtgärder som förbättrar väl-färden och håller samman samhället. Samtidigt har långsiktigt hållbara offentliga finanser upp-rätthållits.
Läget motiverar en finanspolitik som stödjer tillväxt och sysselsättning
Arbetslösheten steg kraftigt i samband med finanskrisen och bedöms ligga kvar på höga nivåer också de närmaste åren. Trots att svensk ekonomi drabbades hårt av finanskrisen och den därpå följande skuldkrisen, har sysselsättningen utvecklas bättre än i många andra länder. Den fortsatta internationella lågkonjunkturen gör dock att det tar lång tid innan arbetslösheten minskar påtagligt. Även om BNP-tillväxten väntas ta fart 2014 kommer det att finnas gott om lediga resurser i svensk ekonomi under flera år framöver. Mot slutet av prognosperioden kommer Sverige att ha gått igenom en lågkonjunktur som varat i minst nio år, vilket är längre än den tid som 1990-talskrisen varade. En så lång period av låg efterfrågan på arbetskraft ökar riskerna för att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Detta visas av att det framför allt är längre arbetslöshetstider som drivit upp-gången i arbetslösheten, snarare än ett ökat inflöde i arbetslöshet.
Utrymmet för en ytterligare expansiv penningpolitik är begränsat eftersom reporäntan ligger på en låg nivå. Det är därför lämpligt att finanspolitiken tar ett större ansvar i detta läge.
Finanspolitiken 2014 bör därför, inom ramen för överskottsmålet och utgiftstaket, stödja ekonomin och förhindra att arbetslösheten biter sig fast. Det är viktigt med aktiva insatser för att motverka långtidsarbetslösheten. Regeringen har avsatt omfattande resurser till
Arbetsförmed-lingen för att ge aktiva insatser till långtidsar-betslösa.
Riskerna för en allvarlig global nedgång är betydligt mindre än för ett par år sedan. Men riskerna för en sämre ekonomisk utveckling än i prognosen är fortsatt större än chanserna till en bättre utveckling. Läget på de finansiella marknaderna är fundamentalt bättre, men riskerna kvarstår för att turbulens åter ska uppstå. Utvecklingen av hushållens skuld-sättning utgör vidare en risk för makro-ekonomisk stabilitet och finanspolitiken ska inte bidra till en ohållbar skulduppbyggnad. Dessa risker måste beaktas när behovet av säker-hetsmarginaler bedöms.
Budgetutrymme 2014
Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär att det finansiella sparandet i offentlig sektor bör ligga under målnivån på 1 procent av BNP när resursutnyttjandet är lågt (se fördjupningsrutan Finanspolitiken och överskottsmålet). Över-skottsmålet stödjer därigenom en finanspolitik som motverkar stora konjunktursvängningar och inte verkar procykliskt. Sparandet i den offentliga sektorn behöver för att bidra till ett stabilt och högt resursutnyttjande variera över konjunkturcykeln.
De indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet pekar på att det finansiella sparandet för närvarande ligger under den målsatta nivån men att det finansiella sparandet stärks över tid.
Samtidigt som det finns behov av att finanspolitiken stödjer tillväxten i ekonomin, finns det även fortsättningsvis behov av utrym-me för att kunna vidta åtgärder vid en ny kraftigt fördjupad konjunkturnedgång eller förnyad finansiell oro. Att det finns ett stort förtroende för Sveriges offentliga finanser ger utrymme för att 2014 bedriva en finanspolitik som stödjer arbetsmarknaden. Låg och sjunkande offentlig skuldsättning, inte minst i ett internationellt perspektiv, och god långsiktig offentligfinansiell hållbarhet ger denna starka position.
Utrymmet för att vidta åtgärder för att stödja sysselsättningen begränsas av att sparandet ska återvända till den målsatta nivån när resursut-nyttjandet går mot balans. Jämfört med bedöm-ningen i 2013 års ekonomiska vårproposition är det finansiella sparandet i de offentliga finan-serna något lägre ett par år fram i tiden. Detta
innebär att riskerna med att använda en del av budgetutrymmet tidigare under perioden har ökat, men detta måste vägas mot risken att den höga arbetslösheten permanentas om inte finanspolitiken agerar.
Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett budgetutrymme för 2014 motsvarande drygt 24 miljarder kronor är väl avvägt.
Stor återhållsamhet krävs de närmaste åren För att bevara det starka förtroendet för finans-politiken är det viktigt att det finansiella sparandet, vid ett balanserat resursutnyttjande, visar ett överskott om 1 procent av BNP.
Överskott i de offentliga finanserna behövs för att kraftfulla åtgärder ska kunna vidtas om svensk ekonomi åter utsätts för stora störningar.
Det behövs också som en buffert för att hantera andra risker, inte minst de som följer av Sveriges stora banksektor. Takten i återgången till 1 procent bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, anpassas efter läget på arbetsmark-naden och utvecklingen av resursutnyttjandet.
Förutsatt att det finns förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet bör finanspolitiken inte vara åtstramande så länge arbetslösheten är hög och resursutnyttjandet lågt. En allt för snabb återgång till överskott riskerar leda till att en försämrad utveckling på arbetsmarknaden som följd. När de lediga resurserna i ekonomin minskar bör det finansiella sparandet gradvis stärkas. Det är rimligt att återvända till ett sparande om 1 procent av BNP först när resursutnyttjandet närmat sig balans för att därigenom säkra en stabil tillväxt och lägre arbetslöshet. Enligt nuvarande prognos förväntas det finansiella sparandet vara 1,1 procent 2017.
För att ett överskott om 1 procent av BNP ska uppnås när resursutnyttjandet är balanserat krävs en stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver. Budgetutrymmet bedöms vara mycket begränsat de närmaste åren. Det innebär att nya reformer i högre utsträckning än tidigare kommer att kräva finansiering. Det handlar exempelvis om åtgärder som säkrar skatte-systemets effektivitet och legitimitet samt åtgärder som motverkar samhällsekonomisk ineffektivitet. Det är också viktigt med stram utgiftsgranskning och god utgiftskontroll.
Finanspolitikens sammansättning
Fokus för finanspolitiken i denna proposition är att stödja ekonomin och det är därför viktigt att
prioritera åtgärder som är effektiva både vad gäller att stabilisera konjunkturläget och att möta de långsiktiga tillväxtutmaningarna. Fokus bör därför ligga på strukturellt riktiga permanenta åtgärder. En av de viktigaste lär-domarna från de senaste åren, både i Sverige och i andra länder, är vikten av att politiken även vid en ekonomisk nedgång fokuserar på strukturellt riktiga reformer för varaktigt högre syssel-sättning och tillväxt. Därigenom stärks de lång-siktiga tillväxtförutsättningarna samtidigt som ekonomin stöttas på kort sikt.
Den möjliga sammansättningen av åtgärder påverkas även i hög grad av att utrymmet för utgiftsökningar i förhållande till utgiftstaket är mycket litet 2014 och 2015. Budgeterings-marginalen under utgiftstaket för 2013–2015 ligger i linje med regeringens riktlinjer för hur stora marginaler som behövs för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. Emel-lertid finns det inget ytterligare utrymme i förhållande till säkerhetsmarginalen 2014 och 2015. Det innebär att det för 2014 och 2015 inte går att genomföra annat än mindre reformer på utgiftssidan utan att det görs motsvarande utgiftsminskningar. Sedan den första bedöm-ningen av utgiftstakets nivå för 2014 i 2010 års ekonomiska vårproposition har huvuddelen, 38 miljarder kronor, av det tillgängliga utrymmet i förhållande till utgiftstaket tagits i anspråk för utgiftsreformer, exempelvis stora satsningar på forskning och utveckling samt infrastruktur för att motverka krisen och skjuta in energi i ekonomin. Därtill har ökade utgifter i trans-fereringssystemen i förhållande till prognosen, framför allt i sjukförsäkringen, tagit ca 16 miljarder kronor i anspråk. Detta innebär att huvuddelen av satsningarna för att stötta tillväxt och jobb bör ligga på inkomstsidan för att värna utgiftstaket och säkerhetsmarginalerna under taket.
Överskottsmålet och utgiftstaket
Det finanspolitiska ramverket, som bl.a.
omfattar överskottsmål och utgiftstak, är ett instrument som säkerställer att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av principerna regleras av lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den offentligfinansiella krisen på 1990-talet.
Överskottsmålet
Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Kon-junkturcykelns längd varierar, varför uppfölj-ningen av överskottsmålet inte sker mot en fastslagen tidsperiod. Om sparandet skulle vara 1 procent av BNP varje enskilt år, eller under en förbestämd tidsperiod, skulle finanspolitiken riskera att behöva stramas åt även vid ett svagt konjunkturläge. Finanspolitiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. Vid utformningen av finans-politiken är det nödvändigt att ta hänsyn till konjunkturläget. Det innebär att det måste göras en åtskillnad mellan att uppfylla överskottsmålet och att uppnå den målsatta nivån på sparandet om 1 procent av BNP.
Regeringen har i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken lagt fast ett antal principer för hur en aktiv stabiliseringspolitik bör bedrivas för att vara förenlig med överskottsmålet. Enligt dessa principer kan regeringen temporärt avvika från den målsatta nivån av stabiliseringspolitiska skäl, förutsatt att förtroendet för finanspolitiken upprätthålls (skr. 2010/11:79).
För att överskottsmålet ska fungera som ankare för finanspolitiken är det också viktigt att etablera en trovärdig bana tillbaka till den målsatta nivån vid avvikelser. Det finns därför ett antal principer som regeringen tillämpar för hur avvikelser från den målsatta nivån bör hanteras.
Dessa tar sin utgångspunkt i framför allt avvikelsens storlek och konjunkturläget. Om det finansiella sparandet bedöms ligga varaktigt under den målsatta nivån i ett läge med lågt resursutnyttjande är huvudprincipen att sparandet bör stärkas i en takt som inte äventyrar tillväxten. Denna princip gäller under
förutsättning att det finns förtroende för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.
Den lågkonjunktur som Sverige befinner sig i sedan 2008 förväntas bli mycket utdragen. För att illustrera detta kan en jämförelse göras med utvecklingen under början av 1990-talet (se diagram 1.4). Nedgången i resursutnyttjandet var ungefär lika stor i början av 1990-talet som 2008 och 2009. Även om tillväxten återhämtade sig relativt snabbt 2010 och 2011 har den inter-nationella konjunkturavmattningen de senaste åren medfört ett minskat resursutnyttjande. Låg-konjunkturen förväntas nu pågå längre än 1990-talskrisen.
Diagram 1.4 BNP-gap och finansiellt sparande i offentlig sektor
Procent av BNP
-12
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
BNP-gap Finansiellt sparande
Källor: Statiska centralbyrån och egna beräkningar.
Trots ett lågt resursutnyttjande är det offentligfinansiella läget i dag betydligt bättre än under början av 1990-talet. Detta har möjliggjort en finanspolitik som dämpar krisens effekter.
Eftersom förtroendet för den svenska finanspolitiken är mycket starkt finns vidare möjlighet att, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, ta hänsyn till konjunkturläget när det gäller hur snabbt sparandet ska återföras till den målsatta nivån. Återgången till överskott kan därför tillåtas ske i en takt som anpassas till hur resursutnyttjandet utvecklas och som inte äventyrar tillväxten. Den förda finanspolitiken, där sparandet når den målsatta nivån först mot slutet av prognosperioden, är därmed förenlig med överskottsmålet och ramverket för finans-politiken.
Utgiftstaket
Utgiftstaket är ett centralt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket anger den maximala nivå som de utgifter som omfattas av utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna, kan uppgå till. De takbegränsade utgifterna består av större delen av utgifterna i staten och ålderspensions-systemet, och utgör tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn.
En av lärdomarna från krisen i början av 1990-talet var att budgetprocessens utformning har avgörande betydelse för budgetutfallet. Med reformeringen av den statliga budgetprocessen under mitten av 1990-talet gick Sverige från en av de svagaste till en av de stramaste budget-processerna i Europa. Budgetprocessen har sedan dess haft ett brett parlamentariskt stöd.
Enligt budgetlagen (2011:203) är det obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budget-processen i termer av totala utgifter. Från det att taket fastställs för det tredje tillkommande året till dess att det året passerat, understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter.
Detta medelfristiga perspektiv minskar risken för att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas risken för en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida.
En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. att skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser. Tillsammans med över-skottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.
Utgiftstakets nivå fastställs i nominella termer och ändras normalt inte. Samtidigt är det normalt att bedömningen av de takbegränsade utgifterna förändras över tiden eftersom det är svårt att förutse utgiftsutvecklingen flera år framåt i tiden. Därför finnas det en buffert av obudgeterat utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan fluktuera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta obudgeterade utrymme mellan utgiftstaket och
de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen och ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utveck-las på ett annat sätt än beräknat. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k.
säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgeteringsmarginalen minst behöver vara för att hantera osäkerheten till följd av konjunkturutvecklingen.1
1 Enligt regeringens riktlinje bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna innevarande år t (2013), minst 1,5 procent år t+1 (2014) och minst 2 procent år t+2 (2015). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2016) och för t+4 (2017) bedöms till minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna. I miljarder kronor motsvarar det 11 för 2013, 16 för 2014, 22 för 2015, 34 för 2016 och 35 för 2017, givet den aktuella beräkningen av de takbegränsade utgifterna.
1.2.1 Utgiftstakets nivå 2016 och 2017 Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli varje enskilt år. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning av utgifterna. Utgiftstaket tydlig-gör även behovet av prioriteringar mellan ut-gifter och förebygger en utveckling där skatte-uttaget måste höjas till följd av bristfällig utgifts-kontroll.
Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje till-kommande året. I enlighet med budgetlagen lämnas i denna proposition ett förslag till utgiftstak för 2016. Regeringen kvarstår vid bedömningen i 2013 års ekonomiska vår-proposition om att utgiftstakets nivå 2016 bör öka med 40 miljarder kronor jämfört med 2015.
Eftersom förslaget till beslut baseras på prognoser långt fram i tiden kan förutsätt-ningarna förändras och finanspolitiken komma att behöva axla ett större ansvar än vad som bedömdes vara nödvändigt när beslutet om utgiftstakets nivå fattades. Osäkerheten om utvecklingen de kommande åren är fortsatt stor och riskerna för en negativ utveckling överväger.
Det är därför angeläget att det finns möjligheter att vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgifts-sida för att stödja den ekonomiska utvecklingen, om ett sådant behov skulle uppstå.
Budgeteringsmarginalen för 2016, dvs.
skillnaden mellan utgiftstaket och de prognostiserade takbegränsade utgifterna, är därför större än regeringens riktlinje för hur stor säkerhetsmarginal som bör finnas för att hantera den automatiska förändringen av de takbegränsade utgifterna vid en större chock.
Regeringen bedömde i 2013 års ekonomiska vårproposition att utgiftstaket borde öka med 30 miljarder kronor mellan 2016 och 2017, vilket ungefär motsvarar den genomsnittliga årliga ökningstakten sedan utgiftstaket infördes 1997.
Denna bedömning är fortsatt rimlig. Bud-geteringsmarginalen för 2017 är då tillräckligt stor för att kunna hantera osäkerheter till följd av konjunkturutvecklingen, samtidigt som nivån på utgiftstaket minskar som andel av potentiell BNP, vilket stödjer en förstärkning av de offentliga finanserna.
Tabell 1.5 Utgiftstak 2013–2017 Miljarder kronor om inget annat anges
2013 2014 2015 2016 2017 Regeringens förslag till
utgiftstak 1 095 1 107 1 127 1 167 1 1961 Utgiftstak,
procent av potentiell
BNP 29,1 28,5 28,0 27,9 27,5
Takbegränsade utgifter 1 066 1 091 1 105 1 124 1 156 Budgeteringsmarginal 29 16 22 43 40 Budgeteringsmarginal,
procent av
takbegränsade utgifter 2,7 1,5 2,0 3,9 3,4 Budgeteringsmarginal,
procent av BNP 0,8 0,4 0,6 1,0 0,9 Strukturellt sparande
offentlig sektor,
procent av BNP 0,5 0,2 0,8 1,0 1,2
1 Regeringen lämnar en bedömning av utgiftstakets nivå för 2017 i denna proposition.
Källa: Egna beräkningar.
1.3 Åtgärder som stödjer tillväxt i