Fritt spelrum för lagtrotset

Inom ramen för JO:s tillsyn av socialtjänsten hör även ärenden kopplade till lagen (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga [LVU] och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall [LVM].232 Dessa är av betydelse för att visa på att bristerna förekommer även här, trots att LVU och LVM både medför mer ingripande åtgärder och innehåller detaljerade krav än SoL.233 Det i sin tur medför att det inte enbart kan vara ramlagsutformningen som medför dessa systematiska brister. Problemen tycks istället finnas inom den kommunala

231 Se närmre härom i SOU 2020:47, Hållbar socialtjänst – en ny socialtjänstlag, s. 498 ff.

232 Beslut Dnr 6874–2018 den 2020-03-1, JO 2019/20 s. 543, JO 2019/20 s. 516, JO 2018/19 s. 556, JO 2017/18 s. 435.

60

förvaltningen. Rimligen beror det på att den kommunala verksamheten i högre grad handlar om ärendehantering och inte rättstillämpning.234

Således kan det konstateras att undersökningen av JO:s tillsynsbeslut ger stöd för att socialtjänsten är ett problematiskt verksamhetsområde ur rättssäkerhetssynpunkt. Framställningen visar således på bristerna i relation till det kommunala självstyret. Det vill säga att bristerna i sig inte är nödvändiga som ett led i respekten för den kommunala självstyrelsen. Däremot orsakas de av kommunernas frihet och självständighet i utförande av socialtjänsten. Således kan det tänkas bero på en kombination av formerna för den kommunala förvaltningen och ramlagsutformningen. Därför kan det konstateras att ramlagsregleringen i kombination med det kommunala självstyret har bidragit till oönskade konsekvenser i form av systematiska brister i den kommunala välfärdsförvaltningen.

Således kan det konstateras att det långtgående kommunala ansvaret i verkligheten leder till omfattande brister i välfärdsförvaltningen. Det i sin tur medför att delegeringen står i konflikt med välfärds- och rättsstatens mål om social trygghet, rättvisa och likhet över landet. Dessutom ökar risken för godtycke vilket är direkt oförenligt med rättsstatens ansvar. Att myndighetsbeslut systematiskt blir felaktiga får anses stå i klar strid med det mål som faktiskt är uppnåeliga.

Myndighetsbeslut som systematiskt blir rättsstridiga påverkas den praktiska efterlevnaden av sociala rättigheter i kommunerna. Dessutom hotas den rättssäkerheten på följande sätt. Materiell rättssäkerhet medför krav på etiska godtagbara rättsregler, vilket är vad socialrätten och den sociala omsorgen går ut på. Det ställs även krav på ett besluts innehåll, vilket påverkar de sentia ferenda (hur en instans borde besluta). Därmed hotas även den formella rättssäkerheten genom att myndighetsutövningen varken är förutsebar, kontrollerad eller i enlighet med legalitetsprincipen. För att en social rättighet ska få genomslag i verkligheten krävs nämligen att individen har en reell möjlighet att utkräva den. Först då kan det talas om att myndighetsutövningen är rättssäker.235

För att en enskild ska kunna nyttja exempelvis rätten att uppnå skälig levnadsnivå måste ett förverkligande av rättigheten eftersträvas. Med andra ord krävs det att rättigheten når fram till den enskilde. Enhetlighet och rättssäkerhet är därmed ett klart viktigare intresse än kommunal självstyrelse, som bör skyddas på bästa möjliga sätt.

Eftersom JO:s tillsyn sker med viss fördröjning i tiden kan det vidare konstateras att det ännu inte går att dra en slutsats angående effekterna av FL. Att på annat håll göra en grundlig utvärdering av FL vore därför lämpligt. Tillsynsbesluten kan dock användas för att dra några andra slutsatser. Bristerna beror i hög grad på förvaltningens okunskap om grundläggande och

234 Se närmre härom i Vahle Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social

trygghet 1950–2000. Se även Marcusson, s. 246.

61

övergripande rättsregler. Det i sin tur lägger grund för antagandet att enbart en ny FL inte är en tillräcklig åtgärd för att lösa rättssäkerhetsproblematiken. Således kan det ifrågasättas om FL har levt upp till sitt mål att öka rättssäkerheten och korrektheten hos beslutsmyndigheten.

Vidare är Warnling Conradsons avhandling central för frågan om lagstiftarens ansvar att åtgärda rättssäkerhetsbristerna. Kommunernas åsidosättande av lag utgör ett slags lagtrots, vilket inte är ett nytt fenomen. Vidare kan Warnling Conradsons slutsats även appliceras på syftet med FL och de förvaltningsrättsliga principerna. Nämligen det att om kommunerna fortsätter trotsa lagen så ”framstår ett fortsatt trots som medvetet”. 236 Däremot kan det framföras att det kanske inte är en fråga om – utan när – detta kan bekräftas.

Sammanfattningsvis har det konstaterats det inte enbart kan vara ramlagsutformningen som medför systematiska rättssäkerhetsbrister. Den kommunala självstyrelsen är den faktor som möjliggör att ramlagsbristerna får genomslag. Således har det konstaterats att det långtgående kommunala ansvaret i verkligheten leder till omfattande brister i välfärdsförvaltningen. Det i sin tur medför att delegeringen står i konflikt med välfärds- och rättsstatens mål om social trygghet, rättvisa och likhet över landet. Dessutom ökar risken för godtycke vilket är direkt oförenligt med rättsstatens ansvar. Inriktningen på ärendehantering istället för rättstillämpning ökar dessa effekter. Därmed har både självstyrelsen, i form av lagtrots, getts friare spelrum på bekostnad av efterlevnaden av de sociala rättigheterna.

4.4 Sammanfattande slutsatser

I kapitlet undersöktes rättssäkerheten i välfärdsregleringen och kommunernas efterlevnad av enskildas sociala rättigheter. Ramlagsutformingen av FL tar sikte på minimikrav och grundläggande rättssäkerhetsgarantier. SoL:s ramlagsutformning och målstadganden motiveras med att välfärdsmålen kan uppnås på ett effektivare sätt. Emellertid har inte efterlevnaden och utkrävbarheten av (sociala) rättigheter inte prioriterats i ramlagskonstruktionen. Därför kan det konstateras att ramlagsutformningen i FL och SoL skapar ett utrymme för godtycklighet, särskilt när det gäller de sociala rättigheterna. Godtycklighet och åsidosättande av rättsregler ska inte förekomma i den ideala rättsstaten. Ramlagsregleringen i kombination med det kommunala självstyret har därmed fått oönskade konsekvenser.

En annan viktig slutsats var att ramlagsutformningen och det elastiska begreppet ”skälig levnadsnivå” i teorin möjliggör för rättsosäkra beslut. Även om det kan vara nödvändigt med elastiska begrepp för att få en effektivare reglering, medför det att bedömningarna kan skifta mellan kommuner och handläggare.

62

Vidare har det konstaterats att JO återkommande kritiserar de kommunala socialnämnderna. Framförallt för åtgärder i strid med lag men även för bristande kunskap om rättsordningen. Det frekventa åsidosättandet av grundläggande förvaltningsrättsliga regler kan konstateras utgöra ett rättssäkerhetsproblem. Det förstärks av att omfattningen av bristerna är systematisk i den bemärkelsen att det är rutinbetonat och rör ett flertal kommuner, oberoende av varandra. Det föranledde den viktiga slutsatsen att grundläggande brister finns i kommunernas efterlevnad av enskildas sociala rättigheter.

Slutligen har det konstaterats att det inte enbart kan vara ramlagsutformningen som medför systematiska rättssäkerhetsbrister. Den kommunala självstyrelsen är den faktor som möjliggör att ramlagsbristerna får genomslag. Inriktningen på ärendehantering istället för rättstillämpning ökar effekterna. Således har det konstaterats att det långtgående kommunala ansvaret i verkligheten leder till omfattande brister i välfärdsförvaltninngen. Därför kan det även ifrågasättas om FL har levt upp till sitt mål att öka rättssäkerheten och korrektheten hos beslutsmyndigheten.

Således är de beslut som fattas i verkligheten, på myndighetsnivå, oförenliga med grunderna för välfärds- och rättsstatens mål om social trygghet, rättvisa och likhet över landet. Det i sin tur medför att delegeringen står i konflikt med både välfärdsstaten och rättsstaten. Dessutom ökar risken för godtycke vilket är direkt oförenligt med rättsstatens ansvar. Inriktningen på ärendehantering istället för rättstillämpning ökar dessa effekter. Därmed har både självstyrelsen, i form av lagtrots, getts friare spelrum på bekostnad av efterlevnaden av de sociala rättigheterna.

Ramlagsutformningen och biståndsbestämmelsernas vaghet är i vart fall faktorer som påverkar enskildas rättssäkerhet i välfärdsförvaltningen. Samtidigt finns det ytterligare en utmärkande faktor som påverkar välfärdssamhällets möjligheter, i form av skillnader mellan kommunerna. Därför kommer detta att behandlas i kapitel 5.

63

5 Välfärdsstatens utmaningar

5.1 Inledning

Den tidigare framställningen visar att kommunerna har ett långtgående ansvar för att tillgodose enskildas sociala trygghet och välfärd. Därmed även för att de sociala rättigheterna får konkret innehåll och komma enskilda till del på ett rättssäkert sätt. Trots kommunernas ansvar står den kommunala självstyrelsen i konflikt med enskildas rättssäkerhet. I det föregående kapitlet konstaterades att den kommunala myndighetsutövningen frekvent åsidosätter grunderna för god förvaltning. Därtill att det sker på bekostnad av enskildas välfärd.

Sociala rättigheter och levnadsstandard är emellertid grundläggande för enskildas välfärd. Mot den bakgrunden framstår det inte som eftersträvansvärt att föra en diskussion kring hur välfärden kan minskas. Istället diskuteras några ytterligare aspekter i den kommunala organisationen, vilka kan tänkas förstärka de kommunala bristerna. För att ge en mer heltäckande bild av välfärdsförvaltningen är det nödvändigt att i detta kapitel undersöka välfärdens utmaningar. Därefter kan frågan om hur välfärdsstatens utmaningar inverkar på den kommunala självstyrelsen besvaras.

Det är flera faktorer som påverkar samhällets välfärd, exempelvis ekonomiska resurser, kompetensförsörjning i form av personal och komplexa behov hos enskilda och ett brett kommunalt uppdrag.237 Därför kan framställningen inte uttömmande undersöka eller fastställa vilka dessa faktorer är. Istället koncenteras framställningen på några framträdande faktorer. Dessa är social hållbarhet och ett splittrat samhälle, social dumpning och kommunala organisatoriska problem.