Kommunala självstyrelsens inverkan på efterlevnaden av sociala rättigheter
Om enskildas rättssäkerhet i socialtjänsten
Denise Brantefelt
Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp.
Ämnesinriktning: Allmän förvaltningsrätt Vårterminen 2019
Grupphandledare: Michaela Ribbing
Engelsk titel: Local self-government and social rights
3
Abstract
The purpose of this thesis is to enlighten and discuss how local self-government can be balanced against the compliance of individuals’ social rights within social services. To fulfill this, a legal analytical method is applied with the specific aspects of rule of law. Tree questions were asked to fulfill the purpose. Which factors affect the compliance with rule of law, inter alia, the legal certainty for individuals, in the exercise of municipal public authority? Which meaning does the principle of local self-government have concerning social services? How does welfare challenges affect the local self-government?
The examination shows that four factors affect the compliance with rule of law at the cost of the legal certainty of individuals. Firstly, there are the characteristics of social rights, expressed in law as an adequate standard of living.
Therefore, individuals depend on the municipal authorities to allocate public funds. This is because of the second factor, the extensive decentralization as a part of the Swedish model of government administration, including the principle of local self-government. The third and fourth factors are the framework law, and the municipalities' lack to observe and administer good governance and other procedural safeguards. This constitutes the core problems for the operations to comply with the rule of law. Hence, individuals suffer insecurity before the law, threatening the core of the state governed by law.
Furthermore, the findings show that the legislative parliament holds the power to determine the extent of local self-government. Moreover, the welfare administration restricts the principle of local self-government. Therefore the municipalities merely have autonomy in their performance, as an extension of the government. However, the government holds an interest in a uniform application of law as a part of its international and constitutional commitments.
This is further magnified by the welfare challenges.
In the light of the presentet findings the purpouse can be answered in the following way. Local self-government can, and even ought to, be restricted as a balance towards the compliance of individuals’ social rights within social services.
5
Förkortningar
Bet. Betänkande
Dir. Direktiv
Dnr Diarienummer
FL Förvaltningslag (2017:900)
FN Förenta nationerna
FT Förvaltningsrättslig Tidskrift
ICESCR Internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, antagen år 1966 av FN
IVO Inspektionen för vård och omsorg
JO
KL Justitieombudsmannen; även JO:s årsberättelse Kommunallag (2017:725)
LSS Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Prop. Proposition
RF Regeringsform (1974:152)
RÅ Regeringsrättens årsbok
SCB Statistikmyndigheten Statistiska centralbyrån SEKOM 17 Socioekonomisk analys av Sveriges kommuner 2017
SKR Sveriges kommuner och regioner
SoL Socialtjänstlag (2001:453)
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk juristtidning
SVT Sveriges television
SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter
ÄFL Förvaltningslag (1986:223)
ÄKL Kommunallag (1991:900)
ÄSoL Socialtjänstlag (1980:620), föregångare till dagens lag
7
Innehåll
Abstract ... 3
Förkortningar ... 5
1 Inledning ... 9
1.1 Ämne ... 9
1.2 Syfte och frågeställningar ... 11
1.3 Avgränsningar ... 11
1.4 Metod och material ... 12
1.4.1 Rättsdogmatisk metod ... 12
1.4.2 Rättssäkerhetsaspekter i framställningen ... 13
1.4.3 Material ... 15
1.5 Disposition ... 16
2 En rättslig bakgrund till välfärdssystemet ... 19
2.1 Inledning ... 19
2.2 Sociala rättigheter ... 19
2.2.1 Några utgångspunkter kring sociala rättigheter... 19
2.2.2 Välfärdsstatens ansvar... 22
2.2.3 Kommunernas efterlevnad och rättssäkerhet ... 23
2.3 Organiseringen av den svenska förvaltningen ... 25
2.3.1 Den svenska förvaltningsmodellen ... 25
2.3.2 Rättsstatsidealet ... 27
2.4 Det kommunala trotset ... 29
2.4.1 Kommunernas interna organisering ... 29
2.4.2 Relationen mellan fullmäktige och socialnämnd ... 30
2.5 Sammanfattande slutsatser ... 32
3 Det svenska kommunala självstyret ... 34
3.1 Inledning ... 34
3.2 Kommunernas roll i statsskicket ... 34
3.2.1 Enhetsstat med kommunindelning ... 34
3.2.2 Decentralisering av förvaltningen ... 36
3.3 Principen om kommunal självstyrelse ... 38
3.3.1 Ramarna för relationen mellan stat och kommun ... 38
3.3.2 Självstyrelsens framträdande beståndsdelar ... 40
3.3.3 Ett svagt grundlagsskydd ... 42
8
3.4 Självstyrelsens innebörd på välfärdsområdet ... 44
3.4.1 Statligt ansvar kontra kommunal frihet ... 44
3.4.2 Lokala anpassningar, medinflytande och rättsstaten ... 46
3.5 Sammanfattande slutsatser ... 48
4 Efterlevnaden av sociala rättigheter i socialtjänsten ... 49
4.1 Inledning ... 49
4.2 Rättssäkerheten i välfärdsregleringen ... 49
4.2.1 Ramlagsutformning inom förvaltningen... 49
4.2.2 Socialtjänstens syften och kommunal självstyrelse ... 53
4.3 Kommunernas efterlevnad av enskildas sociala rättigheter ... 55
4.3.1 Statlig kontroll av socialförvaltningen ... 55
4.3.2 En undersökning av JO:s kritik mot socialnämnderna ... 57
4.3.3 Fritt spelrum för lagtrotset ... 59
4.4 Sammanfattande slutsatser ... 61
5 Välfärdsstatens utmaningar ... 63
5.1 Inledning ... 63
5.2 Det splittrade svenska samhället ... 63
5.2.1 Social hållbarhet och socioekonomiska förhållanden ... 63
5.2.2 Socioekonomi i relation till social dumpning ... 67
5.2.3 Kommunala organisatoriska problem ... 68
5.3 Sammanfattande slutsatser ... 72
6 Slutsatser om självstyrelsens inverkan på efterlevnaden av sociala rättigheter ... 74
Källförteckning ... 77
9
1 Inledning
1.1 Ämne
Vi lever i en tid där mänskliga rättigheter har fått en ökad medvetenhet världen över. En kategori av mänskliga rättigheter är de sociala rättigheterna, som exempelvis kan kopplas till levnadsstandard.1 Sociala rättigheter har fått konkret innehåll genom det svenska välfärdssystemet och socialtjänstlagen (2001:453) [SoL]. Dess portalparagraf anknyter den kommunala socialtjänstens arbete till människors ekonomiska och sociala trygghet. Det har dock framförts att sociala rättigheter liknar något utopiskt som svårligen går att genomföra.2
Visserligen är sociala rättigheter grundläggande för det svenska statsskicket.3 Trots det har genomförandet placerats på kommunerna, som har ett långtgående uppdrag att värna invånarnas sociala trygghet. I verkligheten blir dock efterlevnaden beroende av kommunernas resurser, kunskap och välvilja. Det har medfört skillnader i landet beträffande vilka åtgärder som enskilda faktiskt får del av, ibland på bekostnad av deras grundläggande trygghet.4 Den här framställningen handlar om den viktiga frågan om vad som orsakar sådana fundamentala brister i efterlevnaden av de sociala rättigheterna.
Välfärdssystemet är uppbyggt kring den offentliga förvaltningen, vilket innebär att verkställa lagar och andra politiska beslut.5 I form av kommunal myndighetsutövning kan således de sociala rättigheterna få konkret innehåll och komma medborgare till del.6 Uppskattningsvis fick omkring en miljon personer i Sverige insatser från socialtjänsten år 2018.7 Det gör att mötet mellan individ och kommunal myndighet blir en grundläggande länk i både förvaltningen och tilldelandet av de sociala rättigheterna. Därför påverkar brister och direkta felaktigheter i den kommunala välfärdsförvaltningen enskilda som befinner sig i utsatta situationer. Personer i utsatthet är emellertid just de som staten behöver
1 Regeringskansliet, Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, 2018. Se även artikel 25 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, 1948.
2 Närmare härom se Gustafsson, Rättens polyvalens – En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet.
3 Se exempelvis 1 kap. 2 § RF och nedan kap. 2.2.2.
4 Se nedan kap. 2.2.3 och 4.
5 Isberg & Eliason, Grundlagarna, kommentar till 1 kap. 8 § RF.
6 2 kap. 1 § SoL samt kapitel 2 i detta examensarbete.
7 Se nedan kap. 2.2.1.
10
stötta allra mest, vilket även kommer till uttryck i den socialrättsliga lagstiftningen.8
Däremot kan det diskuteras om det svenska välfärdssystemet i själva verket tenderar att vara rättsosäkert och godtyckligt. Det är därför av intresse att synliggöra och diskutera faktorer som orsakar brister i den kommunala välfärdsförvaltningen. Undersökningen visar på en koppling till den i 1 kap. 1 § RF stadgade principen om kommunal självstyrelse. Principen är grundläggande för det svenska statsskicket och berör kommunernas självständighet i förhållande till staten. Trots att principen om kommunal självstyrelse har varit förankrad i grundlagen sedan 1974 är den fortfarande omdebatterad. Oklarheten i principens rättsliga innebörd synliggör en konflikt i förhållande till efterlevnaden av de sociala rättigheterna.9
En annan betydande faktor är brister i kommunernas välfärdsförvaltning, vilka har identifierats i Justitieombudsmannens [JO] tillsyn. Bland annat utfärdas regelbundet kritik mot kommuner som fattat beslut i strid med rättsordningen och exempelvis nekat enskilda bistånd på felaktig grund.10 Sådana situationer skadar enskilda eftersom de riskerar att inte få den hjälp som de har rätt till. En annan faktor som påverkar efterlevnaden av de sociala rättigheterna tycks vara karaktären på lagstiftningen.
Vidare finns det ett antal ytterligare utmaningar på välfärdsområdet kopplat till förändringar i samhället. Nyligen har en statlig utredning i ämnet presenterats som undersökte vad som krävs för att kommunerna ska klara välfärdsuppdraget även i framtiden.11 Dessutom synliggörs kommunernas bristande förvaltning som en aktuell och viktigt fråga också i media, som har påvisat hur storstadskommuner med bostadsbrist skickar utsatta personer till kommuner långt bort. Där har personerna utnyttjats av privata hyresvärdar och tvingats bo under ovärdiga förhållanden.12
Mot denna bakgrund synliggörs ett grundläggande rättssäkerhetsproblem i kommunernas välfärdsförvaltning: den tycks inte vara förutsebar, saklig eller i enlighet med rättsreglerna. Därför kvarstår frågan om vilka faktorer som avgör balansen i konflikten mellan kommunal självstyrelse och sociala rättigheter. Trots att konflikten inte är ny är det alltjämt oklart vilket intresse som ska anses ha företräde: kommunernas självständighet i förhållande till staten eller enskildas intresse av att deras sociala rättigheter efterlevs.
8 Se främst 1, 4 och 5 kap SoL och Prop. 2000/01:80, s. 81.
9 Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 25 ff. samt nedan kap. 3 och 4.
10 Se exempelvis JO 2013/14 s. 404 och JO 2018/19 s. 582 samt kap. 4.3.2
11 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara av välfärdsuppdraget.
12 Lindahl, UG-referens: Utflyttarna, Svt.se. Se även kap. 5.2.2.
11
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet är att synliggöra och diskutera hur den kommunala självstyrelsen kan balanseras mot efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter på socialtjänstens område.
Följande frågeställningar besvaras:
- Vilka faktorer påverkar enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen?
- Vilken innebörd har principen om kommunal självstyrelse i relation till socialtjänstens verksamhet?
- Hur inverkar välfärdens utmaningar på den kommunala självstyrelsen?
1.3 Avgränsningar
En avgränsning behöver göras kopplat till begreppet kommun. Inom ramen för det här examensarbetet syftar begreppet kommun enbart till lokala kommuner.
Därmed omfattas inte regioner, även om de likväl omfattas av RF:s kommunbegrepp i 1 kap. 7 §. Avgränsningen är främst ett förtydligande i och med att det är de lokala kommunerna, genom socialnämnden, som står för störst del av den sociala omsorgen och socialtjänsten i synnerhet.13 Likaså berörs inte frågor om kommunernas användning av privata aktörer eller utförandet av uppgifter i bolagsform.
Vidare behöver en avgränsning göras till kommuners utfärdande av lokala föreskrifter. Ett exempel är kommuners utfärdande av tiggeriförbud för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats.14 Förvisso aktualiseras viktiga frågor angående både principen om kommunal självstyrelse och människor i en ekonomisk och socialt utsatt situation. Däremot berör föreskriftsrätten i första hand andra verksamheter än socialtjänsten, varför avgränsningen blir nödvändig.
Slutligen ingår inte heller socialförsäkringssystemet som en del i denna undersökning, även om det utgör en del av begreppet social omsorg enligt 1 kap.
1 § socialförsäkringsbalken (2010:110) [SFB]. I form av pensioner och sjukpenning administreras dessa sociala rättigheter av två statliga myndigheter enligt 2 kap. 2 § SFB. Visserligen avgränsas de statliga myndigheterna redan i syftet, men det är befogat med en avgränsning även för själva socialförsäkringsområdet.
13 Se nedan kap. 2.4.
14 Det har prövats i HFD 2018 ref. 75.
12
1.4 Metod och material
1.4.1 Rättsdogmatisk metod
Syfte och frågeställning besvaras med hjälp av den rättsdogmatiska metoden, inklusive ett framträdande rättsanalytiskt perspektiv. Metoden kan generellt beskrivas som ett sätt att söka lösningen på ett rättsligt problem i de fastställda rättskällorna. Dessa är lagstiftning, rättspraxis, förarbeten och doktrin. Den rättsdogmatiska metoden kan således beskrivas som ett rekonstruktionsförfarande. Den rättsanalytiska delen inom metoden innebär att gällande rätt inte enbart ska fastställas, utan även analyseras.15 Tre aspekter är här relevanta. Dessa är hur rätten är (de lege lata), hur rätten borde vara (de lege ferenda) och hur en instans, t.ex. ett myndighetsutövande organ, borde besluta (de sententia ferenda). Dessa används för att fastställa gällande rätt och för att föra en rättspolitisk argumentation. Därmed kan brister identifieras i hur den kommunala förvaltningen tillgodoser efterlevnaden av de sociala rättigheterna.16 Examensarbetet behandlar frågor om sociala rättigheter och social omsorg på ett systematiskt och övergripande plan. Därmed kommer SoL i första hand att vara relevant för framställningen då det är den huvudsakliga lagen som berör kommunernas ansvar för sociala insatser. I viss mån kommer även LSS att beröras, då den föreskriver ett särskilt ansvar vid vissa svårare funktionshinder.17 Däremot undersöks inte detaljer i specifika ärendetyper eller insatser eftersom framställningen inte primärt handlar om att fastställa gällande rätt i fråga om innehållet i biståndsbestämmelserna. Istället behandlas bestämmelserna för att belysa och konkretisera huvudfrågan om SoL:s konstruktion som ramlag.
Konflikten mellan sociala rättigheter och den kommunala självstyrelsen kommer därför att behandlas med utgångspunkten att rätten utgör ett system. Det här är något som präglar den rättsdogmatiska metoden varför en lösning på konflikten behöver finnas.18
Redan här kan ett metodologiskt problem beröras kopplat till praxis på området. Det bör dock noteras att själva materialet behandlas nedan i 1.4.3.
Vanligtvis kan en rättsfallsgenomgång användas för att belysa ett problem och undersöka hur viss rättslig reglering efterlevs. Det kan vara ett bra sätt att studera tillämpningen av materiella bestämmelser i teori respektive praktik, exempelvis hur ofta ett biståndsbeslut överklagas. Inom ramen för syftet ingår dock inte att analysera de materiella bestämmelserna. Istället är det formella bestämmelser som blir relevanta mot bakgrund av uppsatsens syfte. Därför blir en klassisk rättsfallsanalys ett svårare tillvägagångssätt för att besvara frågeställningarna. I
15 Kleinman, Rättsdogmatisk metod, s. 21 ff.
16 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 52.
17 Notera att lagen utgör ett slags lex specialis i förhållande till 5 kap. 7–8 §§ SoL. Sunesson &
Lundgren, Nya sociallagarna, kommentar till 5 kap. 8 § SoL.
18 Närmre härom, se Sandgren.
13
Förvaltningslagsutredningens betänkande bekräftades att HFD:s praxis förvisso var av primär betydelse, men att rättsfrågorna ”sällan eller aldrig aktualiseras hos förvaltningsdomstol”. En av anledningarna är att ärenden som berör kommunala nämnder vanligtvis återfinns i JO-beslut och inte domar. JO:s beslut kunde därför erbjuda ”värdefulla kompletterande upplysningar, inte minst om förekomsten av brister i myndigheternas handläggning”.19 Detsamma gäller för denna framställning.
Ett annat metodologiskt problem rör en del av det material som delvis använts i den rättsanalytiska argumentationen. Det förekommer enstaka källor som inte tillhör den auktoritära rättskälleläran utan den sociologiska och statsvetenskapliga doktrinen. I enlighet med metoden används de då enbart för att framföra kritik mot gällande rätt.20 Två exempel är granskningen av SoL som görs i Ulla Pettersons (red.) bok och projektet Socioekonomisk analys av Sveriges kommuner 2017 (SEKOM 2017). Den metodologiska risken bärs således upp genom att argumentationen likväl är rättsligt bunden. Med det menas att ändamålsargumentationen har sin grund i det ställningstagande som antagits av gällande rätt.21 Exempelvis genom att vissa förarbeten hänvisar till begrepp av sociologisk och statsvetenskaplig karaktär.22 Argumentationen grundar sig även i rättskälleläran i form av att den härleds från de antagna rättigheterna och rättssäkerhetsaspekter, vilket kommer att beröras härnäst.
1.4.2 Rättssäkerhetsaspekter i framställningen
Centralt för ämnet är rättssäkerhetsaspekter för den enskilde eftersom de har som funktion att realisera sociala rättigheter och fylla dem med konkret innehåll.
Rättssäkerhet som princip är inte självklar i sin betydelse. Den är ofta diskuterad inom juridiken och anledningen är att den påverkas av olika faktorer. Sådana kan vara av olika ideologisk, politisk, etisk och ekonomisk art. Därtill finns vissa skillnader inom straffprocessrätten och förvaltningsrätten.23
Examensarbetet gör inte anspråk på att finna en fullständig lösnining på de problem som identifieras och undersöks i framställningen. I enlighet med syftet ska framställningen synliggöra och diskutera hur den kommunala självstyrelsen kan balanseras mot efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter på socialtjänstens område. För detta används rättssäkerhetsaspekter som ett metodologiskt analysverktyg. Det medför att syftet inte heller är att fastställa innebörden av rättssäkerhetsprincipen. Det föranleder en redogörelse för hur rättssäkerhetsprincipen ska förstås i framställningen.
19 SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 55–56.
20 Det vill säga inte för att fastställa densamma. Se Kleinman, s. 38–41.
21 Kleinman, s. 44.
22 Se exempelvis SOU 1995:27, Regional framtid och SOU 2020:8, Starkare kommuner.
23 Vahlne Westerhäll (red.), Rättsäkerhetsfrågor inom socialrätten, s. 15.
14
I myndighetsutövningen syftar rättssäkerhetsprincipen till att motverka godtycke och skönsmässighet.24 Principen består av formell och materiell rättssäkerhet. Formell rättssäkerhet kopplas å ena sidan till ett rättsstatsideal, det vill säga en stat som styrs av lagarna.25 Formell rättssäkerhet består av att rättsreglerna styr den offentliga maktutövningen i enlighet med legalitetskravet. Därmed blir maktutövningen förutsebar, vilket brukar beskrivas som kärnan i rättssäkerhetsprincipen.26 Kravet på kontrollerad maktutövning försäkras bland annat genom maktfördelning. Grundläggande är att maktutövningen således sker i enlighet med lagarna, som i sin tur har antagits på ett korrekt sätt. Därutöver fylls den formella rättssäkerheten även av andra delar. Självständighet och oberoende för de myndighetsutövande organen är även ett fundamentalt element.27 Dock måste även rätten, och därmed rättssäkerheten, vara etiskt godtagbar. Därför aktualiseras även en materiell rättssäkerhet i form av en värdeprincip.28
Den materiella rättssäkerheten tar sikte på ett besluts eller en rättsregels innehåll. Den materiella rättssäkerheten måste vägas mot olika etiska perspektiv.
Värderingar baserade på socialpolitik, fördelningspolitik, ekonomi och styrningspolitik blir etiska när de handlar om var som är bra och dåligt för människor. Således inte för en specifik individ utan i allmänhet. Därtill finns ett krav på enhetlig rättstillämpning, vilket aktualiserar likhetsprincipen.29
Mot denna bakgrund kan det argumenteras för att rättssäkerhetsprincipen består av både formella och materiella krav. Det är en nödvändig del i strävandet i att uppnå det ideala samhället där kraven på etisk godtagbarhet automatiskt uppfylls.30 När framställningen i det kommande använder ordet rättssäkerhet åsyftas därför båda dessa krav.
Slutligen sätter även framställningen rättssäkerhetsaspekter i relation till den kommunala självstyrelsen och hur rättssäkerhet påverkar innebörden av självstyrelsen. Två termer som kan användas i framställningen är å ena sidan hur något är enligt det rättsliga, det vill säga rättsordningen och teorin. Det kan anses motsvara de lege lata. Å andra sidan visar de faktiska förhållandena att verkligheten inte alltid motsvarar rätten. Utifrån hur verkligheten ser ut kan en diskussion av de lege ferenda och de sentia ferenda föras. Denna diskrepans mellan verklighet och rätten utgör ett grundproblem i framställningen, varför rättssäkerhetsaspekter används som analysverktyg.
24 Gustafsson, s. 306.
25 Se kap. 2.3.2.
26 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 51 och 89 ff.
27 Vahlne Westerhäll (red.), s. 15, se även kap. 2.3 och 2.4. Jfr även Peczenik, s. 90.
28 Peczenik, s. 92.
29 Vahlne Westerhäll (red.), s. 16 och Peczenik, s. 93. Se även Marcusson, Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, FT 2010 s. 254 ff.
30 Peczenik, s. 98.
15
1.4.3 Material
Den kommunala självstyrelsen befästs i RF:s inledande principstadganden, dock utan att ges en entydig definition. Varken lagtext eller förarbetena innehållet en fullständig definition av begreppet kommunal självstyrelse.31 Dock är förarbeten och doktrin fortfarande särskilt relevanta för att fastställa innebörden av lagtexten. De kan nämligen ge en indikation om vad begreppet ska fyllas med.
Det är främst två typer av förarbeten som är relevanta för framställningen, betänkanden i form av Statens offentliga utredningar (SOU) och de efterföljande propositionerna. En SOU består vanligtvis av en djupgående analys av såväl gällande rätt som principiella frågor och intresseavvägningar. Propositionerna anger istället regeringens ställningstagande, varför de är mer målinriktade. Om propositionen innehåller markanta förändringar i förhållande till SOU:n får den större betydelse i och med dess nära anknytning till den faktiska lagen.32
Vidare kommer de SOU:er som är av särskilt vikt för framställningen att särskilt hänvisas till med utredningens namn, exempelvis 2020 års Kommunutredning.33 Vissa förarbeten kommer dock vara äldre, exempelvis från 70-talet när dagens regeringsform infördes. Samtidigt har samhället utvecklats under dessa 50 år, inte minst med tanke på den internationella rättens inflytande.
Det medför att uttalanden däri måste värderas och exempelvis jämföras med uttalanden som gjorts i 2010 års ändring av RF. Äldre uttalanden som kan anses stå sig idag har större relevans och auktoritet än ett uttalande som skulle kunna anses förlegat. Det gäller både perspektiv, inställningar och själva formen för den offentliga förvaltningen. Ett konkret exempel kan ges kring införandet av den äldre socialtjänstlagen (1980:620) [ÄSoL] som innebar flera nyheter. Bland annat bestämmelsen som motsvarar dagens 4 kap. 1 § om tillförsäkrandet av en skälig levnadsnivå.34 Därmed blir dess förarbeten relevanta för framställningen om SoL, som till stor del bestod av redaktionella ändringar.
Doktrin används för att fylla ut de luckor som lagtexten inte ger svar på. I och med att begreppet sociala rättigheter varken används i RF eller SoL fyller doktrin en viktig funktion här. I sin avhandling gjorde Håkan Gustafsson en ansats att försöka reda ut en del av komplexiteten kring sociala rättigheter. Bland annat kopplat till dess existens, räckvidd och problematik.35 Denna avhandling utgör därför en grund i examensarbetets undersökning av sociala rättigheter. I Wiweka Warnling Conradsons avhandling undersöktes kommunernas åsidosättande av lag, varför den har betydelse för framställningen i dessa delar.36
Följande kan sägas om det material från JO som används. JO:s beslut ses som rättsvägledande uttalanden och trots att de inte är bindande följs de av
31 Isberg & Eliason, kommentar till 1:1 RF.
32 Bengtsson, SOU som rättskälla, SvJT 2011 s. 777 ff.
33 SOU 2020:8, Starkare kommuner.
34 Pettersson, Tre decennier med socialtjänstlagen, s.11.
35 Se Gustafsson i sin helhet.
36 Warnling-Nerep, Kommuners lag- och domstolstrots.
16
myndigheterna. JO kan genom sina beslut uttala sig om dels oklara rättsfrågor, dels återge gällande rätt på ett enkelt och okontroversiellt sätt. Dessutom kan JO uttala sig om lämplighet och moral.37 I genomgången av JO:s beslut används deras egen sökfunktion för att enbart beslut om de sociala rättigheterna tas med.
Materialet har begränsats i tid och utgår från 1 juli 2013, det vill säga ämbetsberättelse 2014/15. Ärendena har granskats så att irrelevanta besluts inte räknas med, exempelvis de som rört socialförsäkring. För att belysa omfattningen av kommuners bristfälliga ageranden har enbart beslut som antytt det tagits med, exempelvis genom att kritik har utdelats.38 Förvisso förefaller det även här finnas ett problem med mörkertal, men framställningen behöver inte vara uttömmande.
Anledningen är att genomgången snarare handlar om att belägga problematiken i myndighetsutövningen.
Slutligen finns en avgränsning i materialet eftersom det inte kommer att begäras in handlingar från enskilda kommuner.
1.5 Disposition
Examensarbetets syfte är att synliggöra och diskutera hur den kommunala självstyrelsen kan balanseras mot efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter på socialtjänstens område. För att uppfylla syftet behöver först en grundläggande genomgång av den svenska välfärdsförvaltningen att göras i kapitel 2. Här ställs den viktiga frågan om vilka faktorer som påverkar enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen. Således behandlas relationen mellan sociala rättigheter, kommunerna och den offentliga förvaltningen för att synliggöra frågans problematik. I kapitlet presenteras även rättssäkerhetsaspekter som analysverktyg och hur detta påverkas av de sociala rättigheternas utmärkande drag.
I kapitel 3 undersöks det kommunala självstyret som är framträdande för examensarbetets syfte. Här besvaras frågan om vilken innebörd principen om det kommunala självstyret har i relation till socialtjänstens verksamhet. I kapitel 4 åskådliggörs problem rörande kommunernas regelefterlevnad på det socialrättsliga området. Anledningen är att det bygger grunden för en djupare analys av den första frågan om vilka faktorer påverkar enskildas rättssäkerhet av den kommunala myndighetsutövningen. Fokus kommer vara på intresset av att de sociala rättigheterna efterlevs och att såväl ramlagsutformningen som det kommunala lagtrotset orsakar rättssäkerhetsproblem.
I kapitel 5 undersöks några av välfärdssamhällets utmaningar i relation till självstyrelseprincipen. Det görs för att besvara den sista frågan om hur välfärdsstatens utmaningar inverkar på den kommunala självstyrelsen. Det är
37 Ekroth, JO-ämbetet: en offentligrättslig studie, s. 18 och 276–277.
38 Se exempelvis JO 2014/15 s. 381 som inte tagits med jämfört med JO 2005/06 s. 218 som inkluderas då JO antyder att kommunen agerat felaktigt, även om tydlig kritik inte delas ut.
17
nödvändigt för att djupare synliggöra och diskutera problematiken kring principen om kommunal självstyrelse. Därtill för att ge en mer heltäckande bild av den komplexa välfärdsförvaltningen. Bland annat analyseras befolkningsförändringar och socioekonomi som båda inverkar på enskildas välfärd. Därefter kommer det att appliceras på kommunernas ansvar, för att problematisera den nuvarande kommunala organiseringen och huvudmannaskapet. I det avslutande kapitel 6 kommer slutligen sammanfattande kommentarer och slutsatser att presenteras.
19
2 En rättslig bakgrund till välfärdssystemet
2.1 Inledning
Sociala rättigheter och kommunal myndighetsutövning är det centrala i detta kapitel. Syftet med framställningen är att identifiera brister och problematiska faktorer i välfärdssystemet som påverkar enskilda negativt. Kapitlet kopplas till den första frågan om vilka faktorer som påverkar enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen Avsikten är att kapitlet ska bilda en grund för frågeställningen, som även kommer att besvaras i kapitel 4.
I kapitlet undersöks inledningsvis sociala rättigheter, välfärdsstaten och rättssäkerhetsprincipens betydelse för efterlevnaden av sociala rättigheter. Det kommer påvisas att kommunerna utför en stor del av välfärdsförvaltningen.
Därför undersöks även några centrala beståndsdelar i välfärdsförvaltningen.
Således berörs till exempel grunderna i den svenska offentliga förvaltningen och kommunernas roll däri. Genom att kommunernas interna organisering och myndighetsutövning behandlas kan även konflikten mellan kommunal självstyrelse och enskildas sociala rättigheter att synliggöras. De olika delarna relateras även till olika rättssäkerhetsaspekter som är centrala för framställningen och konflikten mellan kommunal självstyrelse och enskildas rättigheter.
2.2 Sociala rättigheter
2.2.1 Några utgångspunkter kring sociala rättigheter
Själva rättighetsbegreppet har tidigare varit föremål för meningsskiljaktigheter på förvaltningsrättens område. Såväl inom den rättsvetenskapliga forskningen som i det statliga utredningsarbetet. För att inte nämna de kommunala företrädarna.
Numera är det dock fastslaget att sociala rättigheter existerar även inom förvaltningsrätten.39 Den första grundläggande frågan är därför vad som menas med sociala rättigheter, särskilt i relation till SoL. Sociala rättigheter är en kategori av positiva rättigheter, varför staten åläggs att utföra vissa prestationer. Det innebär att de sociala rättigheterna kan kopplas till å ena sidan rätten till
39 Warnling-Nerep, s. 111 f och Gustafsson s. 231.
20
utbildning, sjukvård och socialförsäkring.40 Å andra sidan inkluderar sociala rättigheter även åtgärder i form av ett yttersta skyddsnät. Enskilda som exempelvis inte klarar av sin egna försörjning kan tilldelas extra stöd genom socialtjänstens samhällsservice.41
Det omfattande samhälleliga ansvaret gör att de sociala (positiva) rättigheterna skiljer sig från de negativa rättigheterna. I 2 kap. 1 § RF stadgas exempelvis opinionsfriheterna. De är negativa rättigheter i den bemärkelsen att de skyddar enskilda från statens ingripande. Staten ska därmed avhålla sig från att ingripa i enskildas privata sfär. De negativa rättigheterna kallas därför ofta för friheter, så som religionsfrihet. De sociala rättigheternas förpliktande karaktär medför istället att staten intar en distributiv roll i syfte att uppfylla enskildas behov och eftersträva jämlikhet.42 Om de negativa rättigheterna ofta kopplas till värdet av frihet, kan det anmärkas att de sociala rättigheterna har en stark koppling till värdet av rättvisa.43
Nästa fråga blir den om var regleringen av sociala rättigheter återfinns i rättsordningen. Därmed även hur de kommer till uttryck. Mänskliga rättigheter återfinns i den internationella rättens konventionstexter. Sverige har bland annat undertecknat FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948.
Däri anger art. 25 rätten till en levnadsstandard som är tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande. Med FN:s allmänna förklaring som grund utarbetades bland annat 1966 års konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter [ICESCR].44
ICESCR bygger på att de undertecknade staterna dels erkänner de olika rättigheterna, dels beaktar sin skyldighet att främja en allmän respekt för dem samt sträva efter en efterlevnad av rättigheterna. ICESCR berör såväl levnadsstandard som rätten till social trygghet.45 Både art. 25 i FN:s allmänna förklaring och ICESCR, i sin helhet, utvecklar var som hör till levnadsstandard.
Däri inkluderas mat, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala tjänster.
Därutöver följer även en rätt till trygghet i händelse av bland annat arbetslöshet, sjukdom, invaliditet och ålderdom.
I 1 kap. 2 § 2 st. RF återfinns liknande principstadgande, bland annat nämns bostad, social omsorg och trygghet. Det kan anmärkas att även om ICESCR
40 Socialförsäkringssystemet är avgränsat från detta examensarbete. Dock bör det nämnas att socialförsäkringsbalken (2010:110) innehåller generella förmåner till bland annat familjer, äldre samt vid sjukdom eller funktionshinder.
41 4 kap. 1 § SoL och Gustafsson, s. 207–208 och 231 f.
42 Gustafsson, s. 207–208 och 231 f.
43 Se exempelvis inledningen till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna samt ICESCR.
44 ICESCR är konventionens internationella förkortning. Konventionen tillträddes av Sverige genom ett riksdagsbeslut år 1971, se SÖ 1971:41, Sveriges överenskommelser med främmande makter – internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
45 Preambel, art. 9 och art. 11 ICESCR. Se även Regeringskansliet, Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
21
utförligt anger vad rättigheterna består av, berörs inte kravet på i vilket omfattning rättigheternas bör efterlevas i samma utsträckning. Rätten till en tillfredsställande levnadsstandard medför ett krav på att staterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa rättighetens förverkligande. Hur långt denna skyldighet sträcker sig kan sägas bero på statens förutsättningar och de omständigheter som råder.46
Även om RF:s första kapitel går i samma anda som konventionen, benämns varken social omsorg eller trygghet som en rättighet. Istället är det ett mål som staten ska verka för, vilket nyligen har befästs i ett betänkande.47 I den nationella rätten återfinns istället de sociala rättigheterna i flertalet lagar, men central är SoL som reglerar ett stort antal av samhällets välfärdstjänster. Det är således SoL som gör att de sociala rättigheterna får ett praktiskt innehåll och kommer enskilda till del.
Numera finns en vedertagen definition på innebörden av en rättighet inom förvaltningsrätten.Definitionen innebär att en sådan rättighet är preciserad i lag och utkrävbar.48 Rätten till bistånd är preciserad 4 kap. 1 § SoL och är central för de konkreta sociala rättigheterna.49 Biståndsbestämmelsen är emellertid inte formulerad i detalj utan det framgår enbart att den enskilde ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå om den inte klarar av det själv. Att rättigheten är utkrävbar syftar till överklagbarheten vilket regleras i 16 kap. 3 § SoL. Således kan det konstateras att SoL föreskriver rättigheter för enskilda. I teorin förefaller det enkelt men såväl utformningen av biståndsbestämmelsen som överklagandehänvisningen kan problematiseras. Särskilt utifrån enskildas rättssäkerhet. Därför kan det diskuteras hur rättsreglerna har utformats lagstiftningstekniskt, vilket kommer att behandlas närmare i kapitel 3.4 och 4.
Av 2 kap. 1 § SoL framgår även att det är kommunerna som har det praktiska ansvaret för att genomföra sociala rättigheter. Bestämmelsen anger att kommunerna har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Det här sker genom den kommunala socialtjänstens arbete.
Därmed har kommunerna ett långtgående uppdrag att värna invånarnas livskvalitet. Det sker huvudsakligen i form av ekonomiskt bistånd, insatser vid funktionshinder, äldrevård, missbruks- och beroendevård, familjerådgivning och barn- och ungdomsvård.50 Det förs även statistik över de olika sociala insatserna, vilket medför att det kan göras en uppskattning om att nästan en miljon personer har insatser från socialtjänsten år 2018.51 Det kan därför konstateras att
46 Art. 11 ICESCR och Regeringskansliet, Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
47 SOU 2020:47, Hållbar socialtjänst – ny socialtjänstlag, s. 347.
48 Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag m.m., s. 83, Holmberg, Sociala rättigheter – mål och medel, FT 1990 s. 190, s. 195 och Gustafsson, s. 231. Se även Warnling-Nerep, s. 111 f.
49 Sunesson & Lundgren, kommentar till 4 kap. SoL.
50 4–5 kap. SoL, 9 § LSS samt SKR, Fakta om socialtjänstens individ- och familjeomsorg.
51 År 2018 fick drygt 394 000 personer ekonomiskt bistånd, vilket motsvarar ungefär vart tjugonde hushåll. Drygt 144 000 personer med funktionshinder erhöll insatser enligt SoL och/eller LSS.
Vidare fick fick 33 800 stycken barn öppenvårdsinsatser. Drygt 321 000 personer över 65 år har
22
välfärdssystemet berör ett stort antal personer i samhället. Eftersom insatserna även är grundläggande för deras levnadsstandard får rättigheternas konkreta genomslag en grundläggande betydelse. Det kan konstateras att de ovan behandlade frågorna berör relationen mellan stat, kommun och enskilda. Därför kommer välfärdsstaten och kommunerna att beröras härnäst.
2.2.2 Välfärdsstatens ansvar
Kärnan i de sociala (positiva) rättigheterna är ofta att hjälpa svaga grupper. Det förklarar varför de sociala rättigheterna i socialtjänstlagen även kan kallas för välfärdsrättigheter. Att hjälpa svaga grupper kopplas till människors välfärd och är även typiska för välfärdsstaten.52 Det kan därför konstateras att sociala rättigheter kopplas samman med välfärdsstaten
Sverige är uttryckligen en välfärdsstat. Utmärkande för välfärdsstaten är att enskildas välfärd kan utryckas som ett övergripande mål för den politiska och samhälleliga verksamheten.53 1 kap. 2 § 2 st RF anger därför att den enskildas personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Därefter anges att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning respektive verka för social omsorg, trygghet och goda förutsättningar för hälsa. Välfärdsstaten kan beskrivas som en modern socialstat. Därmed förespråkar staten materiell jämlikhet för medborgarna, i form av rättsregler som jämnar ut vissa olikheter mellan enskilda. Således kan enskilda tilldelas specifika insatser för att nå upp till en skälig levnadsnivå. En av välfärdsstatens motsatser är därför den liberala staten som främst prioriterar formell jämlikhet genom en lag som inte innehåller selektiva inslag riktade mot vissa grupper.54 Välfärdsstaten går steget längre genom att även skapa rättsregler som innehåller värderingar, exempelvis rätten till bistånd i form av bland annat försörjningsstöd i 4 kap. 1 § SoL. Det handlar om en slags social rättvisa och bistånd kan utgå till personer som inte själva kan tillgodose sina behov.
Socialtjänstlagen utgör en del av den antagna välfärdspolitiken, vilket ofta kallas den svenska välfärdsmodellen.55 På en övergripande nivå kan välfärdspolitiken sägas bestå av både åtgärder för full sysselsättning och en generell socialpolitik. Det senare innebär att den omfattar ”alla” genom olika
insatser från socialtjänsten på grund av åldern. Drygt 22 000 personer fick insatser på grund av missbruk- eller beroende. Sammanräkningen har gjorts från följande rapporter av Socialstyrelsen:
Socialstyrelsen, Statistik om ekonomiskt bistånd 2018, Statistik om socialtjänstinsatser till personer med funktionsnedsättning 2018, Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2019, Statistik om socialtjänstinsatser för barn och unga 2018, Statistik om socialtjänstinsatser till äldre 2018 och Statistik om insatser till vuxna personer med missbruk och beroende 2018.
52 Gustafsson, s. 208.
53 Prop. 1975/76:209, om ändring i regeringsformen, s. 128.
54 Eklund, Juridiken som samhälleligt styrmedel, SvJT 1977 s. 577, s. 578.
55 Sunesson & Lundgren, kommentar till 4 kap. SoL.
23
förmåner för att minska inkomstbortfall. Här kan exempel nämnas i form av sjuk- och arbetslöshetsförsäkring. Därutöver har specifika rättigheter antagits som innebär att alla omfattas av olika stödinsatser baserat på vilken period i livet de befinner sig i. Exempelvis barnbidrag och delar av pensionssystemet.56
Emellertid finns det även selektiva insatser inom ramen för det yttersta skyddsnätet, det vill säga insatser som inte tillhandahålls generellt utan endast till personer i en utsatt position. Ett grundläggande ställningstagande återfinns i 1 kap. 1 § SoL som anger socialtjänstens övergripande mål att främja ekonomisk och social trygghet samt jämlikhet i levnadsvillkor. Stadgandet kan konstateras överensstämma med teorin om de sociala (positiva) rättigheterna.
Den svenska välfärdsmodellen anses ofta vara unik internationellt sett genom att staten tillhandahåller ett starkt skyddsnät i form av välfärdstjänster och sociala trygghetssystem. Således ska en god levnadsstandard upprätthållas bland befolkningen. Insatserna tillhandahålls efter behov och under en individs hela livstid.57
Brister finns dock även i den svenska välfärden.58 Något som påverkar är den särskilda karakteristiken hos de sociala rättigheterna, vilket ska beröras härnäst.
2.2.3 Kommunernas efterlevnad och rättssäkerhet
Genom att de sociala rättigheterna har en förpliktande karaktär för staten har deras existens och räckvidd ifrågasättas. De negativa rättigheterna å ena sidan riktar sig direkt till enskilda som adressat för rättigheten. Enskilda kan därför vända sig direkt till en domstol om dessa överträds. De sociala (positiva) rättigheterna å andra sidan kräver att en myndighet tilldelar rättigheterna. Således riktar de sig endast indirekt till enskilda och rättigheterna i sig är inte självständiga i sitt innehåll.59 Det innebär att de behöver fyllas med konkret innehåll. SoL föreskriver ett ansvar för kommunerna att genomföra åtgärder för välfärd och social trygghet.60 Med andra ord blir de kommunala myndigheterna bärare av de sociala (positiva) rättigheterna och har större frihet att bestämma innehållet i dem.61
Således kan det konstateras att kommunerna, i teorin, får en desto starkare ställning över enskilda. Det bör ställas i relation till rättssäkerhetsaspekter för att undersöka om rättsäkerhetsargument kan användas för att ställa krav på kommunernas välfärdsförvaltning. Den traditionella innebörden av
56 Sunesson & Lundgren, kommentar till 4 kap. SoL. Se närmare härom i lag (1947:529) om allmänna barnbidrag och socialförsäkringsbalken (2010:210).
57 Finansdepartementet, Den svenska modellen, s. 3 ff.
58 Se exempelvis Öbrink & Ulander, Kartläggning: Var femte kommun befarar försämringar i välfärden, SVT, 2020, Lunneborg, ”Vart har pengarna tagit vägen”, SVT, 2015 och Regeringsbeslut 2019-12-19, Välfärdskomissionen.
59 Gustafsson, s. 210–211, som i sin tur hänvisat till Hydén, Rättssociologi som rättsvetenskap (1998).
60 1 kap. 1 §, 2 kap. 1 §, 4 § och 4 kap. 1 § SoL.
61 Gustafsson, s. 211.
24
rättssäkerhetsprincipen har sammanfattats som ett skydd för individen och dennes rättigheter mot godtycke och skönsmässighet i rättstillämpningen och myndighetsutövningen.62
Det framstår som enklare att uppställa garantier i rättsordningen som motverkar att den offentliga makten begår olika övertramp. En konkret hänvisning kan här ske till de så kallade grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap.
RF. Dessa, ofta negativa, rättigheter är sällan något som kräver särskilda kostnader för att genomföra. Sociala (positiva) rättigheter kännetecknas istället av kostnader och resurser i och med det samhälleliga ansvar som har ålagts det allmänna, genom kommunerna. Problematiken kan sammanfattas som en svårighet att förverkliga de sociala rättigheterna.63 Med andra ord hur dessa rättigheter kan efterlevas och komma enskilda till del. Därför kan det även argumenteras för att det traditionella rättssäkerhetsbegreppet huvudsakligen skyddar de negativa rättigheterna. Således väcks tre ytterligare frågor: dels hur långt de sociala rättigheterna sträcker sig, dels hur kan de efterlevas. Därtill om det finns en annan teori om rättssäkerhetsprincipen, utöver den traditionella, som här kan användas. Frågorna kommer att besvaras i det följande.
De utmärkande dragen hos de sociala rättigheterna medför att det kan konstateras att enskilda blir beroende av myndigheternas goda vilja och förmåga att agera i enlighet med rättsordningen. JO:s praxis har visat att det föreligger vissa systematiska brister när det kommer till de kommunala myndigheternas rättstillämpning.64 Dessa brister kan användas för att problematisera den lagtekniska utformningen av rätten till bistånd i relation till det kommunala självstyret. Rättigheterna i SoL är förvisso generellt tillämpliga på alla medborgare genom den centrala bestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL om rätten till bistånd.
Däremot krävs att den enskilde uppfyller den individuella behovsprövning som ska göras enligt bestämmelsen.
Rätten till bistånd är inte ovillkorlig utan grundar sig på att den enskilde inte själv kan tillgodose sitt behov.65 Det här kan exemplifieras genom RÅ 1994 ref.
76. En ensamstående hade sökt bistånd efter att ha flyttat till en större och dyrare lägenhet. I enlighet med rättsläget slog domstolen fast att det inte fanns något förhållande hos den enskilde som motiverade den högre boendestandarden.
Därför hade den enskilde inte heller rätt till bistånd i och med att hen var tillförsäkrad en skälig levnadsnivå i en mindre och billigare lägenhet. Trots att biståndsprövningen här föll ut till den enskildes nackdel kan prövningen anses rimlig. Den har gjorts i enlighet med bestämmelsens utformning och de mål som ställts upp för socialtjänstens arbete. Samtidigt finns det omvända situationer där
62 Gustafsson, s. 306.
63 Närmare härom se Gustafsson.
64 Se nedan kap. 4.3.2.
65 Sunesson & Lundgren, kommentar till 4:1 SoL.
25
de kommunala myndigheterna under en längre tid har fattat beslut som direkt strider mot lagstiftningen.66
Det förhållandet att sådana grundläggande brister förekommer i den kommunala förvaltningen utmynnar i ett antagande om rättssäkerhetsprincipen.
Det kan antas att den traditionella rättssäkerhetsprincipen inte utgör ett tillräckligt skydd för enskilda i den offentliga maktutövningen. Istället kan det påtalas att rättssäkerhetsprincipen behöver ha en egen innebörd inom socialrätten. De argumenten är dock inte nya. Det har exempelvis framförts att rättssäkerhetsbegreppet inte bör preciseras i sig, utan det är lämpligare att göra utifrån det sammanhang det placeras i.67
Som nämnts ska rättssäkerhetsprincipen garantera enskildas säkerhet gentemot den offentliga makten.68 Det leder in på ställningstagandet att rättssäkerheten bör ha individen i fokus och inte enbart rättens/rättsordningens egenskaper. I vart fall att innebörden av rättssäkerhetsprincipen är beroende av i vilket sammanhang det sätts. Därmed har det ett värde både i socialpolitiken och som ett juridiskt verktyg.69 Skälen kan även fördjupas ytterligare genom att rättssäkerheten ges en dubbel karaktär: dels att gällande rättsregler formellt följs och är etisk godtagbar, dels att reglernas innehåll inte godtyckligt ändras eller åsidosätts. Det senare medför att de värderingar och mål som har antagits rättsligt ska följas. Således ryms både något neutralt och en social värdeförankring inom rättssäkerhetsprincipen.70
Det kan därför konstateras att sociala rättigheter behöver efterlevas för att fylla sin funktion. Därför kan det diskuteras hur förvaltningsstaten utgör ett medel för att verkställa sociala rättigheter, varför det behandlas i nästa kapitel.
2.3 Organiseringen av den svenska förvaltningen
2.3.1 Den svenska förvaltningsmodellen
För att visa hur kommunerna påverkar Sverige som välfärdsstat behöver förvaltningsorganisationen att undersökas. Den offentliga förvaltningen går ut på att de beslut som tas av riksdagen och regeringen även ska genomföras och komma medborgarna till del. Staten sköter dock få uppgifter i egen regi, istället anger 1 kap. 8 § RF att den offentliga förvaltningen utövas av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Det är den första delen i den svenska förvaltningsmodellen som innebär att landets styrning är uppdelad på tre nivåer:
66 Se exempelvis JO 2013/2014 s. 404 och och JO 2018/19 s. 582 samt avsnitt 4.3.2.
67 Gustafsson, s. 363 och 386.
68 Zila, Om rättssäkerhet, s. 298.
69 Gustafsson, s. 313.
70 Gustafsson, s. 313.
26
nationell, regional och lokal nivå. Därutöver tillkommer EU-nivån på vissa områden.71
Den nationella nivån syftar till riksdag och regeringen med tillhörande statliga myndigheter. Riksdagens lagstiftningsmakt har bland annat medfört att regeringsformen drar upp grundläggande riktlinjer för den svenska förvaltningsorganisationen.72 Den regionala nivån består av län och regioner som båda innefattar samma geografiska område enligt 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) [KL]. 73 Varje län har en statlig myndighet i form av en länsstyrelse och regionernas högsta beslutande organ är en folkvald regionfullmäktige. Den lokala nivån utgörs av landets 290 kommuner som alla har en folkvald kommunfullmäktige som högsta beslutande organ.
På den lokala nivån aktualiseras även den grundlagsstadgade principen om kommunal självstyrelse. Den återfinns i 1 kap. 1 § 2 st RF och anger relationen mellan stat och kommun. Självstyrelsen är även central för kommunernas verksamhet och uppdrag i stort enligt 14 kap. 2 § RF. Ett sådant uppdrag är att kommunerna har ett ansvar gentemot sina invånare att bedriva och erbjuda det som kan beskrivas som samhällsservice. På välfärdsområdet innefattas bland annat socialtjänst och äldreomsorg.74 Arbetet utförs av de kommunala socialnämnderna som är verkställande myndigheter under kommunfullmäktige.
Därmed kan två konstateranden göras angående förvaltningsmodellens första del. Det ena är att förvaltningsuppgifterna kopplade till sociala rättigheter hamnar på kommunerna trots välfärdsstatens ansvar för medborgarnas välfärd. Det andra är att varje nivå består av såväl beslutande politiska organ som verkställande organ. De verkställande organen ska behandlas härnäst.
Den andra delen i förvaltningsmodellen kopplas just till de verkställande organen. Det vill säga de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter som fattar beslut gentemot enskilda vilket utgör myndighetsutövning.75 I 12 kap. 2 § RF stadgas att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i sin myndighetsutövning En minister kan således inte gå in och besluta i enskilda ärenden hos en myndighet. Regeringen kan inte heller fatta beslut om hur en rättsregel ska tolkas eller hur en viss kommunal myndighet ska agera.76 De rättsregler som riksdag och regering beslutar om måste dels ha generell tillämplighet, dels ha fattats med stöd i rättsordningen i övrigt vilket följer av legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § RF.
Således medför förvaltningsmodellen att myndigheterna är organisatoriskt fristående i förhållande till de politiskt beslutande organen samt självständiga i
71 Regeringskansliet, Den svenska förvaltningsmodellen.
72 Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 124.
73 Tidigare kallades regionerna för landsting, se Prop. 2018/19:162, En ny beteckning för kommuner på regional nivå och vissa frågor om regionindelning.
74 Regeringskansliet, Den svenska förvaltningsmodellen. Notera den regionala nivån är avgränsad från detta examensarbete.
75 1 kap. 8 § och 11 kap. RF. Isberg & Eliason, kommentar till 11 kap. RF.
76 Isberg & Eliason, kommentar till 12:1 RF.
27
sitt beslutsfattande. Det gör att den svenska förvaltningsmodellen sticker ut internationellt.77 Däremot är inte myndigheterna självständiga fullt ut i och med att deras verksamhet styrs av rättsordningen i övrigt. Det är även en av grunderna för rättsstaten som kommer att beröras härnäst.
2.3.2 Rättsstatsidealet
Begreppet rättsstat nämns å ena sidan inte i grundlagen. Å andra sidan kan det konstateras att RF återger de principer och regler som kan anses vara tätt förknippade med rättsstaten. De främsta är rättssäkerhets- och legalitetprinciperna, stabila rättsregler i grundlag och lag, likhet inför lagen och maktdelning mellan exempelvis riksdagen och regeringen.78 Innan rättsstatens kriterier berörs närmre bör ett konstaterande göras. De här kriterierna tillämpas även i hög grad på kommunerna i och med deras ansvar för den offentliga förvaltningen och myndighetsutövning gentemot enskilda. Detta kan slås fast mot bakgrund av att RF:s principstadgande knyts till den offentliga makten respektive det allmänna. Det medför att även kommunerna måste innefattas i begreppet rättsstat.79
Det finns både formella och materiella krav på en rättsstat, vilka avgör statsskickets legitimitet.80 De formella kraven kan sammanfattningsvis beskrivas som procedurella och organisatoriska aspekter för att motverka godtycke i maktutövningen.81 Därmed avses bland annat rättssäkerhet och maktdelning. Två verktyg för rättssäkerheten är förutsebarhet och lagbundenhet för den offentliga maktutövningen, vilka förankras i 1 kap. 1 § 3 st. RF genom legalitetsprincipen.
Två ytterligare verktyg är saklighet och opartiskhet, det vill säga objektivitetsprincipen, som befästs i 1 kap. 9 § RF. De två grundlagsbestämmelserna motsvaras av 5 § förvaltningslagen (2017:900) [FL].
Maktdelning, det andra formella kravet för rättsstaten, har historiskt använts för att minimera maktmissbruk. I det svenska statsskicket finns uppdelningen mellan politiska och rättskipande eller förvaltande organ. Självständighet och oberoende för de myndighetsutövande organen är ett fundamentalt element för rättssäkerhet.82
Det materiella kravet handlar om att lagstiftningens innehåll ska vara förenligt med vissa individuella fri- och rättigheter.83 Det grundar sig i att rättsordningen
77 Isberg & Eliason, kommentar till 12:1 RF.
78 Främst 1 kap. 1 § 3 st., 2–4 §§, 8–9 §§, 2 kap., 8 kap., 11 kap. 3–5 §§ och 12 kap. 2–3 RF. Se närmre härom Peczenik, s. 50 ff.
79 Se även Petersson, Rättsstaten, s. 50 och 79 ff.
80 Precis som demokratibegreppet är rättsstatsbegreppet dock komplicerat och omdiskuterat, se Petersson, s. 19–24 samt Peczenik, s. 50 ff.
81 Se närmre härom i Peczenik, s. 50 ff.
82 Vahlne Westerhäll, s. 15.
83 Se 1 kap. 4 och 6 §§ RF, 8 kap. RF och 14 kap. 1 § RF.
28
inte får innehålla stora orättvisor för att anses som legitimt i rättsstaten. Det har därför konstateras att rättsstaten är nära sammankopplat med rättssäkerheten.84
En nödvändig del i rättsstaten är likhetsprincipen, som har stark anknytning till rättssäkerheten. Inom den offentliga förvaltningen medför likhetsprincipen att myndighetsutövningen ska vara likvärdig oavsett var medborgarna är bosatta.
Likhetsprincipens betydelse inom välfärdsområdet framgår även av välfärdsstatens målsättning om social trygghet i hela landet.85
Således kan det konstateras att, i enlighet med de rättsstatliga värdena, det ställs krav på den offentliga förvaltningen i såväl RF som annan lag. Därmed ska statens maktutövning vara kontrollerad och inte godtycklig. Det finns däremot en konkurrens mellan rättsstatens och välfärdsstatens olika krav, vilket har behandlats av Alexander Peczenik. Å ena sidan kan välfärdsstatens förpliktelser i eftersträvandet av social rättvisa medföra en minskad förutsebarhet. Det grundar sig i bestämmelsernas vaghet, exempelvis hänvisningen i 4 kap. 1 § SoL till skälig levnadsnivå. Att tydligare konkretisera och bestämma innebörden av biståndsbestämmelsen skulle å andra sidan medföra en minskning av välfärdsstatens distribuerande roll. Därmed skulle förutsebarheten öka på bekostnad av välfärdsstatens omfång. Samtidigt är samspelet mellan rättsstaten och välfärdsstaten nödvändigt. Rättsstatens formella rättsskydd krävs för att välfärdsstatens skyldigheter ska kunna efterlevas.86
Sammanfattningsvis återfinns grunderna för rättsstaten i RF där det även framgår att kommunerna omfattas av kraven. Centralt är att godtycke i maktutövningen ska minimeras, varför kopplingen är stark till rättssäkerhetsprincipen och maktdelning. Såväl legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen som likhetsprincipen är relevanta för rättsstaten. Därtill även för den fortsatta framställningen. Vidare finns både ett nödvändigt samspel och en inneboende konkurrens mellan de rättsstatliga och välfärdsstatliga kraven.
Således synliggörs en konflikt mellan den utpräglade rättsstaten och den renodlade välfärdsstaten. En grundläggande fråga för den fortsatta framställningen blir därmed hur denna konflikt ter sig i verkligheten och hur kommunerna lever upp till dessa principer. Därför ska kommunernas roll i förvaltningen och deras interna organisering beröras härnäst.
84 Peczenik, s. 51 och 60 ff.
85 Vahlne Westerhäll, s. 27, Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 210–211 och Marcusson, s.
254 ff.
86 Peczenik, s. 50–51 och 62.
