3 Det svenska kommunala självstyret
3.1 Inledning
Principen om kommunal självstyrelse fastställer relationen mellan stat och kommun. Kommunal självstyrelse är en princip som på ett eller annat sätt kommer till uttryck inom den offentliga förvaltningen och därmed påverkar kommunernas välfärdsuppdrag. Det kan däremot diskuteras hur långt principen sträcker sig på välfärdsområdet. Uppfattningen om vad principen om kommunalt självstyre består av har varierat genom tid, såväl inom akademin som i betänkanden och av politiker.102 Ställningstagandet kring principens innebörd bör delas upp i två läger: för och emot en stark stat. Därför utgör innebörden av principen om kommunal självstyrelse grunden i problematiken om gränserna för självstyrelsen.
Kapitlet besvarar examensarbetets andra frågeställning: vilken innebörd har principen om det kommunala självstyret i relation till socialtjänstens verksamhet? Det medför att kommunernas roll i statsskicket först behöver undersökas. Därefter principen om kommunal självstyrelse. Slutligen kommer resultatet att analyseras och diskuteras i förhållande till de sociala rättigheterna och välfärdsförvaltningen.
3.2 Kommunernas roll i statsskicket
3.2.1 Enhetsstat med kommunindelning
Sverige har en stark enhetsstatstradition, vilket innebär att den offentliga maktutövningen är central och utgår från riksdagen.103 Grunderna för Sveriges statsskick stadgas bland annat 1 kap. 1 § RF. Där anges att den offentliga makten realiseras genom folkstyret i form av ett representativt och parlamentariskt statsskick samt kommunal självstyrelse. Principstadgandet ger upphov till frågan om hur kommunerna placerar sig i statsskicket. En jämförelse kan då göras till federala stater så som USA, Tyskland och Schweiz. De är således motsatsen till
102 Se bland annat Warnling-Nerep, s. 226 ff, Bohlin, s. 25 ff. och SOU 1961:129, Den kommunala
självstyrelsen och grundlagen, i SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 128.
103 1 kap. 1 § och 4 § RF och SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 127.
35
en enhetsstat med en central lagstiftare. I federala stater reglerar grundlagen i detalj vad som är delstaternas respektive statens område.104 En sådan ordning stämmer dock inte överens med den alltjämt rådande ordningen i Sverige, som föreskriver att stat och kommun ska samverka för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.105
Gränserna mellan enhetsstat och federation är dock tämligen lösa och även inom enhetsstater finns stora olikheter.106 Exempelvis medför den kommunala verksamheten att Sverige på vissa sätt påminner mer om de federala staterna än de centraliserade.107 Här kan därför två olika intressen synliggöras, nämligen intresset av en stark stat respektive starka kommuner.
Förespråkare för starka kommuner är kommunala representanter och organisationen Sveriges kommuner och Regioner (SKR). De framhåller att det lokala självstyret är en historisk men ”levande” tradition i Sverige. Det kan påtalas att kommunerna historiskt sett är skapade av det lokala samhällets behov av organisering. Därmed fanns ett lokalt självstyre redan innan statsmakten beslutade om detta i grundlag.108 Något som talar emot den centrala enhetsstaten är således att staten redan år 1862 delade sin makt med kommunerna.Då fanns det nästan nio gånger så många lokala kommuner i jämförelse med dagens 290 stycken.109 Detta kan fungera som en vägledning om varifrån argumenten om ett starkt kommunalt självstyre härstammar från. Trots det går det inte att bortse från att situationen idag ser annorlunda ut i och med det färre antalet kommuner. Redan här kan därför anmärkas att kommunindelningens förändring skulle kunna vara en signal om att även den kommunala självstyrelsen har påverkats.
Mot intresset av starka kommuner kan framföras att Sverige uttryckligen har beskrivits som en enhetsstat.110 Intresset av en stark stat, och därmed riksdagens centrala makt, har därmed fått genomslag i dagens reglering. Detta genom de antagna principstadgandena om statsskickets grunder i RF, så som att riksdagen är folkets främsta företrädare och att det ska finnas kommuner på lokal nivå. Därtill även att riksdagen i övrigt har möjlighet att lagstifta på det kommunala området.111 Det finns därför stöd för de argument som framförts om att kommunerna är skapade av statsmakten.112 Statsrättsligt kan enhetsstaten därför karakteriseras av ett top down- perspektiv, vilket innebär att kommunernas makt och ansvar får anses vara delegerad av riksdagens genom RF och annan lag.113
104 Wetterberg, Den kommunala självstyrelsen, s. 8 och SOU 2020:8, Starkare kommuner – med
kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 103.
105 Prop. 1973:90, Ny RF, s. 190, SOU 2007:93, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, s. 79 ff.
106 Ne.se, enhetsstat.
107 Wetterberg, s. 9.
108 SKR, 150 år av självstyre, s. 22–23.
109 Då var det 2500 stycken. SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, s. 15.
110 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 127.
111 1 kap. 1 §, 4 §, 7 § och 8 kap. 2 § 2–3 p. RF.
112 Erlingsson och Ödalen, Den kommunala självstyrelsen, s. 66.
36
Riksdagens långtgående makt att lagstifta på kommunernas område innebär således en stark central statsmakt. Kommunerna är istället en bärande del av den offentliga makten och verksamheten på lokal nivå.114
Övervägande skäl talar således för att kommunerna juridiskt sett är skapade av statsmakten, trots den gamla traditionen av kommunal självstyrelse. Därmed kan det konstateras att den rättsliga grunden för självstyret återfinns i grundlagen. Således påverkas det kommunala självstyret av principen om enhetsstaten. Mot denna bakgrund kan det kommunala självstyret anses mer begränsat än vad som gäller för federala delstater. Det vill säga den tydliga utformningen av en stark central stat medför att självstyret inte bör utsträckas lika långt som i federala stater. Detta ger även en indikation om att principen om kommunalt självstyre har begränsats över tid. Det föranleder att intresset av en stark stat respektive starka lokala kommuner båda tycks rymmas inom självstyrelseprincipen. Således kan konstateras att teorin om enhetsstaten liknar den konflikt som finns angående den kommunala självstyrelsen.
Mot det framförda kan framhållas att enhetsstaten karakteriseras av att nationella mål antas på central nivå. Därmed utgör det istället ett nationellt intresse att ha variationer på lokal nivå.115 Det motiveras mot bakgrund av att kommunal självstyrelse anges som ett verktyg för folkstyrelsen i 1 kap. 1 § 2 st. RF.116 Argumentet stärks av den nyligen presenterade Kommunutredningen. Däri lyftes närheten till lokalt beslutsfattande fram som en omständighet som stärker legitimiteten för det politiska systemet. Genom systemets legitimitet kan staten även fortsättningsvis behålla möjligheten att styra den offentliga verksamheten i stora drag.117 Därmed kan det konstateras att även om kommunerna är skapade av staten, så är kommunal självstyrelse ett nationellt intresse och mål.
3.2.2 Decentralisering av förvaltningen
Enhetsstaten till trots är det uteslutet att all förvaltning ska ombesörjas och förverkligas på den centrala nivån.118 Istället ansvarar staten för styrning genom att besluta om övergripande inriktning i lag. Själva utförandet av förvaltningsuppgifter sker på olika administrativa nivåer, antingen av statliga eller kommunala myndigheter enligt 1 kap. 8 § RF. På vilken nivå ansvaret för genomförandet av förvaltningsuppgifterna ska placeras anknyter till principerna om decentralisering och subsidiaritet. Decentralisering å ena sidan kopplas till enhetsstaten genom att den centrala makten utser nivån. Likväl ska besluten ska
114 SOU 1995:27, Regional framtid, s. 182.
115 SOU 1995:27, Regional framtid, s. 185.
116 Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.; given
Stockholms slott den 16 mars 1973, s. 190. [Cit. Prop. 1973:90, Ny RF]
117 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara av välfärdsuppdraget, s. 104.
37
ligga så nära de berörda som möjligt i enlighet med medborgarnas demokratiska inflytande.119 Subsidiaritetsprincipen å andra sidan utgår från den lägsta nivån och förespråkar en så låg beslutsnivå som möjligt. Därför finns även en stark koppling mellan subsidiaritetsprincipen och kommunal självstyrelse. Det sagda föranleder att olika frågor ställer olika krav på inflytande, varför olika nivåer kan vara mer eller mindre lämpliga.120
På grund av enhetsstaten är principen om decentralisering dominerande i den svenska förvaltningsmodellen.121 Decentraliseringen har dock inte i första hand berott på att staten aktivt överlämnat ansvar, varför subsidiaritetsprincipen likväl blir relevant. Vissa av de kommunala verksamhetsområdena har existerat i någon omfattning sedan början av 1900-talet.122 Historiskt har det kopplats till de naturrättsliga tankarna om att vissa uppgifter förenade människor på lokal nivå. Statens uppgifter var istället enbart riksomfattande.123 En tydlig förändring har dock skett gällande den normativa grunden, det vill säga områden som tidigare kopplades till kommunernas egna kompetens idag obligatoriska men decentraliserade.124 Emellertid var själva delegeringen viktig för olika gruppers strävan efter självständighet gentemot statsförvaltningen, vilket var en ambition som förekom inom flera motstående politiska ideologier.125
Synen på ansvarsfördelningen mellan kommunerna och staten har skiftat över tid. Det har utgjort en del i den konflikt som förelegat inom ramen för debatten om det kommunala självstyret. I propositionen till den föregående kommunallagen (1991:900) [ÄKL] berördes betydelsen av lokalkännedom.126
Däri uttrycktes att KL har till uppgift att tillhandahålla de rättsliga instrumenten för att förverkliga det lokala kommunala självstyret. Således presenterades liknande skäl som förekom vid RF:s antagande år 1973.
KL har utformats med målstyrning i åtanke mot bakgrund av att varje enskild kommun, genom de förtroendevalda, har den främsta kännedomen om vilka styrformer som är lämpligast. Detsamma gäller det tillvägagångssätt som ska användas vid förändringar av kommunens arbetssätt.127 På 1990-talet förekom dock större missnöje kring statens starka kontroll över den kommunala sektorn, vilket kan ha påverkat utformningen av ÄKL.128
119 Prop. 1973:90, Ny RF, s. 188 och SOU 1995:27, Regional framtid, s. 182–184.
120 SOU 1995:27, Regional framtid s. 183.
121 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara av välfärdsuppdraget, s. 35.
122 Vahlne Westerhäll, Statlig och kommunal styrning av social trygghet, s. 23–24.
123 SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, s. 15.
124 Vahlne Westerhäll, s. 23–24.
125 Vahlne Westerhäll, s. 24.
126 Prop. 1990/91:117, om en ny kommunallag. Ändringarna vid införandet av dagens KL var främst redaktionella, se Lundin, Madell, Kommunallagen, förord till första upplagan.
127 Prop. 1990/91:117, om en ny kommunallag, s. 16.
128 Erlingsson och Ödalen, s. 66 och Vahlne Westerhäll, Statlig och kommunal styrning av social trygghet, s. 25.