3.4.1 Statligt ansvar kontra kommunal frihet
På välfärdsområdet kan styrningen beskrivas som ett spänningsförhållande mellan stat och kommun.160 Redan på 1950-talet uttrycktes i ett betänkande att socialhjälpen, som då utvidgades, utgjorde en statsangelägenhet. Anledningen var att den statliga finansieringen både ökade i omfattning och ändrade karaktär i jämförelse med de tidigare så kallade fattigvårdslagarna. Kommunerna skulle endast ha huvudmannaskapet av praktiska skäl.161 På grund av stark kritik från de kommunala remissinstanserna frångicks dock inte det tidigare systemet och socialhjälpen förblev vid den tidpunkten en kommunal angelägenhet enligt propositionsuttalandet.162 Det visar på politikens foglighet, samtidigt som den rättsliga utredningen i betänkandet uttryckte att rättsläget var ett annat.
Två decennier senare gav lagstiftaren, i propositionen till RF, uttryck för en annan ställning. Då motiverades en utvidgning av den kommunala verksamheten med att kommunerna ”har blivit ett instrument för den samhälleliga reformpolitiken”.163 Med andra ord ett verktyg för statens lagstiftande makt.
Statlig styrning underbyggs av att staten har ett uttryckligt intresse av enhetlighet när det kommer till välfärdsförvaltningen. Detta eftersom stora delar
159 SOU 2016:5, Låt fler forma framtiden!, s. 113.
160 Vahlne Westerhäll, s. 22.
161 SOU 1950:11, Socialvårdskommitténs betänkande, s. 300. Se även Vahlne Westerhäll, s. 28
162 Prop. 1955:177 s. 73 f. i Vahlne Westerhäll, s. 28–29.
45
av välfärdsområdet, med SoL i spetsen, omfattas av nationella målsättningar i syfte att skapa social trygghet i hela landet.164 Därtill framgår kravet på likvärdighet av att kommunernas verksamhet i själva verket grundar sig på nationell lagstiftning. Vidare kan åligganden i speciallagstiftning motiveras med stöd i proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF. Exempelvis mot bakgrund av vikten av att åstadkomma en reglering som ger likvärdig service till enskilda oavsett var de är bosatta.165
Ett viktigt perspektiv är dock att åtgärder i närmiljön har stor betydelse, varför det ska skötas lokalt genom kommunal självstyrelse. Emellertid täcks detta in genom decentralisering och det statliga ansvaret har varit framträdande sedan i vart fall ÄSoL från 1980.166
Mot bakgrund av det framförda kan det således konstateras att välfärden inte längre ska ses som en kommunal angelägenhet i första hand. Därmed framstår det som rimligt att självstyrelsen på det socialrättsliga området inskränks, eftersom vikten av likvärdighet är framträdande. Särskilt mot bakgrund av vikten av rättssäkerhet i myndighetsutövningen. Det kan vidare konstateras att den praktiska självstyrelsen på välfärdsområdet kan likställas med en balansering av enskildas respektive statens och kommunernas intressen kring ansvarsfördelningen.
Det kan konstateras att kommunerna numera är huvudmän på grund av praktiska aspekter. Således kan liknelser dras till välfärdsuppdraget som sådant. Rent rättsligt är välfärdsuppdraget statligt, men kommunerna utför uppdraget som en av statens förlängda armar. Slutsatsen är viktig, eftersom det i högre grad legitimerar statliga inrgripanden i form av lagstiftning.
Ett annat sätt att beskriva självstyrelsen på välfärdsområdet är följaktligen att det snarare handlar om självförvaltning.167 Även Vahlne Westerhäll redogör för ett antal källor, såväl offentligt tryck som doktrin, vilka behandlat frågan. Exempelvis har en departementspromemoria från 1994 föreslagit att begreppet självförvaltning istället skulle användas på de områden där statens maktbefogenheter och intresse var mer framträdande.168
Själv ansåg Vahlne Westerhäll att det var systematiseringen och inte terminologin som var väsentligt. Närmare bestämt systematisering och teoretisk bearbetning av uppgifts- och ansvarsfördelningens rättsliga materia. En slutsats Vahlne Westerhäll drog är att det inte går att dra en fullständig gräns mellan statens och kommunernas ansvar på välfärdsområdet. Anledningen är att det ytterst är politiska beslut som drar den gränsen.169 Därmed hänvisas till riksdagens lagstiftande makt varför det blir juridiskt intressant.
164 Främst 1 kap. 1 § SoL och Vahlne Westerhäll, s. 27–29.
165 Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 210–211 och SOU 2007:10, Hållbar
samhällsorganisation med utväckningskraft, s. 90.
166 Vahlne Westerhäll, s. 27–29.
167 Wetterberg, s. 13.
168 Ds. 1994:40, s. 10 i Vahlne Westerhäll, s. 26.
46
Det kan konstateras att den rättsliga regleringen inte föreskriver en ansvarsfördelning som är absolut, eller i vart fall i närheten av att ha karaktären av ett grundlagsstadgande. Rättsregleringen tycks istället kunna skifta över tid. Här finns det skäl att särskilt påminna om FN konventionen ICESCR som rör de sociala rättigheterna.170 Konventionen tillträddes ungefär samtidigt som 1974 års RF, varför det finns starka yttre incitament för en stark stat.
Det kan således konstateras finnas ett intresse i att tydligare uttrycka detta från lagstiftarens sida. Det signalpolitiska värdet kan anses betydande som uttryck för å ena sidan uttrycka enhetlighet och trygghet för enskilda och å andra sidan en tydligt begränsad kommunal självstyrelse.
Sammanfattningsvis har det konstaterats att kommunerna numera är ett verktyg för statens lagstiftande makt. Enhetlighet och likvärdighet i myndighetsutövningen motiverar detta särskilt. Därför kan det konstateras att välfärden i första hand är en statlig angelägenhet. Istället utför kommunerna uppdraget som en av statens förlängda armar och är huvudmän på grund av praktiska aspekter. Likväl medför det inte att självstyrelsen i praktiken är innehållslös. Därför ska detta beröras i nästa avsnitt.
3.4.2 Lokala anpassningar, medinflytande och rättsstaten
Det kan diskuteras hur långt principen om kommunernas självstyrelse går och vart gränsen ska dras i dagsläget. Två viktiga aspekter som diskuteras i detta avsnitt är möjligheten till lokala anpassningar och medinflytande.
14 kap. 2 § RF anger att den kommunala självstyrelsen är grundläggande för all kommunal verksamhet. Det vill säga även de lagbestämda obligatoriska uppgifterna. Liknande stadgande finns i 1 kap. 2 § KL. Viss självstyrelse gäller således oavsett den rättsliga grunden för den kommunala verksamheten. De obligatoriska åliggandena fungerar därmed som ett rättsligt uttryck för vad som ska åstadkommas av kommunerna. Det ligger dock i självstyrelsens natur att kommunen friare kan bestämma hur det ska göras. Det vill säga det föreligger en frihet i utförandet.171
En viktig del i utförandet är den kommunala organiseringen.172 Fullmäktige bestämmer till vilka nämner som ska finnas i kommuner och vilka uppgifter de har. Lagstiftaren har dock angivit i SoL att socialtjänstens uppgifter fullgörs av socialnämnden eller annan nämnd som fullmäktige bestämmer.173 Därmed kan det konstateras att lagstiftaren både har utövat sin lagstiftningsmakt och visat hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Det framstår som särskilt viktigt mot bakgrund av att kommunerna kan ha olika preferenser och förutsättningar.
170 Se ovan avsnitt 2.2.1.
171 Wetterberg, s. 71–72 och SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utväckningskraft, s. 90.
172 Art. 6(1) i Självstyrelsekonventionen och Prop. 1973:90, Ny RF, s. 189–191. Se även avsnitt 3.3.1.
47
Därmed aktualiseras behovet av lokala anpassningar och medinflytande som en av grunderna i principen om kommunal självstyrelse.
I avsnitt 3.3.2 konstaterades att självstyret närmast kan beskrivas som ett institut som införlivar lokal demokrati. Det framstår som särskilt motiverat eftersom de lokala förhållandena varierar i landet. De 290 kommunerna skiljer sig åt, framförallt när det kommer till befolkningsmängd och yta. Exempelvis har Stockholm störst befolkning med sina nästan en miljon invånare år 2019. Det kan jämföras med en av de minsta kommunerna, Bjurholm, med enbart 2408 stycken folkbokförda samma år.174 Även kommunernas yta varierar där Kiruna är den största kommunen med en yta som är mer än tio gånger så stor som den minsta kommunen, Sundbyberg.175
Vidare presenterades ett betänkande år 1995 som berörde ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Däri uttrycktes att demokrati- och effektivitetsskäl talar för ökad självstyrelse. Generellt ansågs självstyrelsen innebära att beslutsfattandet företogs nära invånarna och genom deras egen medverkan.176
Det är vanligt förekommande att kommunala partier driver särskilda lokala frågor, exempelvis huruvida en viss rondell bör byggas.177 En del i att utöva sina demokratiska rättigheter på lokal nivå är genom sådant medinflytande. Ett annat exempel är regleringen kring brukarinflytande i 8 kap. 3 § KL. Brukarinflytande innebär att de som nyttjar kommunens tjänster ska ges visst inflytande. Regleringen anger att kommunerna ska verkas för sådant samråd. Exempelvis kan fullmäktige meddela föreskrifter om att ett pensionärsråd ska inrättas.178
Frågan väcks om hur förenligt intresset av medinflytande är i förhållande till rättsstatens andra kärnvärden och rättssäkerhetsaspekter. Brukarinflytande kan anses som ett rimligt sätt att införliva medborgarnas medinflytande på välfärdsområdet. Det rör angelägenheter nära befolkningen fördelat på olika grupper så som äldre. Det kan även anses rimligt med medinflytande när det gäller en rondell eftersom det påverkar stora delar av det lokala samhället.
Ett intressant perspektiv är hur detta argument står sig när det gäller sociala rättigheter och förmåner. Därmed vilket mått av medinflytande som bör förekomma på välfärdsområdet. I det ovan anförda betänkandet från 1995 uttalades att utrymmet för kommunal självstyrelse är mindre när det är enhetlighet som eftersträvas samt att det finns påtagliga riksintressen.179 Det vill säga då var det mer motiverat att lägga ansvaret på statlig nivå, även om decentralisering fortfarande kan förekomma.
Socialrätten och välfärdsjuridiken har ett annat intresse i fokus än att införliva lokal demokrati, nämligen människors välfärd. Därför kan det anmärkas att
174 Stockholm hade 974 073 st invånare och Bjurholm 2408 st, se www.scb.se/hittastatistik.
175 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 111.
176 SOU 1995:27, Regional framtid, s. 186.
177Kvillebo, Därför behövs en ny rondell i Kville.
178 Bohlin, s. 54.
48
gränsen för direkt medinflytande bör dras vid brukarinflytande. Anledningen är att det kan ifrågasättas huruvida det är rimligt att anse att andra människor ska ha större medinflytande över ett organ som beslutar om bistånd till enskilda medborgare. Därmed talar övervägande skäl för att utrymmet för demokratiaspekter i vart fall är mindre på välfärdsområdet.
3.5 Sammanfattande slutsatser
Inom ramen för kapitlet undersöktes kommunernas roll i statsskicket och den kommunala självstyrelsen. Syftet var att besvara den andra frågeställningen: Vilken innebörd har principen om det kommunala självstyret i relation till socialtjänstens verksamhet.
Först konstaterades att kommunerna rent rättsligt är skapade av staten genom riksdagen. Likväl är kommunal självstyrelse ett nationellt intresse och mål. Genom decentralisering har offentliga förvaltnigsuppgifter placerats på den kommunala nivån. Det har därför konstaterats att decentralisering handlar om ett skifte av huvudmannaskap där staten fortfarande är överordnad.
Principen om kommunal självstyrelse är fastslagen i RF men innehållet i principen har lämnats öppen av lagstiftaren. Några framträdande aspekter är däremot initiativrätt, beskattningsrätt, medinflytande, föreskriftsrätt och fullmäktiges beslutanderätt. Initiativrätten är en kärna i kommunernas självbestämmanderätt gentemot staten genom upprättandet av en fri sfär. Däremot gäller den inte fullt ut på välfärdsområdet i och med de lagreglerade obligatoriska områdena. Beskattningsrätten är grunden för realiserandet av den kommunala självstyrelsen. Samtidigt medför självstyrelsen att kommunerna även har frihet i utförande av de obligatoriska åliggandena, bland annat genom fullmäktiges utfärdande av riktlinjer.
Det kan emellertid konstateras att grundlagsskyddet snarare riktar in sig på ramarna för kommunernas roll i statsskicket och principen om kommunal självstyrelse. I socialtjänstens verksamhet handlar självstyrelsen främst om frihet i utförande, det vill säga hur åliggandet i SoL ska utföras. Staten har dock ett uttryckligt intresse av enhetlighet och likvärdighet, varför kommunerna främst framstår som huvudmän av praktiska skäl. Således konstaterades att principen om kommunal självstyrelse inte har fått full genomslagskraft. Därmed besvaras den andra frågeställningen på så sätt att principen om kommunal självstyrelse får och bör stå tillbaka för andra framträdande intressen.
Slutligen konstaterades att en viktig del i tillämpningen av välfärdsregleringen har placerats på kommunerna. Därför är det nödvändigt att nu närmast undersöka och diskutera hur kommunernas frihet i utförandet utgör en faktor som medför rättssäkerhetsproblem och svårigheter i efterlevnaden av de sociala rättigheterna.