Ramlagsutformning inom förvaltningen

4 Efterlevnaden av sociala rättigheter i

socialtjänsten

4.1 Inledning

Kapitel centreras dels kring rättssäkerheten i välfärdsregleringen, dels kommunernas brister i efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter. Det görs i syfte att besvara den första frågan om vilka faktorer som påverkar enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen. Frågan introducerades och undersöktes i kapitel 2, vilket resulterade i två faktorer. Den första faktorn är den särskilda karaktären på de sociala rättigheterna. Den andra faktorn är den omfattande decentraliseringen inom den svenska förvaltningsmodellen, vilket inkluderar principen om kommunal självstyrelse.

I det föregående kapitlet undersöktes innebörden av principen om kommunal självstyrelse. Slutsatsen drogs att principen förvisso är svagare på välfärdsområdet, samtidigt som den ändå existerar i viss mån. Självstyrelsen på välfärdsområdet kommer till uttryck genom kommunernas frihet i utförandet av förvaltningsuppgifterna, det vill säga hur de genomför de obligatoriska åliggandena.

Kommunernas frihet i utförande föranleder att några ytterligare faktorer bör påverka enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen. Det ger upphov till tanken att själva regleringen av dessa rättigheter kan vara en tredje faktor. Det undersöks därför inledningsvis i kapitlet. Därefter synliggörs och diskuteras en fjärde faktor, kommunernas brister i att leva upp till grunderan för god förvaltning och andra rättssäkerhetsgarantier. Det görs genom att undersöka JO:s tillsyn över kommunernas socialförvaltning.

4.2 Rättssäkerheten i välfärdsregleringen

4.2.1 Ramlagsutformning inom förvaltningen

I den ideala välfärds- och rättsstaten skulle ingen myndighetsutövning bli felaktig och alla medborgare skulle uppnå en tillräckligt god välfärd. Dessvärre får det godtas som utopi. Det är svårt att i praktiken uppnå felfria myndighetsbeslut. Något som kan påverka efterlevnaden av de sociala rättigheterna är utformningen av FL och SoL som båda påverkar socialtjänstens arbete. Därför är det

50

nödvändigt att först gå igenom några aspekter kring FL och SoL som är centrala för diskussionen. Först därefter kan dessa aspekter återknytas till de välfärdsstatliga och rättsstatliga kraven.

I och med de myndighetsutövande uppgifterna betraktas socialnämnden som en förvaltningsmyndighet och omfattas av 1 § FL. I förarbeten och doktrin har det uttryckts att FL utgör en ramlag i den bemärkelsen att minimikrav och basregler slås fast för förvaltningens kvalitet. Bland annat genom att kodifiera olika rättsprinciper.180 Därtill att det är den enskildes rättssäkerhet i vid bemärkelse som avses. En självklar del i detta ansågs, enligt propositionen, vara att handläggningen ska leda till materiellt korrekta beslut. Kärnan i FL anses vara just de grundläggande rättssäkerhetsgarantierna som även återfanns i den tidigare förvaltningslagen (1986:223) [ÄFL]. Uppdateringen som resulterade i FL innebar att förvaltningsförfarandet fick en utförligare och mer heltäckande reglering.181

Bland annat genom att grunderna för god förvaltning även tillämpas utanför ärendehandläggningen. Det gäller bestämmelserna om legalitet, objektivitet, proportionalitet, service och samverkan vilka återfinns i 5–8 §§ FL..182

Grunderna för god förvaltning benämns även förfaranderegler och processuella rättssäkerhetsgarantier.183 Framförallt legalitet och objektivitet i 5 § kan anses överensstämma med grundläggande rättssäkerhetskrav. Särskilt med tanke på att legalitetsprincipen är grundläggande för det allmännas maktutövning gentemot enskilda och därigenom minskar risken för godtycke.184 Här bör den viktiga kopplingen till rättsstaten särskilt anmärkas, vilket kommer att diskuteras inom kort.

Vidare infördes förvaltningsmyndigheternas utredningsansvar i 23 § FL som en kodifiering av praxis och dess motsvarighet som EU-rättslig princip.185 Ett av ändamålen med FL var att lägga större tyngdpunkt i första instans, det vill säga hos beslutsmyndigheten.186 Det kan anmärkas att FL syftar till att besluten ska bli korrekta i formell juridisk mening.187 Det kan konstateras innebära att besluten ska vara korrekta, men inte nödvändigtvis rättvisa. Därmed kan det konstateras att de sociala rättigheterna främst skyddas genom formella rättsregler som sätter upp ramarna för förvaltningen. Särskilt med fokus på att myndighetens åtgärder ska ha stöd i rättsordningen. Redan här bör anmärkas att väsentliga brister dock

180 SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 23, Örnberg, Kommunal förvaltning och tillämpningen av

förvaltnigslagen, FT 2018 s. 583–595, s. 583 och Lundmark & Säfsten, Förvaltningslagen – en kommentar,

1. Lagens ändamål och huvuddrag.

181 Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltnigslag, s. 74–74 och 183.

182 1 § 2 st. FL och Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltnigslag, s. 23–24.

183 Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltnigslag, s. 48–49. Se även Reichel,

Europeiska principer för god förvaltnings och 2017 års förvaltningslag, FT 2018 s. 423–441, s. 434.

184 Åhman, Legalitetsprincipen i en ny förvaltningslag, FT 2018 s. 457–464, s. 462. Se även närmre härom angående RF:s kontra FL:s legalitetsprincip.

185 Prop. 2016/17:180, s. 149. Se även Reichel, s. 434.

186 Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltnigslag, s. 148 f.f.

51

framkommer av den granskning som gjorts av JO:s beslut, vilket kommer att behandlas i avsnitt 4.3.2.

Precis som FL utgör SoL en ramlag i den bemärkelsen att den innehåller grundregler och målsättningar istället för detaljerade rekvisit.188 Det vill säga lagtexten preciserar inte närmre hur en åtgärd ska tillförsäkra en enskild skälig levnadsnivå i enlighet med 4 kap. 1 § SoL.

På grund av ramlagsutformningen blir SoL:s målstadganden av betydelse. Målen återfinns bland annat i 1 kap. § 1 SoL, nämligen främjandet av bland annat människors ekonomiska och sociala trygghet och jämlikhet i levnadsvillkor. Målen styr både hur socialtjänsten ska utvecklas över tid, och hur lagen tillämpas idag. Framförallt för att säkerställa jämlikhet och likvärdighet i myndighetsutövningen. Kravet på likvärdighet kopplas till likhetsprincipen och målet att skapa social trygghet i hela landet.189 Målsättningarna anger följaktligen de grundläggande värderingar som ska prägla socialtjänstens arbete, men de grundar inte enskilda rättigheter på samma sätt som en biståndsbestämmelse. Kammarrätten har emellertid funnit att en verksamhet, som bedrevs enligt SoL, hade en intern rutin i strid med 1 kap. 1 § SoL.190

Ramlagsutformningen har varit framträdande sedan 1970-talet och infördes i ÄSoL. Det var ett nytänkande i jämförelse med den tidigare regleringen. Tillsammans med tvångsvårdslagarna ersatte ÄSoL den tidigare gruppen lagar som var mer inriktad på detaljreglering av det sociala arbetet. Då var regleringen uppdelad i ett stort antal lagar, varför helhetssynen över verksamheten var knapphändig.191 Bakgrunden till reformeringen genom ÄSoL och SoL är att det sågs som det effektivaste sättet för att uppnå de angivna välfärdsmålen. En ramlag minskar även behovet att med tiden införa justeringar på grund av samhällsförändringar och nya behov.192

SoL:s ramlagsutformning möjliggör anpassning till lokala förhållanden.193 Det medför att även ramlagsutformningen har kopplingar till principen om kommunal självstyrelse. Inom lagens ramar får kommunerna ordna socialtjänsten efter egna förutsättningar och behov. De betydelsefulla uppgifterna anges däremot i lagen.194 Där bör särskilt nämnas 4 kap. 1 § SoL som stadgar att enskilda ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå med hjälp av biståndet. Det var en nyhet vid införandet av ÄSoL. Däri utökades även de möjliga insatserna från försörjning till övriga aspekter av livsföring. Exempelvis infördes äldrevård och insatser för funktionshinder.195 Av propositionen till ÄSoL framgår att rätten till

188 Prop. 1979/80:1, Ny RF, s. 525.

189 Vahlne Westerhäll, s. 27. Se närmre härom i avsnitt 2.2 och 2.3.

190 Kammarrätten i Stockholm 2017–05–16.

191 Prop. 1979/80:1, Ny RF, s. 125.

192 Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag, s. 82.

193 Pettersson, Om Socialtjänstlagen, s. 21.

194 Prop. 1979/80:01, om socialtjänsten, s. 2.

52

bistånd inte är knuten till vissa uttryckligen bestämda insatser utan kan även bestå av icke-ekonomisk art.196

Ramlagsutformningen kan konstateras medföra att kommunerna får ett friare utrymme att besluta om hur verksamheten och bistånden ska utformas. Å ena sidan resulterar det i att biståndet kan individanpassas. Å andra sidan kan en varierad praxis utvecklas i landets olika kommuner. Därtill skapas ett utrymme för att neka bistånd på oklara eller otillräckliga grunder, vilket är ett allvarligt problem. Framförallt eftersom det riskerar att leda till en ojämlik myndighetsutövning i strid med likhetsprincipen. Därmed åsidosätts den grundläggande principen om alla människors lika värde som har slagits fast i både RF och SoL.197 Det medför även svårigheter att leva upp till de krav som ställs på rättsstaten och välfärdsstaten, vilket ska beröras härnäst.

Rättsstatsidealet och grunderna för välfärdsstaten har behandlats tidigare i framställningen.198 Sammanfattningsvis återfinns grunderna för rättsstaten i RF vilket även omfattar kommunerna. Centralt är att att godtycke i maktutövningen ska minimeras, varför kopplingen är stark till rättssäkerhetsprincipen. Således kan det konstateras att rättssäkerhetsgarantierna i FL om god förvaltning återspeglar några av rättsstatens grundkrav.

Välfärdsstaten har i sin tur högt ställda anspråk på att trygga enskildas välfärd, vilket ger skäl för öppna bestämmelser. Således fastställs en tydlig koppling mellan SoL, en omfattande socialtjänst och en omfångsrik välfärdsstat. Samtidigt är ramlagskonstruktionen belysande för konkurrensen mellan de rättsstatliga och välfärdsstatliga kraven, eftersom öppna bestämmelser minskar förutsebarheten.199 Resultatet av konkurrensen kan koncentreras till en svårighet att i verkligheten låta de sociala rättigheterna komma enskilda till del. Det föranleder att det kan gestaltas som ett rättssäkerhetsproblem.

I doktrin har det lyfts fram argument för att rättssäkerhetens ställning är svagare i ramlagar, vilket återknyter till konkurrensen mellan kraven på en rättsstat och välfärdsstat. Skälet är att efterlevnaden och utkrävbarheten av de sociala rättigheterna inte prioriterats i tillräckligt hög grad i lagstiftningsarbetet. Därmed finns svårigheter kring deras verkliga genomslag.200 Det stämmer överens med teorin kring rättssäkerhetsprincipens krav på materiellt innehåll och dess särskilda betydelse inom socialrätten.201 Med det senare menas att det inte räcker med att rättsreglerna är etiskt godtagbara. Det krävs även att individen som är föremål för regleringen är i fokus. Därför ställer rättssäkerhetsprincipen krav på att de värden som antagits i lagstiftningen efterlevs. Med andra ord ska

196 Prop. 1979/80:1, om socialtjänsten, s. 525.

197 1 kap. 2 § 1 st. RF och 1 kap. 1 § SoL.

198 Se avsnitt 2.2.2, 2.2.3 och 2.3.2.

199 Se närmre härom i avsnitt 2.2.3 och 2.3.2 och Peczenik, s. 62.

200 Holmberg, s. 194.

53

godtycklighet och åsidosättande av rättsregler inte förekomma i särskilt hög grad över huvud taget.202

Sammanfattningsvis har det konstaterats att FL förvisso innehåller grundläggande rättssäkerhetsgarantier och bestämmelser som god förvaltning. Genom att sätta upp ramarna för förvaltningen ska FL leda till materiellt riktiga beslut. Även SoL:s ramlagsutformning motiveras med att välfärdsmålen kan uppnås på ett effektivare sätt. Emellertid har inte efterlevnaden och utkrävbarheten av (sociala) rättigheter inte prioriterats i ramlagskonstruktionen. Därför kan det konstateras att ramlagsutformningen i FL och SoL skapar ett utrymme för godtycklighet, särskilt när det gäller de sociala rättigheterna. Godtycklighet och åsidosättande av rättsregler ska inte förekomma i den ideala rättsstaten. Att detta trots allt förekommer kommer att belysas och diskuteras nedan i avsnitt 4.3.2.

Kommunernas uttryckta intresse av självstyrelse ställs således mot intresset av rättssäkerhets- och likhetsprincipen. Principerna är grundläggande idag för systemets legitimitet och förtroende, varför dessa bör vara överordnade självstyrelsen. Ändå möjliggörs godtycke genom ramlagsutformningen, vilket kommer att beröras mer fördjupat i det kommande avsnittet.