Viljan att decentralisera förvaltningen har alltjämt varit framträdande.129
Effektivitetsskäl påverkar decentraliseringen av förvaltningen och därmed det praktiska utövandet av kommunal självstyrelse i relation till staten. Det gäller framförallt mot bakgrund av att de lokala förutsättningarna skiftar i och med kommunernas olikheter, exempelvis i form av olika befolknings- och ytstorlek.130
Ytterligare en fördel med decentralisering och kommunal självstyrelse som lyfts fram kopplas till mångfald. Istället för att ha en central förvaltning bidrar de olika kommunala olikheterna till en utveckling av samhälls- och förvaltningsorganisationen. Därutöver finns det verksamheter som behöver samordnas för att uppnå bättre resultat vilket även kan motivera decentralisering.131 Decentralisering av betydelsefulla samhällsuppgifter möjliggör därmed att tillräcklig hänsyn kan tas till skiftande lokala förhållanden.132
Således kan slås fast att decentralisering handlar om ett skifte av huvudman. Därmed finns en nära koppling till principen om kommunal självstyrelse i dessa fall. Det är dock två olika principer varför decentralisering inte nödvändigtvis innebära att de kommunala (myndighetsutövande) organen får utöva sin självstyrelse fullt ut. Det medför att staten på en legitim grund kan bibehålla viss kontroll över förvaltningen. Om subsidiaritetsprincipen istället hade varit dominerande hade statlig kontroll inneburit ett betydligt större ingripande i den kommunala verksamheten. Således kan det även anmärkas att statlig kontroll och styrning framstår som mer legitimt mot bakgrund av decentraliseringen av förvaltningen.
3.3 Principen om kommunal självstyrelse
3.3.1 Ramarna för relationen mellan stat och kommun
Principen om kommunal självstyrelse slår fast en slags självständighet för kommunerna i förhållande till staten.133 Därutöver anges i både grundlag och lag att kommunerna sköter sina lagstadgade angelägenheter på den kommunala självstyrelsens grund.134 Det innebär att principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet.
Förhållandet mellan statens och kommunernas politiska makt tydliggörs dock inte närmare i lagtext. Trots principens grundläggande roll för statsskicket
129 Petersson, s. 50.
130 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 130.
131 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 130 ff.
132 Prop. 1973:90, Ny RF, s. 188.
133 Se bland annat Bohlin, s. 25 ff. och SOU 1961:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, s. 179. i SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 128.
134 14 kap. 2 § RF samt 1 kap. 2 § KL. Se även SOU 2007:93, Den kommunala självstyrelsens
39
framstår den därför som både vag och oklar när det kommer till dess praktiska innehåll. En anledning till varför självstyrelseprincipen inte har fått ett fullständigt innehåll i lagtexten framgår av motiven till RF. Däri framfördes att materiella bestämmelser i form av väsentliga grundsatser enbart reglerades i tre hänseenden: den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunala verksamheten och innebörden av den kommunala självstyrelsen.135
Gällande indelningens struktur betonades att det ska finnas kommuner på lokal och regional nivå, vilket återfinns i dagens 1 kap. 7 § RF. Samtidigt framhävdes även vikten av att riksdagen genom lag kan ändra indelningen utöver detta. Därför regleras detta i 8 kap. 2 § 3 p RF. Formerna för den kommunala verksamheten kopplas i sin tur till tre grunddrag. Dessa innebär att även verksamheten på kommunal nivå styrs av dels den allmänna och lika rösträtten, dels den representativa demokratin genom fullmäktiges beslutanderätt, dels uppdelningen mellan beslutande organ respektive verkställande förvaltande organ.136
Däremot ansågs inte innebörden av den kommunala självstyrelsen lämplig för en omfattande materiell reglering i grundlag. Med det avses ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Istället kännetecknas principen av en helhetssyn. Motiveringen är att staten och kommunerna har gemensamma mål för samhället och att dessa uppnås genom samverkan på skilda områden och i olika former. Det blir därmed svårare att dra en absolut gräns för självstyrelsens innebörd, särskilt i grundlag.
Flera remissinstanser uttryckte dock ett önskemål om att tydligare befästa kommunernas självstyrelse i lagtexten. Önskemålet hörsammades inte fullt ut mot bakgrund av att samhällsutvecklingen påverkar hur de gemensamma samhälleliga målen bäst uppnås. Därför uttrycktes att frågor kring den kommunala arbets- och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i ganska vid omfattning genom vanlig lag. Kravet på riksdagens medverkan ansågs viktigt för att garantera att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna skulle bli föremål för allmän debatt. De ansågs nämligen så pass viktiga att det krävdes en sådan grundläggande granskning.
Regleringen i grundlag kan därmed konstaterats ha gjorts med avstamp i formella regler kring förhållandet mellan kommuner och staten. Det handlar således om att fastställa de yttre ramarna snarare än innebörden av principen. Tillsammans antyder förarbetsuttalandena att kommunerna förvisso är grundläggande för styrelseskicket, men samtidigt underställda riksdagens makt i flera delar.
Vikten av kommunal självstyrelse berörs även i den internationella rätten. År 1989 ratificerade Sverige Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse
135 I det följande avsnittet hänvisas till Prop. 1973:90, Ny RF, s. 189–191. Notera att framställningen även hänvisar till dagens lagrum. Se även SOU 2007:93, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, s. 79–82.
40
från 1985 (Självstyrelsekonventionen).137 Vid tidpunkten ansåg sig staten uppfylla konventionens bestämmelser i huvudsak.138 Till exempel artikel 2 som anger att principen om kommunal självstyrelse ska vara lagstadgad, i grundlag för de fall detta är genomförbart. I konventionens artikel 3 befästs vissa grundläggande drag för självstyrelsen. Bland annat att självstyrelsen syftar till kommunernas rätt att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens eget intresse. Det kan därför anmärkas att konventionens artiklar är allmänt hållna, precis som den svenska regleringen i grundlag och lag. Till exempel anger inte konventionen var gränserna för självstyrelsen går. För tolkningen av konventionen finns därför även en internationell förklarande rapport. Däri betonas att kommunerna ska garanteras ett politiskt, administrativt och ekonomiskt oberoende. Dessutom markeras att konventionen uttrycker en övertygelse om att graden av kommunal självstyrelse kan ses som ett krav för en ”äkta” demokrati.139
Sammanfattningsvis kan det därför konstateras att riksdagen inte bara har ett inflytande över kommunerna i sig, utan även innebörden av principen om kommunal självstyrelse. Principen ska än idag betraktas med en helhetssyn och samverkanstanken är betydande.
Trots behovet av en öppen princip har vissa fundamentala drag om kommunernas ställning förankrats i RF i syfte att dessa inte skulle kunna ändras genom vanlig lag.140 Dessa ska beröras härnäst.
3.3.2 Självstyrelsens framträdande beståndsdelar
Innebörden av principen om kommunal självstyrelse är opreciserad i lag, men trots det kan några beståndsdelar identifieras. I förarbeten och doktrin har några aspekter lyfts fram som framträdande när det gäller innehållet i den kommunala självstyrelsen. Dessa är initiativrätt, beskattningsrätt, medinflytande, föreskriftsrätt och fullmäktiges beslutanderätt. Aspekterna kommer här att presenteras kort, för att sen diskuteras i relation till välfärdsområdet i kapitel 3.4.
Den första aspekten kring självstyrelseprincipen är kommunernas grundläggande initiativrätt. Propositionen har gett uttryck för att detta är en kärna i kommunernas självbestämmanderätt gentemot staten.141 Initiativrätten stadgas i 14 kap. 2 § RF genom att självstyrelsen grundar en rätt för kommunerna att sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse. Syftet med initiativrätten är att ge kommunerna en självständig och fri bestämmanderätt över
137 European Charter of Local Self-government, som har antagits av samma organ som antagit EKMR.
138 Prop. 1988/89:119, om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, s. 3 ff.
139 Prop. 1988/89:119, om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, Bilaga 2, Förklarande rapport, s. 26.
140 Prop. 1973:90, Ny RF, s. 190.
41
sin verksamhet, inom vissa ramar. Således handlar det om självstyrelse i form av en självbestämmanderätt som kan liknas vid en fredad sfär.142
Initiativrätten har nära anknytning till den andra aspekten, den kommunala
beskattningsrätten i 14 kap. 4 § RF. Det grundar sig i att kommunerna behöver
kunna finansiera sin verksamhet. Det kan anmärkas att doktrin och förarbeten återkommande hänvisat till beskattningsrätten som en grundpelare i den kommunala självstyrelsen.143
Det kan således konstateras att initiativrätten är grunden för självbestämmanderätten i form av en fri sfär. Däremot är beskattningsrätten snarare grundläggande för realiserandet av kommunal självstyrelse i sin helhet.
Initiativrätten begränsas emellertid genom att riksdagen uttryckligen har reglerat vissa uppgifter i lag i form av obligatoriska åligganden. SoL är en av de större specialregleringarna med obligatoriska uppgifter för kommunerna, bland annat kommunens ansvar för socialtjänsten enligt 2 kap. 1 § SoL. Därmed kan det konstateras att initiativrätten inte gäller fullt ut på välfärdsområdet.
Den tredje aspekten kring självstyrelseprincipen är intresset av medborgarnas
medinflytande på lokal nivå. I motiven till RF uttrycktes att självstyrelsen har
grundläggande betydelse för den svenska demokratin eftersom det i stor utsträckning förverkligar idén om människors medinflytande på angelägenheter som berör dem.144 I propositionen till 2010 års grundlagsreformering uttrycktes att principen om kommunal självstyrelse har en central ställning i Sverige. Därtill att principen är en viktig del av vårt demokratiska system i och med att den kommunala självstyrelsen genomför demokratin på lokal nivå.145
En fjärde aspekt som påverkar självstyret i praktiken är den kommunala
föreskriftsrätten. Det kopplas till rätten att meddela föreskrifter i 8 kap. RF, vilket
kan delegeras till kommunen i vissa fall. Lokala föreskrifter riktar sig till allmänheten i kommunen, men kommer inte att beröras närmre i framställningen. Dock kan kommunalt tiggeriförbud särskilt närmas som en omdiskuterad fråga i ljuset av självstyrelsen.146
En femte aspekt som påverkar självstyret i praktiken är fullmäktiges
beslutanderätt. Å ena sidan har den lyfts fram som den innersta kärnan i den
kommunala självstyrelsen. En hänvisning görs därmed till den grundlagsstadgade beslutanderätten i 14 kap. 1 § RF. Dock sägs beslutanderätten vara inrättad redan 1862.147 Å andra sidan kan lagstiftning sätta fullmäktiges beslutanderätt åt sidan. Intressen av kommunal självstyrelse har således fått ge vika när
142 Bohlin, 7 u, s. 26.
143 Se Warnling-Nerep, s. 243 ff., Wetterberg, s. 66, Bohlin s. 26, Prop. 1973:90, Ny RF, s. 189–191 och SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, s. 179.
144 Prop. 1973:90, Ny RF, s. 188.
145 Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 208.
146 Se under avgränsaningar i kapitel 1.3. Tiggeriförbudet har prövats i HFD 2018 ref. 75.
147 SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, s. 15 och Prop. 2000/01:26,
42
riksdagsmajoriteten förespråkar ett motsatt statligt intresse, vilket ofta har föranlett varit diskussioner inom riksdagen och dess utskott.148
I ljuset av föreskriftsrätten och fullmäktiges beslutanderätt aktualiseras interna riktlinjer som reglerar kommunens verksamhet och organisation. Detta berördes ovan i kapitel 2.4 som en problematisering av det kommunala lagtrotset och relationen mellan fullmäktige och socialnämnd. Dock utgör inte dessa riktlinjer föreskrifter i RF:s mening. De är däremot bindande inom kommunen.149 Således kan det konstateras att interna riktlinjer påverkar den kommunala verksamheten.
Således kan konstateras att riksdagen har slagit fast ramarna för innehållet i principen om kommunal självstyrelse. De framträdande aspekter som här har berörts är initiativrätt och den nära anknytande beskattningsrätten, obligatoriska åligganden, medinflytande, föreskriftsrätt och fullmäktiges beslutanderätt. Sammanfattningsvis är det centrala att beskattningsrätten framstår som den viktigaste kärnan i principen om kommunal självstyrelse. Detta eftersom de obligatoriska åliggandena ibland annat SoL medför en inskränkning av den kommunala fria sfären. Samtidigt medför självstyrelsen att kommunerna även har frihet i utförande av de obligatoriska åliggandena, bland annat genom fullmäktiges utfärdande av riktlinjer. Det förankras i konstaterandet att självstyret närmast kan beskrivas som ett institut som införlivar lokal demokrati. Dock väcks frågan om hur starkt skydd principen om kommunal självstyrelse egentligen har, vilket kommer att beröras härnäst.
3.3.3 Ett svagt grundlagsskydd
I det föregående har det slagits fast att riksdagen har långtgående befogenheter att bestämma om innehållet i principen om kommunal självstyrelse. En fråga som väcks är hur starkt skydd principen om kommunal självstyrelse får av grundlagen. Den kanske till och med kan anses ha ett svagt grundlagsskydd.150 Lagrådet har behandlat frågan om självstyrelsens grundlagsskydd i samband med lagstiftningsförslag rörande det sociala omsorgsområdet.151 I ett lagrådsyttrande år 1999 beklagades det faktum att RF inte innehöll fylligare riktlinjer för självstyrelseprincipens reella innebörd, det vill säga relationen mellan stat och kommun. Framförallt mot bakgrund av att principen hade tillämpats i nästan 25 år och fortfarande kunde anses oklar. Trots principens vaga innebörd och riksdagens långtgående makt beskrev lagrådet självstyrelsen som en ”levande realitet” men med oklar räckvidd.152
148 SOU 2007:93, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, s. 36–42.
149 5 kap. 1 §, 6 kap. 6 § och Prop. 2016/17:171, En ny kommunallag, s. 279–280.
150 För ett statsvetenskapligt perspektiv, se Erlingsson & Ödalen.
151 Se några exempel i Vahlne Westerhäll, s. 32–35.
43
Grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen berördes även i 2010 års grundlagsreformering.153 Då placerades vissa kommunspecifika frågor i ett nytt kapitel 14, vilket ansågs motiverat mot bakgrund av kommunernas anseende i vårt demokratiska statsskick. I propositionen berördes normgivningsmakten i relation till den kommunala självstyrelsen och initiativrätten. Att principen om det kommunala självstyret uttryckligen anges i KL:s inledning medför inte att utrymmet för självstyret utvidgas. Tvärt om anges redan ramarna i 8 kap. RF genom riksdagens respektive regeringens och kommunernas föreskriftsrätt. Vidare infördes två nya bestämmelser i RF. Den första är 14 kap. 2 § RF som stadgar att principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet. Den andra är proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF som ska ytterligare trygga den kommunala självstyrelsen har. Proportionalitetsprincipen anger att inskränkningar i självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de bakomliggande ändamålen.154
Det nya kommunkapitlet i RF må vara praktiskt, men därutöver kan det främst ses som ett signalpolitiskt värde rörande kommunernas ställning. Proportionalitetsprincipen medför däremot att ytterligare en aspekt införts i självstyrelsens ramverk. Det kan anses ställa högre krav på de lagförslag som läggs fram. Samtidigt visar det att självstyrelsen är, och bör vara, föremål för olika avvägningar.
Flexibiliteten i principen om kommunal självstyrelse kan belysas ytterligare. Lagrådet har uttalat att RF:s obestämda avgränsning av det kommunala självstyret ytterst är av politisk natur.155 Ett liknande uttalande har gjorts i doktrin: ”De olika uppfattningarna om innehållet i och omfånget av den kommunala självstyrelsen bygger på politisk uppfattning av hur och var den rättsliga gränsdragningen bör ske”.156 I en offentlig utredning från 2007 redogjordes även för uppfattningen bland förespråkarna av den nuvarande regleringen. Nämligen: ”Det ingår i den svenska traditionen att man ’förhandlar’ allteftersom kring vad som ska vara självstyrelsefrågor, kommunala frågor, och hur hög grad av självstyrelse som ska knytas till dessa.”157
Vidare ligger de ovan citerade uttalandena i linje med 2020 års Kommunutredning. Utredningen skildrade dagens debatt om självstyrets innebörd, som kännetecknas av en balansgång mellan likvärdighet för medborgarna och självbestämmande för kommunerna. Vidare anmärktes att välfärdsstaten har utvecklats betydligt sedan 1970-talet då den fortfarande var under expansion och idag är statens styrning av kommunerna mer omfattande.158
153 Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag.
154 Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 208–213.
155 Lagrådets yttrande, s. 24–25 i Bet. 1998/99:BoU11, Kommunala bostadsföretag, Bilaga 2. Se även Vahlne Westerhäll, s. 32–33
156 Vahlne Westerhäll, s. 33.
157 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 132.
44
På liknande sätt fastslog 2014 års Demokratiutredning att trenden att lägga ansvar för förvaltningen på kommunerna har avtagit.159
Det kan sammanfattningsvis konstateras att det enbart är ramarna för den kommunala självstyrelsen som grundlagsfästs, inte innebörden av principen som sådan. Därför kan principen om kommunal självstyrelse sägas ha ett svagt grundlagsskydd. Uttalandena i tidigare förarbeten illustrerar hur regeringens och riksdagens arbete präglats av den politiska majoritet som råder vid en viss tidpunkt, vare sig det kan antas ha präglats av ren ideologi eller riksdagsledamöternas bakgrund. Med bakgrund menas då huruvida de kommer från, och har präglats av, kommuner med framträdande lokala intressen. Att inställningen varierar med den växlande majoriteten är precis vad demokratibegreppet innebär. Att den dominerande uppfattningen ändras är i sin tur ett uttryck för demokratin. Därmed blir det även tydligare varför osämja uppstår kring innebörden av kommunalt självstyre. Det vill säga att flexibiliteten i innehållet kan vara det som skapat osämja. Dessutom kan majoritetens åsikt på lokal nivå respektive i hela samhället skifta.