Kommunala organisatoriska problem

Välfärdsstatens högt ställda målsättningar ställer tydliga krav på den offentliga förvaltningen, samtidigt som ett antal barriärer kan identifieras. Några barriärer rör ekonomiska resurser, kompetensförsörjning i form av personal och komplexa

254Finansdepartementet, Uppdrag att kartlägga aktiv medverkan till bosättning i annan kommun, regeringsbeslut 2020-02-13.

255 Sanandaji, Vägen till social hållbarhet, s. 9.

69

behov hos enskilda.257 Från ett rättsligt perspektiv framstår det som rimligt att göra gällande att en lösning på dessa problem inte automatiskt kommer att avlägsna välfärdens och välfärdsstatens stora utmaning. Det vill säga det kommer inte ensamt att lösa splittringen i samhället. De systematiska rättssäkerhetsbristerna i den kommunala välfärdsförvaltningen framstår dock som lika grundläggande för att leva upp till välfärds- och rättsstatens mål. I det följande ska därför några bidragande organisatoriska orsaker beröras särskilt. Den första är skillnader mellan kommunerna som hinder för likhetsprincipen. Den andra är komplexiteten i välfärdsuppdraget. Den tredje är slutligen finansieringen av den kommunala verksamheten. Efter detta kan slutsatser presenteras i relation till den kommunala självstyrelsen.

Den första bidragande organisatoriska orsaken är likhetsprincipen och skillnader mellan kommunerna. En av välfärdens stora utmaningar är just likhetsprincipen. Skillnader mellan kommunerna är en faktor som påverkar enhetligheten, varför urbanisering i form av flytten till storstäderna aktualiseras. Därmed är även förståelsen för att befolkningsförändringar är av betydelse. Befolkningslära, eller demografi, syftar till studier om befolkningens storlek, sammansättning och geografiska fördelning. Exempel på en sådan förändring är flytt till och från kommunen.258 Kommunutredningen från 2020 fann att den befolkningsutvecklingen och urbaniseringen medför att skillnaderna mellan kommunerna ökar kraftigt. Andelen kommuner med färre än 8000 invånare är 16 % och 70 % har färre än 30 000 invånare. Detta kan orsaka problem för kommunerna att utföra sina uppdrag.259

I 2020 års Kommunutredning gjordes en beräkning av befolkningsförändringen från 1974 till 2018.Storstadskommuner, tätbefolkade kommuner nära storstad och turistkommuner har alla ökat i befolkning. Till de två senare kategorierna hör å ena sidan Sollentuna och Norrköping och å andra sidan Gotland. Landsbygdskommuner längre ifrån storstäderna har dock minskat i befolkning. Samtidigt utgör det den största gruppen med nästan 50 % av samtliga kommuner. Det är även dessa landsbygdskommuner som har störst andel kritikbeslut från JO. Det vill säga JO uttrycker i högre grad att landsbygdskommunerna inte uppfyller kraven på lagenligt och korrekt handlande.260

Som en del av Kommunutredningen gjordes även en beräkning över hur fördelningen av befolkningen skulle se ut år 2040. Då beräknas ca 80 % av landets

257 SOU 2020:47, Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag, s. 241–284 och SOU 2007:11, Staten och

kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 136. Närmre härom, se exempelvis rapporter av

Riksrevisionen, Statskontoret och IVO.

258 Hoem, Nationalencyklopedin, Demografi.

259 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 149 ff, Isling, Samverkan

mellan kommuner eller sammanslagning?, SKR, 2020.

70

befolkning bo i de mest tätbefolkade kommunerna. Det medför att de regionala skillnaderna mellan kommunerna kommer fortsätta öka.261

Det framförda föranlder att det kan konstateras att skillnader mellan kommuner påverkar såväl likhetsprincipen som andra delar av de välfärds- och rättsstatliga kraven. Skillnaderna har anknytning till befolkningsförändringar, varför landsbygdskommunerna är särskilt utsatta. Således kan det konstateras att även rättsosäkerheten riskerar att stegvis öka om inte en långsiktig lösning utformas.

Kommunutredningen presenterade förslag på lösningar, varav några var ökad kommunal samverkan och en sammanslagning av kommunerna. Avsikten verkade främst vara att lösa de mindre kommunernas problem, det vill säga landsbygdskommunerna.262 Det kan däremot framföras att även storstadskommuner har betydande rättssäkerhetsproblem. Storstadskommunerna är inte felfria, rättssäkerhetsbrister kopplat till organisatoriska utmaningar förekommer även där.263 Således tycks inte enbart Kommunutredningens förslag lösa rättssäkerhetsproblemen på nationell nivå. Rättssäkerhetsbristerna i den kommunala förvaltningen är oförenliga med rättsstatens krav, särskilt kravet på enhetlig rättstillämpning och likhetsprincipen. Mot denna bakgrund har staten ett ansvar att i sista hand ingripa å de enskildas vägnar, för att trygga en främjande förvaltning. Att det bör ha effekter på självstyrelsen kan här anmärkas. Konkreta slutsatser kommer dock att dras först i slutet av detta avsnitt.

Mot det ovan anförda aktualiseras den andra bidragande organisatoriska orsaken till rättssäkerhetsbristerna, nämligen komplexiteten i välfärdsuppdraget. Det stora antalet komplexa välfärdstjänster som kan tillhandahållas en individ medför en stor kommunal belastning. Kommunerna verkar på flera områden, både inom socialtjänstens verksamhet och på andra områden så som skola, näringsliv, samhällsplanering och infrastruktur.264 Därför finns det en risk för svårigheter när en och samma organisation har alltför många olikartade uppgifter. Ett betänkande lyfte fram Psykiatrireformen från mitten av 1990-talet som problematiskt ur dessa aspekter. Reformen skapade nya uppgifter för kommunerna och var både ekonomisk betungande och krävde särskild kompetens. Rent praktiskt innebar reformen att den psykiatriska slutenvården skulle minska. Istället ålades kommunerna att ett nytt ansvar för den psykiatriska öppenvården. Det kunde handla om såväl sjukvård som boende och arbete med

261 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 156.

262 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 369 ff och 467.

263Se exempelvis JO 2017/18 s. 332, JO 2019/20 s. 583, JO 2019/20 s. 481, JO 2019/20 s. 473, JO 2019/20 s. 460.

264 4–5 kap. SoL, 9 § LSS samt SKR, Fakta om socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Se övriga verksamheter på www.SKR.se

71

mera. Syftet var att öka enskildas livskvalitet och delaktighet i samhället.265 Det kan anmärkas att syftet därmed framstår som förenligt med både SoL:s portalparagraf och välfärdsstatens mål.

Ett betänkande presenterade bidragande orsaker till varför syftet med Psykiatrireformen inte hade uppnåtts. Nämligen att den nya komplicerade verksamheten kan ha inneburit en uppgift för mycket för kommunerna. Det var i vart fall inte uteslutet att både kommunstrukturen och kommunernas andra större och sammansatta uppdrag påverkade utgången. Den stora variationen i storlek för landets kommuner uppgavs även vara av betydelse. Däremot tycks ingen lösning ha genomförts i och med betänkandet.266

Komplexiteten i välfärdsuppdraget medför att den tredje bidragande organisatoriska orsaken till rättssäkerhetsproblemen aktualiseras: finansieringen av den kommunala verksamheten. Finansieringsprincipen är därför relevant för framställningen.

Finansieringsprincipen innebär att uppgifter som statsmakten lägger på kommunerna även ska finansieras av staten, i form av statsbidrag. Finansieringsprincipen härleds ur den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen, varför staten har en skyldighet att bidra till finansieringen av sitt ingripande. På detta sätt behöver inte kommunerna stå för all finansiering genom ökade skatter.267

Finansieringsprincipen kan diskuteras utifrån tankarna om statligt respektive kommunalt ansvar. Å ena sidan läggs en uppgift på kommunerna, varför staten rimligen ska kompensera för belastningen och inskräkningen i självstyrelsen. Det får anses rimligt mot bakgrund av principen om kommunal självstyrelse och statens övergripande ansvar. Å andra sidan har kommunerna redan ett stort eget ansvar i och med självstyrelsens frihet i utförande av uppdraget. Dessutom kan beskattningsrätten lyftas fram, som introducerades i avsnitt 3.3.2. Beskattningsrätten har konstaterats ha en grundläggande roll i genomförandet av principen om kommunal självstyrelse. Det kan därför påtalas att kommunerna bör ha ett omfattande eget ansvar för att säkerställa en rättssäker välfärdsförvaltning. Detta påstående ska strax diskuteras utförligare mot bakgrund av det som undersökts inom ramen för avsnittet.

Sammanfattningsvis har framställningen i detta avsnitt berört tre organisatoriska orsaker som bidrar till rättssäkerhetsbrister i den kommunala välfärdsförvaltningen. Den första är skillnader mellan kommunerna som hinder för likhetsprincipen. Den andra är komplexiteten i välfärdsuppdraget. Den tredje är slutligen finansieringen av den kommunala verksamheten.

265 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 136 ff. och Ne.se, Psykiatrireformen.

266 SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, s. 136.

267 Prop. 1991/92:150, med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m.

(kompletteringproposition, del 2 avsnitt 4.4.2, s. 24. Notera att avsnittet återfinns på s. 662 i det

72

De organisatoriska utmaningarna kan konstateras utgöra ett fundamentalt rättssäkerhetsproblem. Övervägande skäl talar för att ansvaret för detta huvudsakligen bör placeras på kommunerna själva. Skälet för det är att staten sätter ramarna för förvaltningen och rättsstaten, i syfte att garantera rättssäkerhet och enhetlighet. Den kommunala självstyrelsen, och därmed friheten i utförande, gör att kommunerna ansvarar för det verkliga genomförandet. Således har kommunerna en skyldighet att i verkligheten trygga en rättssäker förvaltning. Det första steget i detta får rimligen anses vara att följa de antagna rättsreglerna. Staten har istället ett mer övergripande ansvar genom lagstiftningen. Därmed kan det konstateras att kommunerna i första hand är ansvariga för att garantera en rättssäker välfärdsförvaltning. Det kan ses som en motprestation i utbyte mot självstyrelse och frihet i utförande. Beskattningsrätten ställer särskilda krav på att garantera detta med hjälp av egna medel. Därmed varken kan eller bör rättssäkerhetsbristerna avhjälpas genom ökade statsbidrag. Om så ändå skulle bli fallet, utgör det en stark indikation på en reducering av självstyrelsen.

Vidare kan det särskilt påtalas att rättssäkerhetsproblemet inte är nytt, kommunerna borde ha vidtagit åtgärder långt tidigare. Därför är det nu riksdagens ansvar att slå fast att den kommunala självstyrelsen inte är vad den en gång var. Det bör i sin tur innebära att begränsa självstyrelsen i viss mån. Självstyrelsen bör vara villkorad kring det grundläggande villkoret att efterleva de rättsstatliga kraven. Först därigenom kan även de välfärdsstatliga målen och kraven på rättsstaten uppnås.

Mot bakgrund av det anförda kan frågan om hur välfärdsstatens utmaningar inverkar på den kommunala självstyrelsen besvaras enligt följande: Välfärdsstatens utmaningar medför att den kommunala självstyrelsen bör begränsas.

5.3 Sammanfattande slutsatser

Syftet med framställningen i kapitel 5 var att ge en mer heltäckande bild av välfärdsförvaltningen och besvara den andra frågan: Hur inverkar välfärdsstatens utmaningar på den kommunala självstyrelsen? Inom ramen för framställningen undersöktes välfärdsstatens grundläggande utmaning, nämligen den grad av välfärd som kan uppnås inom rimliga ramar.

Det konstaterades att samhället är splittrat, med klyftor såväl mellan som inom kommuner. Slutsatsen drogs att det inte är möjligt att inom ramen för framställningen ge en fullständig bild av välfärdsstatens utmaningar. Anledningen är att välfärden är ett komplext område, varför det kommunala uppdraget är brett. Splittringen i samhället konstaterades däremot utgöra välfärdsstatens främsta utmaning, eftersom det utgör ett hot mot målet att främja social trygghet och jämlika levnadsvillkor i hela landet.

73

Framställningen kring socioekomomiska förhållanden som förklaring till samhällets splittring föranledde en viktig slutsats. Det konstaterades är att kommunerna inte tycks klara av välfärdsuppdraget som det är utformat idag. Sociala rättigheter och levnadsstandard är emellertid grundläggande för enskildas välfärd.

Ett särskilt exempel lyftes fram i form av kommuners utövande av social dumpning. Slutsatsen drogs är att rättsstatens krav inte levs upp till i tillräckligt hög grad eftersom det förekommer att kommuner väljer bort invånare som behöver större resurser i form av samhällsservice. Det konstaterades stå i strid med kraven på att den offentliga förvaltningen ska garantera att respekten för människors lika värde.

Slutligen undersöktes tre bidragande organisatoriska orsaker till kommunernas rättssäkerhetsbrister. Den första är skillnader mellan kommunerna som hinder för likhetsprincipen. Den andra är komplexiteten i välfärdsuppdraget. Den tredje är finansieringen av den kommunala verksamheten. Mot denna bakgrund av konstaterades att övervägande skäl talar för ansvaret för rättssäkerhetsbristerna ska placeras på kommunerna.

Den tredje frågan besvarades således genom att välfärdsstatens utmaningar medför att den kommunala självstyrelsen bör begränsas.

74

6 Slutsatser om självstyrelsens inverkan på

efterlevnaden av sociala rättigheter

Syftet med framställningen i detta examensarbete var att synliggöra och diskutera hur den kommunala självstyrelsen kan balanseras mot efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter på socialtjänstens område.

Fyra väsentliga faktorer identifierades i besvarandet av den första frågan, om vilka faktorer som påverkar enskildas rättssäkerhet i den kommunala myndighetsutövningen. Den första faktorn är den särskilda karaktären på de sociala rättigheterna. Den andra faktorn är den omfattande decentraliseringen inom den svenska förvaltningsmodellen, vilket inkluderar principen om kommunal självstyrelse. Den tredje är ramlagsutformningen av FL och SoL. Den fjärde faktorn är kommunernas brister i att leva upp till grunderna för god förvaltning och andra rättssäkerhetsgarantier.

Den fjärde faktorn, tillsammans med principen om kommunal självstyrelse, utgör de två främsta faktorerna. Anledningen är att de i högre grad resulterar i myndighetsutövning som står i klar strid med de rättsstatliga och välfärdsstatliga kraven.

Samspelet mellan de fyra faktorerna kan sammanfattningsvis beskrivas enligt följande. Sociala rättigheter förpliktar det allmänna att utföra vissa prestationer. Sociala rättigheter i SoL kopplas till social rättvisa genom dess koppling till levnadsstandard och det faktum att de ofta utgör ett yttersta skyddsnät. Således aktualiseras den andra faktorn i form av den omfattande decentraliseringen inom den svenska förvaltningsmodellen. Därmed ansvarar kommunerna för genomförandet, vilket gör att de istället blir bärare av rättigheterna vilket i vissa fall skapar rättsosäkerhet för enskilda, både i teori och verklighet. Detta konstaterades i genomgången och analysen av JO:s tillsynsbeslut, som visade på grundläggande brister i kommunernas myndighetsutövning. Således aktualiseras även innebörden av den kommunala självstyrelsen, som behandlades inom ramen för den andra frågan: Vilken innebörd har principen om det kommunala självstyret i relation till socialtjänstens verksamhet?

Det har konstaterats att grundlagsskyddet för självstyrelsen snarare riktar in sig på ramarna för dels kommunernas roll i statsskicket, dels principen om kommunal självstyrelse. Vagheten i innebörden av principen om kommunal självstyrelse framstår som både ett politiskt och rättsligt problem. Dock blir det i högsta grad rättsligt i och med principens påverkan på de kommunala

75

åliggandena i välfärdsförvaltningen. Det vill säga att grundläggande rättsregler och rättigheter inte efterlevs i välfärdsförvaltningen.

Vidare har det konstaterats att självstyrelsen i socialtjänstens verksamhet främst handlar om frihet i utförande, det vill säga hur åliggandena i SoL ska genomföras. Således konstaterades att principen om kommunal självstyrelse inte har fått full genomslagskraft. Kommunernas frihet i utförande har dock orsakat rättssäkerhetsproblem som hotar såväl rättsstaten som välfärdsstaten. Staten har nämligen ett uttryckligt intresse av enhetlighet och likvärdighet, varför kommunerna främst framstår som huvudmän av praktiska skäl.

Kommunal självstyrelse, till och med i form av lagtrots, har getts friare spelrum på bekostnad av efterlevnaden av de sociala rättigheterna. Det möjliggörs av ramlagsutformningen. Genom den placeras ännu större makt på kommunerna, vilket medför en ökad risk för godtycke och skilda resultat över landet. Det medför ännu högre krav på legaliteten i den kommunala välfärdsförvaltningen. Ramlagsutformningen som den ser ut idag leder således till rättsosäkra resultat. Det är naturligt att förespråka en flexibel sociallagstiftning som är anpassningsbar efter såväl olika individuella behov som samhällsförändring. Ramlagsutformningen orsakar dock en alltför stor elasticitet kring innebörden av de sociala rättigheterna. Särskilt kring omfattningen och kvaliteten av biståndsåtgärderna. Således har det konstaterats att ramlagsutforminingen medför en effektiv förvaltning på bekostnad av enskildas grundläggande sociala och rättsliga trygghet.

Förvisso är ramlagsutformningen ett val som tillfaller lagstiftaren. Emellertid har det allmänna åtagit sig omfattande förpliktelser för enskildas trygghet och sociala rättigheter. Det framgår både internationella konventioner och av rättsstaten och välfärdsstatens krav. Därför kan det konstateras vara oförenligt med dessa krav att inte införa starkare rättssäkerhetsgarantier. Det kan även besrkivas som att syftet med en rättighet faller bort om den inte kan genomföras och efterlevas.

I och med att gränserna för den kommunala självstyrelsen inte anges uttömmande i lag uppstår en gråzon, där både stat och kommun i teorin kan överskrida sin formella kompetens. Framställningen bygger upp skäl som antyder att kommunerna, medvetet eller omedvetet, återkommande agerar på bekostnad av enskildas rättssäkerhet. Det är grunden i problemen kring självstyrelsens frihet i utförande av välfrädsuppdraget. Samtidigt kan staten i teorin begå övertramp på kommunernas ansvarsområde. Det kan förklara varför lagstiftaren har varit försiktig med att ställa kommunerna till svars för bristerna. Mot bakgrund av riksdagen innehar den yttersta makten att justera omfattningen av den kommunala självstyrelsen kan det påtalas att det är dags att ta tag i det. Även om det skulle ske med en lång tång.

Den tredje frågeställningen var hur välfärdsstatens utmaningar inverkar på det kommunala självstyret. Det konstaterades att välfärdsstatens stora utmaning är splittringen och klyftorna i samhället. Splittringen kan delvis har orsakats eller förstärkts av att kommunerna inte klarar av uppdraget som det är utformat idag.

76

Vidare har befolkningsförändringar påverkat den traditionella kommunindelningen i grunden i och med urbaniseringen. Utöver att uppdraget i sig är svårt talar framställningen för att såväl lagtrots, bristande enhetlighet och skillnader mellan kommunerna tillsammans bidrar till att försvåra välfärdsförvaltningen. Den kommunala självstyrelsen, i traditionell bemärkelse, kan därför tyckas förlegad. Det betyder dock inte att självstyrelsen ska avskaffas. Snarare behöver självstyrelsen som princip och begrepp möjligtvis få en annan innebörd. Därför besvarades den tredje frågan med att välfärdsstatens utmaningar medför att den kommunala självstyrelsen bör begränsas. Staten behöver vidta åtgärder så att kommunerna i högre grad uppnår sitt ansvar.

Examensarbetets syfte besvaras på så sätt att principen om kommunal självstyrelse kan stå tillbaka i viss omfattning för att balanseras mot efterlevnaden av enskildas sociala rättigheter på socialtjänstens område. Genom att synliggöra och diskutera de problem som finns på området är avsikten istället att uppmärksamma frågorna. Det vill säga att problemen inte är sådana att en uppdaterad FL och SoL eller sammanslagning av kommuner räcker som åtgärd. Kärnan i examensarbetet är att utan en rättsstat kan inte välfärdsstatens mål uppnås. Och utan välfärdens genomslag har vi ingen rättsstat. Det skulle därför vara av intresse att undersöka efterlevnaden av sociala rättigheter ur ett vidare perspektiv.

77

Källförteckning

Offentligt tryck

Propositioner

SÖ 1971:41, Sveriges överenskommelser med främmande makter – internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.; given Stockholms slott den 16 mars 1973.

Prop. 1975/76:209, om ändring i regeringsformen. Prop. 1979/80:1, om socialtjänsten.

Prop. 1988/89:119, om godkännande av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.

Prop. 1991/92:150, med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringproposition).

Prop. 2000/01:26, Bostadsförsörjningsfrågor m.m. Prop. 2000/01:80, Ny socialtjänstlag m.m.

Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag. Prop. 2016/17:171, En ny kommunallag.

Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. Prop. 2018/19:162, En ny beteckning för kommuner på regional nivå och vissa frågor

om regionindelning.

Statens offentliga utredningar

SOU 1950:11, Socialvårdskommitténs betänkande. SOU 1985:26, JO-ämbetet – En översyn.

SOU 1995:27, Regional framtid.

SOU 1996:129, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen.

SOU 2007:10, Hållbar samhällsorganisation med utväckningskraft. SOU 2007:11, Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

SOU 2007:82, Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. SOU 2007:93, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. SOU 2010:29, En ny förvaltningslag.

SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. SOU 2020:47, Hållbar socialtjänst – ny socialtjänstlag.

Övrigt offentligt tryck, myndighetspublikationer och

pressmeddelanden

78

Regeringskansliet, Civildepartementet, Civildepartementet informerar – Europakonventionen om kommunal självstyrelse, publicerad 1990-02-xx.

Regeringskansliet, Finansdepartementet, Den svenska modellen, publicerad 2017-06-20. Regeringskansliet, Finansdepartementet, Pressmeddelande: OECD lyfter klyftor i ny

rapport, publicerad 2019-03-29, hämtad 2020-10-15. ”https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/03/oecd-lyfter-klyftor-i-ny-rapport/”

Regeringskansliet, Finansdepartementet, Välfärdskommissionen, regeringsbeslut 2019-12-19.

Regeringskansliet, Finansdepartementet, Uppdrag att kartlägga aktiv medverkan till