Det föreligger tre avhandlingsarbeten om hemspråksreformens tillkomst och genomförande. I två av dessa redogörs framför allt för de historiska och sociala faktorerna som föranledde hemspråksreformen. I den tredje avhandlingen fokuseras mer på genomförandet av reformen på organi-sationsnivå.
Hemspråksreformens tillkomst
Papathanasiou (1993) beskriver i sin licentiatavhandling i pedagogik vid Uppsala universitet och Garefalakis (1994) i en delstudie i sin avhand-ling i pedagogik vid Lärarhögskolan i Stockholm bland annat de his-toriska, ekonomiska och sociokulturella villkoren under vilka ämnet hemspråk inrättades i den svenska skolan. I båda studierna utgörs käll-materialet främst av officiella dokument och utredningar rörande den svenska invandrar och utbildningspolitiken.
Den teoretiska tolkningsramen i såväl Papathanasious som Garefala-kis studie utgörs i stort sett av samma utbildningssociologiska perspektiv där makt, kontroll och ideologier liksom sociala, ekonomiska och kultu-rella samhällsförändringar är centrala begrepp. De slutsatser som båda författarna kommer fram till om hemspråksreformens tillkomst
påmin-Svensk forskning om
modersmålsundervisning
ner i mycket hög grad om varandra. Detta är inte på något sätt anmärk-ningsvärt, eftersom de i huvudsak använt sig av samma källor.
Av den historiska analysen framgår att den svenska samhällsut-vecklingen på 1960-talet och i början av 1970-talet kännetecknas av ekonomisk tillväxt och brist på arbetskraft. Detta medförde att arbets-kraftsinvandringen till Sverige ökade under dessa årtionden.
Fram till 1960-talet bedrevs i Sverige en assimilationspolitik gente-mot invandrare och minoriteter. Denna politik blev mera liberal under 1970-talet. Genom ett riksdagsbeslut år 1975 ersattes denna försvensk-ningspolitik med en integrationspolitik, som bland annat innebär rättigheter för invandrare att bibehålla och vidareutveckla sitt moders-mål och sin ursprungskultur.
Samhällskritiken under 1960- och 1970-talet influerade också den svenska utbildningspolitiken under samma period. Under dessa omstän-digheter blev skolan mer öppen för andra kulturer än den svenska. Däri-genom möjliggjordes hemspråksreformen.
Det fanns dock i början en motsättning i utbildningspolitiken mellan enhetsskolans politik och invandrarbarnens utbildningsbehov. Orsaken till denna motsättning utgörs av olika ideologiska antaganden, utifrån vilka man såg enhetsskolans och invandrarbarnens behov. Enhetsskolans politik bidrog historiskt till en homogenisering av den svenska kultu-ren. Invandrarbarnens utbildningsbehov kännetecknades istället av ett flerkulturellt perspektiv med tolerans mot andra kulturella värderingar, språk och religioner.
Hemspråksreformen, som trädde i kraft år 1977, blev ett viktigt medel för skolan att försöka förverkliga riktlinjerna för invandrarpoli-tiken genom att fastslå att samhället ska stödja en utveckling mot aktiv tvåspråkighet i för-, grund- och gymnasieskolan. Kommunerna blev nu skyldiga att erbjuda modersmålsberättigade elever modersmålsunder-visning.3 Även de ekonomiska ramarna för verksamheten reglerades.
Reformen gav också förutsättningar för en skolgång i tvåspråkiga under-visningsmodeller.4 En modersmålslärarutbildning inrättades på högsko-lenivå.
Av de båda studierna framgår vidare att invandrarelevernas skolsitua-tion behandlades i första hand inom ramen för invandrarpolitiken och i andra hand inom utbildningspolitiken. Enligt Garefalakis bedömdes modersmålsundervisningen av statsmakten som ett av medlen för att lösa invandrarelevernas så kallade representationsproblem, vilket för-fattaren menar utgörs av två slag. Det ena består av elevens oförmåga att skapa föreställningar om sin omvärld, beroende på att eleven med pedagogiska medel introduceras i en främmande social kontext, dvs det svenska samhället. Det andra utgörs av elevens oförmåga att skapa före-ställningar om ursprungslandet på grund av att eleven har förflyttas från sin ursprungliga kontext. En effekt av begränsad representationsför-måga är anpassningssvårigheter. För att undvika sådana problem skulle modersmålsundervisningen dels underlätta invandrarelevernas sociala och pedagogiska anpassning, dels ge eleverna möjligheter att bibehålla och utveckla sitt modersmål och sin ursprungskultur.
Av Garefalakis delstudie framgår vidare att det, i samband med sko-lans kommunalisering i början av 1990-talet, utfärdades nya statliga regler för fördelning av ekonomiska resurser till skolan. Statens stöd till
3 Modersmålsundervisning erbjöds sedan 1968, men det var frivilligt för kommu-nerna att arrangera under-visningen. Detta föregicks av studiehandledning på modersmålet.
4 Tvåspråkiga undervisnings-modeller fanns även före reformen, men i mindre omfattning.
kommunerna ändrades till att man inte längre ger öronmärkta medel för olika verksamheter och därför ges inte längre särskilda ekonomiska medel för modersmålsundervisning. Denna nyordning ger istället kom-munerna möjligheter att använda statliga medel i enlighet med egna prioriteringar.5 Denna kommunalisering medförde i början av 1990-talet att omfattningen av modersmålsundervisningen minskade drastiskt.
Hemspråksreformens genomförande på organisatorisk nivå
Hemspråksreformens genomförande har studerats i ett avhandlingsar-bete i statsvetenskap av Municio (1987a, se även 1986, 1987b) vid Stock-holms universitet. Den teoretiska utgångspunkten för undersökningen var att det slutgiltiga utformandet av en verksamhet bestäms i interaktion mellan tjänstemän på lägsta byråkratiska nivå och klienter. Tjänstemän-nen är i detta fall administrativ skolpersonal; främst rektorer, studierek-torer, och andra som arbetar med s k invandrarfrågor på skolkontoren, men också lärare, särskilt modersmålslärare. Klienterna är invandrar-eleverna och deras föräldrar.
Studien genomfördes i Borås och Nacka huvudsakligen under åren 1980–1983, dvs mellan tre och sex år efter att hemspråksreformen trädde i kraft. Som metod användes intervjuer, deltagande observation samt studium av politiska och administrativa beslutsdokument på kommunal och nationell nivå. I intervjuerna medverkade administratörer, moders-målslärare, lärare i svenska som andraspråk och klasslärare.
Resultaten visar att intentionerna i hemspråksreformen inte blivit uppfyllda för den största delen av eleverna i svensk klass. Det fanns två tendenser i hur praktiken avvek från intentionerna. För det första mot-svarade inte reformens flexiblare formuleringar av flexibla lösningar i praktiken. Istället var genomförandet ofta konventionaliserat. För det andra fortsatte den praxis som utvecklats innan reformen trots att refor-men var direkt avsedd att ändra på denna praxis. Resultaten av under-sökningen är sannolikt i stort generaliserbara till andra kommuner.
Ett förhållande som exemplifierar och belyser båda dessa tendenser är att de flesta eleverna slentrianmässigt tilldelades 1–2 veckotimmars modersmålsundervisning. Enligt reformens formulering skulle eleverna ges modersmålsundervisning och studiehandledning efter behov.6 Detta kräver att en behovsbedömning genomförs för varje enskild elev, men sådana bedömningar förekom inte i de två studerade kommunerna.
Municio pekar på olika förklaringar till att eleverna i allmänhet gavs modersmålsundervisning under högst två veckotimmar. Förutom att man slentrianmässigt följde de bestämmelser som gällde före hem-språksreformen, uppfattades ibland statsbidragets schablonberäkning7 som riktmärke för hur många veckotimmar enskilda elever skulle få undervisning. Det begränsade utrymmet för modersmålsundervisning kunde också bero på att den ersatte undervisning i motsvarande omfatt-ning i ett eller flera ämnen och att eleverna inte kunde eller ville gå miste om alltför många lektioner i den vanliga klassundervisningen.8
Att modersmålsundervisningen skulle ersätta undervisning av mot-svarande omfattning i andra ämnen medförde flera oönskade effekter.
En av dessa var att eleven var tvungen att gå ifrån den ordinarie under-visningen och därför gick miste om delar av den. Ett annat problem var att de ämnen som hemspråk ersatte konkurrerade med hemspråk,
5 Under 1990-talet ändrades styrdokumenten gällande modersmålsundervisning på flera punkter.
6 Sedan 1997 finns inte denna bestämmelse kvar i
grundskoleförordningen.
7 För varje deltagande elev i modersmålsundervisningen utgick ett statsbidrag med 1,1 lärarveckotimme för grundskolan. Denna lärarveckotimme var inte riktad till en särskild elev utan det sammanlagda anta-let veckotimmar för moders-målsundervisningen i hela kommunen kunde fördelas fritt mellan de olika eleverna enligt lokala arrangemang.
8 Till och med 1991 ersatte hemspråk ett ämne eller flera ämnen och eleven gick därför ifrån ordinarie under-visning, med några undan-tag.
vilket medförde att eleverna inte alltid var motiverade att delta i under-visningen om det ordnades något mer intressant i klassen. Ett tredje problem var att vilket ämne eller vilka ämnen modersmål ersatte oftare avgjordes av schematekniska än pedagogiska skäl.
Att modersmål var ett frivilligt utbytesämne fick konsekvenser även för undervisningens innehåll, som troligtvis inte var förutsedda i refor-men. För att dra till sig elevernas intresse kände lärarna ofta att de var tvungna att bedriva en mer avkopplande och rolig, mindre allvarlig verk-samhet än de skulle önska. Lärarna kände sig tvingade att till en viss del tillgodose dessa krav, för att eleverna inte skulle välja bort undervis-ningen inför kommande läsår.
Ett annat exempel på bristande kongruens mellan intention och genomförande var gruppsammansättningen. Enligt hemspråksreformen borde det finnas minst fyra elever i en undervisningsgrupp. För att underlätta bildandet av grupper med denna storlek rekommenderades att elever med samma modersmål skulle få sin skolgång i samma skola och jämnåriga elever i sin tur i samma klass. Skolorna har i regel inte följt denna rekommendation. Detta har medfört att eleverna i många fall fått modersmålsundervisning i mycket små grupper bestående av mellan en och tre elever.
Hemspråksreformen introducerade en ny beslutsform med moders-målslärare och invandrarföräldrar som delaktiga i beslut om vilken organisationsform, svensk klass eller någon typ av tvåspråkig under-visningsmodell, som skulle vara den mest lämpliga för den enskilda eleven. Om man kom fram till att eleven skulle få sin skolgång i svensk klass skulle bland andra modersmålsläraren och elevens föräldrar, uti-från elevens behov av modersmålsundervisning, komma fram till anta-let veckotimmar i modersmål. Municio konstaterar att det sällan fördes någon diskussion med modersmålslärarna och invandrarföräldrarna om organisationsform och modersmålsundervisningens omfattning.
Föräldrarna som hade barn i svensk klass fick istället vanligen en gång om året skriftlig information om modersmålsundervisningen och en blankett där de angav om de önskade sådan undervisning för sitt barn.
Rätten till samverkan blev således i allmänhet begränsad till möjlighet att begära modersmålsundervisning eller att avstå från densamma. Beslut om omfattning fattades av administrativa tjänstemän. Andra lärare än modersmålslärare konsulterades om hjälp i beslutsfattandet behövdes.
Generellt antar Municio att orsakerna till tjänstemännens beteende gentemot klienterna kan förklaras mot bakgrund av vissa faktorer i deras arbetssituation. Förutom att beslut ofta fattades enligt tumregler sna-rare än utifrån nyanserade överväganden, kunde Municio konstatera att tjänstemännen försökte begränsa den service som borde finnas till-gänglig och undanhålla viktig information om klienternas rättigheter.
Hon menar att bakgrunden till detta beteende hos tjänstemännen är bristande resurser i deras arbetssituation. Det finns ett spänningsförhål-lande mellan tjänstemännens professionalitet och deras arbetsförhål-landen. Om deras arbetsvillkor hade varit gynnsammare, borde de ha kunnat agera mera i enlighet med sina kunskaper om lagstiftningens intentioner.
Den effekt hemspråksreformen framför allt hade var att modersmåls-undervisningen blev tillgänglig för många fler grupper än före
refor-men. Kommunerna gjorde i allmänhet stora ansträngningar för att finna och anställa lärare, även för elever vars modersmål talades av få personer i Sverige.
Sammanfattning
Tillkomsten av hemspråksreformen var ett samspel mellan invandrar- och utbildningspolitik på 1960- och 1970-talen. Kommunerna blev i och med reformens genomförande år 1977 skyldiga att erbjuda modersmåls-berättigade elever modersmålsundervisning. Närmare bestämt syftade reformen till att inom förskolan och skolan förverkliga invandrarpoliti-kens mål att underlätta för invandrarnas barn och ungdomar att integre-ras i det svenska samhället och bli aktivt tvåspråkiga och bikulturella. Det har visat sig att det fanns ett stort gap mellan hemspråksreformens inten-tion och dess genomförande på organisatorisk nivå genom att reformens flexibla formuleringar inte motsvarades av flexibla lösningar i prakti-ken.