Implikationer för transportsektorn

Den politiska ekonomin pekar på att det finns en politisk logik och rationalitet som inte nödvändigtvis sammanfaller med en rationalitet som innebär att resurser ska användas på ett effektivt sätt. Förklaringar till att de folkvalda fattar beslut som avviker från

Spelet om resurserna 2013:5

vad som är samhällsekonomiskt effektivt är därför inte att man är irrationell utan att rationaliteten betingas av andra hänsyn. I transportsektorn ser budgetrestriktionen annorlunda ut för lokala eller regionala jämfört med för nationella beslutsfattare. Förhållningssättet till den valkrets man representerar och de särskilda intressen dess innevånare har är en annan aspekt på agerandet. I förlängningen ligger också en önskan om att bli omvald. Även om detta kan tyckas cyniskt är möjligheten att bli (om-)vald en absolut förutsättning för att få utrymme för det program man står för likaväl som det, med en annan tolkning, utgör grunden för att av egennytta vilja sitta nära köttgrytorna.

Politiska beslut i transportsektorn styrs därför av de drivkrafter som det institutionella ramverket skapar. I Göteborgsexemplet har lokala och regionala beslutsfattare arbetat för att regionen ska få bättre förutsättningar för sin pendeltågstrafik. Innevånarna i regionen får bidra till finansieringen i form av trängselavgifter, men avgifterna tas i första hand ut på av staten ägda vägar som går till och från Göteborg. Därutöver kommer landets skattebetalare att kollektivt stå för en stor del av finansieringen. Det nationellt ineffektiva kan på så sätt få lokal och regional rationalitet.

8.7

Avslutande kommentarer

Det finns en evig spänning mellan resultaten av samhälls- ekonomiska analyser av åtgärder och de politiska beslut som fattas. I vissa avseenden är detta ett naturligt inslag i en demokrati där många olika intressen ska vägas mot varandra. Ju mer komplext samhället blir, desto fler sådana samband måste hanteras.

Beroende på fördelningen av ansvaret för genomförande och finansiering av stora infrastrukturprojekt ser beslutsfattarnas incitament olika ut. Ett konkret svenskt exempel är Västlänken i Göteborg. Eftersom regionen frivilligt gått med på att betala en del av räkningen på lokal nivå bromsas incitamenten för att ropa efter investeringar. Men så länge den lokala nyttan av projekten är större än kravet på egna bidrag kvarstår regionens intresse för att få del av statliga investeringsmedel och därmed också pressen på investe- ringsbudgeten. Detta illustrerar också fokuseringen i denna redogörelse av balansgången mellan lokala, regionala och nationella intressen.

2013:5 Spelet om resurserna

Med dagens förfarande har lokala och regionala intressenter starka drivkrafter att argumentera för sina egna projekt och för att kräva mer resurser till infrastruktur. Däremot saknas det någon enskild aktör som har anledning att arbeta i motsatt riktning. Den broms som återstår består i de budgetbalanskrav som tidigare riksdagar ålagt sig själv. I slutänden är det regeringen och framför allt finansdepartementet som tvingas balansera önskemålen – ”kraven” – på ny infrastruktur mot likartade önskemål från andra delar av samhället.

Samtidigt som det finns (politiskt) rationella motiv för att agera för infrastrukturprojekt så gör detta inte projekten i sig mera effektiva. En kalkyl som visar att en investering är rejält olönsam – som i exemplet Västlänken – fungerar därför som ett instrument för att stärka disciplinen i kampen om statens budgetmedel. Det finns samtidigt anledning att visa ödmjukhet inför den osäkerhet som alltid kringgärdar resultaten av de samhällsekonomiska kalkyler som genomförs. Många projekt kan vara samhälls- ekonomiskt motiverade under vissa antaganden om effektsamband eller parametervärden. Andra antaganden skulle kunna peka på att projekten inte är motiverade. Det är därför särskilt betydelsefullt att föra debatten kring projekt som under alla rimliga förutsättningar är lönsamma och sträva efter att ge dessa hög prioritet i investeringsplanerna. Projekt som på motsvarande sätt är olönsamma bör däremot bromsas så långt som det går.

Diskussionen kring investeringar i höghastighetståg som baserades på en offentlig utredning är ett exempel på nyttan med en kalkyl som grund för en offentlig debatt. Många intressenter såg och ser fortfarande en massiv satsning på nya spår som betydelsefull för landets utveckling. Tack vare att utredningen lät genomföra en samhällsekonomisk kalkyl blev det möjligt att klargöra innebörden för analysresultaten av olika antaganden om förutsättningarna för projektet. Detta gav en grund för att belysa de tveksamheter som finns om att genomföra så kostsamma projekt i ett land med förhållandevis liten befolkning.

En diskussion om hur (o-)lönsamma olika projekt är måste föras på grundval av antaganden och parametervärden som inte påverkas av konsekvenserna för de framtida kalkylresultaten. Detta är särskilt angeläget med tanke på att man nu utvecklar kalkylprinciper också för andra delar av offentlig sektor än för infrastrukturen. Det finns därför skäl att ge en central myndighet eller finansdepartementet (fattar många av de slutliga besluten om

Spelet om resurserna 2013:5

hur resurser ska styras till olika ändamål) ansvaret för att slå fast övergripande principer och parametervärden som ska användas i alla delar av den offentliga sektorn. Detta är ett förfarande som man valt att använda sig av i Norge; se NOU 2012:16.

Om beslut att genomföra projekt och att bekosta dem flyttas från central till regional nivå minskar incitamenten för att pressa på för större investeringsanslag. I stället uppstår andra typer av problem, exempelvis genom att trafikanter på genomresa ges lägre prioritet och att infrastrukturen i ökande omfattning konstrueras med de regionala väljarnas bästa för ögonen. Väg- och järnvägsnätet kan på så sätt fragmentiseras till förfång för långväga resande och transporter.

En genomgripande institutionell förändring vore att bolagisera infrastrukturen, eventuellt i ett antal oberoende regioner. Varje sådan region kan ges ansvar för att täcka kostnaderna med intäkter från de som utnyttjar anläggningarna. Därmed begränsas pressen på den offentliga budgeten samtidigt som andra typer av problem uppstår. En situation som delvis liknar den man har med en privat monopolist uppstår. Det skulle finnas en benägenhet att ta för mycket betalt och att inte bygga mer nytt än nödvändigt. Man kan dessutom vilja ta mer betalt av trafikanter med annan hemvist och därmed ha svaga incitament att tillgodose genomfartstrafikens behov. EU-kommissionens agerande i flera av de förslag till direktiv som tagits fram under de senaste 10 – 15 åren kan ses som försök att begränsa möjligheterna att på detta sätt flytta över kostnaderna till trafikanter från andra länder.

Inledningsvis angavs syftet med uppsatsen vara att beskriva förutsättningarna för det politiska spelet om resurserna inom den del av offentlig verksamhet som hanterar beslut om infrastruktur, på lokal, regional och nationell nivå. Beslut om hur mycket resurser som ska användas för detta ändamål och vilka projekt som ska genomföras är politiska till sin natur och måste så förbli. Samtidigt finns ett starkt behov av att förstå att valet av anslagsnivå och projektprioritering i mycket hög utsträckning påverkas av det regelverk som omger besluten. Varje institutionell lösning för att fatta dessa beslut har för- och nackdelar, dvs. det är svårt att tänka sig nya regelverk som alla skulle tjäna på.

Trots detta finns det uppenbara skäl att ständigt söka efter nya regler som, åtminstone på marginalen, kan ge förutsättningar för att fatta bättre beslut i dessa frågor. Detta för att på lång sikt bidra till allas bästa. I denna balansgång utgör samhällsekonomiska

2013:5 Spelet om resurserna

analyser ett viktigt hjälpmedel för att öka kunskapsläget i debatten och för att avslöja riktigt dåliga projekt, något som i sig kan ge utrymme för att de goda investeringarna kommer till stånd. Om kampen om resurserna förs i offentlighetens ljus, ökar sannolik- heten för en god fördelning av resurser mellan olika samhälls- sektorer.

Spelet om resurserna 2013:5

Referenser

Eliasson, J. och Lundberg, M. (2011), “Do cost–benefit analyses influence transport investment decisions? Experiences from the Swedish transport investment plan 2010–21”, Transport

Reviews: A Transnational Transdisciplinary Journal, 32(1), 29-

48.

NOU 2012:16, Samfunnsökonomiske analyser. Utredning fra et

utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon, 18 februar 2011.

Riksrevisionen (2012a), Statens satsningar på transportinfrastruktur –

valuta för pengarna?, Rapport 2012:21.

Riksrevisionen (2012b), Underlag och motiv för beslut i två stora

infrastrukturobjekt – Västlänken och höghastighetsbanor, RiR

2012:21 – Bilaga 1.

Vägverket (2007), Svensk vägadministration, en historisk översikt, rapport 2007:139.

Förteckning över tidigare rapporter till