Optimal hantering av risk och kontraktens utformning

kommer till stånd, men förutsättningen finns genom att både

investering, drift och underhåll ingår i samma kontrakt.3

3.7

Optimal hantering av risk och kontraktens

utformning

En av de avgörande aspekterna om ett OPS-upplägg blir fram- gångsrikt eller inte är hur riskerna kopplade till projektet fördelas. Det finns många typer av risker förknippade med ett trafik- infrastrukturprojekt, t.ex. design av projektet, konstruktion och byggande, efterfrågan och användning av infrastrukturtjänsten, drift, finansiering, politisk osäkerhet, miljöaspekter och force major.

Den grundläggande synen på frågan om allokering av risk är att den part som är bäst lämpad för att hantera risken också ska bära den. Det innebär att kontraktsutformningen i detta avseende är helt avgörande för om OPS-alternativet är optimalt eller inte. En del, men inte all, risk ska definitivt bäras av det privata konsortiet. I princip all risk kopplad till själva projektet kan bäst förutses och hanteras av det privata konsortiet och bör då bäras av det (det kan självfallet finnas omständigheter som gör att en riskdelning kan vara optimal även i detta avseende, t.ex. vid förekomsten av arkeologiska lämningar). Annan risk, extern i förhållande till 3 _{I Nilsson (2009) finns en utförlig diskussion om kontrakt i infrastrukturprojekt.}

Finansiering av infrastruktur – är privatfinansiering ett alternativ? 2013:5

projektet (t.ex. inflationens utveckling) och helt utanför det privata konsortiets kontroll, bör istället bäras av den offentliga huvud- mannen. Dock kan man även när det gäller dessa risker låta den privata aktören bära dessa om det går att hitta en rimlig försäkringslösning.

En noggrann genomgång och precisering av risker är helt avgörande för en framgångsrik OPS-lösning. Genom att infra- strukturprojektens utformning är reglerade i kontrakt finns förut- sättningar för en genomtänkt och optimal fördelning av risk. Ett kontrakt som är juridiskt bindande mellan en offentlig och en privat part ger en god grund för ett optimalt utformat och långsiktigt hållbart projekt. Genom att reglera ansvaret för riskerna i ett kontrakt blir dessa tydliga och transparenta. I en byråkratisk planeringsprocess och ett politiskt beslutsfattande finns inte lika starka incitament att tydliggöra och transparent redovisa ett projekts risker.

Självklart kräver en privat part som tar på sig en risk även en finansiell kompensation för det. Här ligger avvägningen (transferering av risk och finansiell kompensation) som avgör om ett OPS-projekt är intressant. Men det är återigen den exakta utformningen som avgör om OPS-alternativet blir en framgång eller inte. Man kan konstatera att många OPS-kontrakt inte har varit tillräckligt väl utformade vilket lett till långa, besvärliga och kostsamma omförhandlingar (OECD, 2008).

En annan viktig faktor i ett framgångsrikt OPS-alternativ är att kontraktet är utformat så att det ger incitament till innovationer. Det är speciellt viktigt inom transportinfrastrukturområdet efter- som tidsperspektivet är långt. Kontraktet måste ge det privata konsortiet incitament att utveckla nya och bättre lösningar på den uppgift man åtagit sig. En vinstdriven organisation där ersättningen är prestationsbaserad ger principiellt sett den bästa förutsättningen för en långsiktigt kostnadseffektiv lösning genom att det stimulerar till innovationer.

Kontraktets utformning är helt avgörande för om ett OPS- alternativ är att föredra. Ett mycket noggrant arbete krävs för att nå ett optimalt och långsiktigt hållbart projektupplägg. När väl kontraktet är slutet så kommer den offentliga huvudmannen att ha begränsade möjligheter att påverka och följa projektets olika detaljer. Ur det perspektivet är det nödvändigt att upphandlingen görs i största möjliga konkurrens. Upphandlingsprocessen måste utformas så att det stimulerar till en effektiv och internationell

2013:5 Finansiering av infrastruktur – är privatfinansiering ett alternativ?

konkurrens. Det ger bättre förutsättningar för ett kostnads- effektivt resultat, och utgör också en god grund för ett fram- gångsrikt kontraktstecknande.

3.8

Avslutande kommentarer

Alternativa finansieringslösningar har diskuterats och prövats världen över de senaste decennierna. Det är inte en väg till nya ekonomiska resurser. I slutändan kommer skattebetalarna eller brukaren av infrastrukturen att betala oavsett hur projektet har finansierats. Däremot kan en OPS-lösning öka effektiviteten i byggandet och driften av infrastrukturprojekt inom transport- sektorn, och därmed sänka den totala kostnaden.

De senaste decenniernas empiriska erfarenheter pekar på hur avgörande projektens struktur och kontraktens utformning är för om OPS-lösningar ska bli framgångsrika eller inte. Det finns framgångsrika projekt, men också misslyckade. Allokering av risk, möjligheten att hantera livscykelkostnader och incitament för innovation är avgörande vid utformningen av projekt. Rätt utformat är ett OPS-alternativ en möjlighet att öka kostnads- effektiviteten i infrastrukturprojekt.

Sverige har mycket liten erfarenhet av att utnyttja OPS- modellerna för att öka effektiviteten i transportsektorns byggande. Här finns en möjlighet som borde utnyttjas. Det vore därför önskvärt om några projekt kunde genomföras med ett fördjupat engagemang från den privata sektorn i form av OPS. Tyvärr stängde regeringen i den senaste infrastrukturpropositionen (Prop. 2012/13:25) dörren för det. Samfinansiering med andra offentliga aktörer, t.ex. kommuner är inte tillräckligt för att utnyttja de effektivitetsvinster som finns. Det är bara genom att konkret arbeta med olika projektupplägg som man kan vinna erfarenheter hur den privata sektorn ska kunna engageras för att öka effektiviteten i infrastrukturinvesteringarna.

Finansiering av infrastruktur – är privatfinansiering ett alternativ? 2013:5

Referenser

Nilsson, J-E., (2009), Nya vägar för infrastruktur. SNS Förlag. Nilsson, J-E., Hultkrantz, L. och Karlström, U. (2008), “The

Arlanda airport rail link: lessons learned from a Swedish construction project”, Review of Network Economics, vol. 7(1), s. 77-94.

OECD (2008), Transport infrastructure investment: Options for

efficiency. OECD, Paris.

Proposition 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart

transportsystem.

Riksrevisionen (2004), Arlandabanan. Insyn i ett samfinansierat

järnvägsprojekt, RiR 2004:22, Stockholm.

Riksrevisionen (2010), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar, RiR 2010:25, Stockholm.

Riksrevisionen (2011a), Kostnadskontroll i stora järnvägs-

investeringar?, RiR 2011:6, Stockholm.

Riksrevisionen (2011b), Medfinansiering av statlig infrastruktur, RiR 2011:28, Stockholm.

Riksrevisionen (2012), Statens satsningar på transportinfrastruktur –

valuta för pengarna?, RiR 2012:21, Stockholm.

4

Mer vägar och mindre järnvägar?