Norsk transportpolitikk i et historisk perspektiv – farget av lokale aktørers gjennomslag

En viktig årsak til CBA-analysenes svake gjennomslagskraft synes altså å være distriktspolitiske hensyn. Nyborg og Spangen (1996) intervjuet stortingsrepresentantene i transportkomiteen om deres prioritering av veiprosjekter, og et utbredt svar var at man la vekt på hva lokale aktører mener. Spesielt ønsket ikke stortings- representantene å overprøve egne lokale partifellers vurderinger. Noen antyder at veiprosjekter er en fin måte å subsidiere distriktene på.

Dette ser vi da også resultatet av. Samlet går en større del av veibudsjettet til prosjekter i spredtbygde strøk enn hva befolknings- og trafikktall (dvs. ”behov” slik det måles i en CBA) skulle tilsi (Helland og Sørensen, 2007). Enhver turist i Norge kan legge merke til at det er bygget mange flotte bruer og tunneler i utkantstrøk, fremfor f eks utbygging av stamveinettet. Norge er i dag det land i Europa med minst andel av veinettet som er motorvei, kun 0,2 prosent, se Monsrud (2009). Distriktspolitikken har tilsvarende satt sitt preg på andre politikkområder som f.eks. forskningspolitikken (etableringen av distriktshøgskoler og regionale forskningsinstitusjoner) og vi har en rekke økonomiske 1 _{Mer informasjon om forskningsprogrammet Concept finnes her: www.concept.ntnu.no/}

Beslutninger om utbygging av infrastruktur i Norge – med fokus på konseptvalget 2013:5

virkemidler som trekker i samme retning. Sammenliknet med for eksempel Sverige har en da også i en viss grad lyktes i å bremse sentraliseringstrenden.

Det kan imidlertid være vanskelig å skille mellom distrikts- politiske mål som ”nasjonal verdi” på den ene siden, og lokale pressgruppers kamp om å få mer av fellesskapets midler til sitt distrikt på den andre siden. Det siste åpner for prinsipal-agent- problemer som kan gi suboptimale løsninger. Problemet oppstår når statlige beslutningstakere skal ta beslutninger om lokale prosjekter. Å lytte til lokale aktører kan være viktig siden disse kjenner behovene og de lokale forholdene best. Men lokale aktører bærer i dette tilfellet en minimal del av kostnaden, samtidig som de nyter fordeler i form av ren omfordeling, f.eks. landeiere som har fordel av de økte eiendomspriser som kan komme med en ny vei. Mange vil derfor forsøke å overvurdere nytten og undervurdere kostnad og risiko, i håp om å få storsamfunnet til å betale prosjekter som de selv ikke ville ha prioritert om de så hele regnestykket.

Det er liten tvil om at lokale aktører har hatt stor makt ved prioritering og planlegging av statlig finansierte transport- prosjekter. Prosjektideene kommer ofte som lokale innspill heller enn som resultat av en overordnet nasjonal strategi (Haanæs m.fl., 2006). CBA og andre konsekvensvurderinger kommer sent i prosessen, når prosjektet allerede er forankret hos alle viktige parter og det kan også være gitt politiske løfter fra sentralt hold. Da kan den politiske kostnaden ved å snu være stor. Videre har vi en plan- og bygningslov som tilrettelegger for tung involvering fra lokale myndigheter når det gjelder trasévalg etc. Det fører til at transportetatene, også når de detaljplanlegger prosjektene, er avhengig av bifall fra og tett samarbeid med kommunene. Kommunene vil naturlig nok ofte foretrekke dyre løsninger, f.eks. tunnelløsninger fremfor vei eller jernbane i dagen.

Samset og Volden (2012) belyste denne utfordringen ved å ta for seg et broprosjekt i Sør-Trøndelag, hvor broen skulle gi fastlandsforbindelse til et lite øysamfunn med svært få innbyggere (Linesøya), og hvor storsamfunnet skulle betale brorparten av regningen. De lokale initiativtakerne med ordfører i spissen, hadde drevet intens lobbyvirksomhet i flere år, med argumenter om næringsutvikling og befolkningsvekst. Kostnadene tilsvarte 7,6 mill. kroner per husstand. Ettertiden viste at broen ikke ga noen

2013:5 Beslutninger om utbygging av infrastruktur i Norge – med fokus på konseptvalget

effekt på fraflyttingstrenden eller andre økonomiske ring- virkninger.

Helland og Sørensen (2007) har pekt på valgsystemet i Norge som er en viktig årsak til at sentrale beslutningstakere er så lydhøre for lokale ønsker. Spredtbygde strøk har tradisjonelt vært sterkt overrepresentert på Stortinget. I tillegg har Stortinget alltid hatt stor innflytelse på prioriteringen av enkeltprosjekter, sammenliknet

med de andre nordiske landene (Trafikanalys 2012, Boge 2006).2

Boge (2006) hevder at det i Norge har utviklet seg en ”politisk logikk” preget av lokal rent seeking og hestehandel og at vi har mistet fokus på veier som nasjonalt kollektivt gode. Til sammenlikning har Sverige hatt en ”ekspertstyrt veipolitikk” preget av faglig logikk, som har fått lov til å arbeide i fred for politikernes innblanding. Også Elvik (1995) finner støtte for at det har foregått hestehandel i Norge, hvor stortingspolitikere fra ulike regioner former allianser og stemmer på hverandres lokale prosjekter.

Bildet er noe mer nyansert de senere årene. Valgsystemet er ikke like skjevt lenger, ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene er forsøkt tydeliggjort (Statens Vegvesen har i prinsippet kun ansvar for riksveinettet) og noe mer makt er delegert fra politisk nivå til transportetatene når det gjelder prioritering av

enkeltprosjekter.3 _{Men Stortinget skal fortsatt godkjenne alle}

større investeringer og det er fortsatt store forventninger fra lokale aktører som ønsker seg en bestemt løsning. Vi har fremdeles en plan- og bygningslov som gir kommunene stor makt ved planlegging av større infrastrukturprosjekter.

6.4

Store ambisjoner om klima- og miljøvennlig

transport

I senere tid har også et annet viktig samfunnsmål med relevans for transportpolitikken blitt mer fremtredende, nemlig reduksjon av globale klimagassutslipp. Også dette er et hensyn som neppe kan 2 _{Tidligere inneholdt veiloven et krav om at Stortinget måtte godkjenne individuelt hvert} eneste veiprosjekt med helt eller delvis statlig finansiering. Slik er det riktignok ikke lenger i dag, men tradisjonen har satt sitt preg.

3 _{Sager og Sørensen (2008) mener imidlertid at politikerne ikke har greid å utnytte dette til å} drive mer strategisk og helhetlig styring, ref. hensikten med New Public Management. En finner det merkelig at ansvar delegeres til en etat hvis metoder man ikke har tillit til. På den annen side fungerer dette kanskje nettopp fordi heller ikke etaten vektlegger CBA- resultatene.

Beslutninger om utbygging av infrastruktur i Norge – med fokus på konseptvalget 2013:5

sies å være fullt ut ivaretatt i en CBA, og som derfor tilsier at enkelte aktører kan ha begrenset tillit til metodikken.

Både i 2008, og deretter på nytt våren 2012, ble det i Norge inngått et forlik mellom alle partiene på Stortinget unntatt Fremskrittspartiet, som fastsatte ambisjonsnivået for norske kutt i

klimagassutslippene.4 _{Målene er svært ambisiøse. Innen 2020 skal}

Norge ha kuttet tilsvarende 30 prosent av utslippsnivået i 1990 og det er antydet at 2/3 av kuttene skal skje innenlands. Transport- sektoren må ta sin del av disse kuttene. Klimaforliket slår fast at mer gods må overføres fra vei til sjø og bane, og at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas gjennom kollektiv- transport samt sykkel og gange.

Dersom disse politiske målene skal tas på alvor bør de for det første legger føringer på hvilke tiltak en vurderer i analysen. Hvis målet er at trafikkveksten skal reduseres kan en ikke kun presentere to alternativer som begge omfatter ytterligere veiutbygging. Det ”markedsbaserte” fundamentet for CBA er i denne sammenheng problematisk da det typisk innebærer ”predict and provide”. Mange er også prinsipielt skeptiske til prinsippet med diskontering, som gjør at kostnadene av klimaproblemene, som særlig rammer senere generasjoner, tillegges liten vekt i analysen (ref f. eks. Stern, 2006). Andre vil argumentere for at klima- og miljøeffekter kan internaliseres i CBA-analysen, ikke minst fordi det i dag eksisterer markeder for utslipp av klimagasser. De norske politiske målene, herunder om 2/3 innenlandske kutt, tilsier imidlertid en langt høyere skyggepris enn både gjeldende kalkulasjonspriser i norske

CBA-analyser og markedsprisen i f eks EUs kvotemarked.5

I motsetning til de distriktspolitiske målene, som gjenspeiler seg i praktisk politikk, har miljø- og klimamålene så langt ikke fått særlig gjennomslagskraft i transportpolitikken. Enkelte har derfor stilt spørsmål ved om målene er reelle. Både Tennøy (2012) og Strand (2012) påpeker det paradoks at målet om redusert biltrafikk går igjen i utallige politiske og faglige dokumenter, men at det likevel lages planer som gir en jevn vekst i biltrafikken. En årsak til at klima- og miljømål lett taper mot andre mål kan være at det å tilrettelegge for en utvikling med mindre biltrafikk er krevende og 4 _{Innst. 390 S (2011–2012) fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk.}

5 _{Skyggeprisen av å nå de norske klimamålene, er beregnet å ligge på ca 1 100-1 500 kroner} per tonn, som omtalt i NOU 2012:16. Det har imidlertid i Norge vært vanlig å benytte en langt lavere karbonpris, 210 kr per tonn ref Statens Vegvesen (2006).

2013:5 Beslutninger om utbygging av infrastruktur i Norge – med fokus på konseptvalget

fordrer helhetlig og samordnet planlegging og en kombinasjon av mange ulike virkemidler.