trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd
7.3 Resursallokering på makronivå: top-down eller bottom-up?
Det kan konstateras att anammandet av objektanalysen som entydig värdemätare för enskilda investeringsprojekt är halvhjärtad bland politiker/beslutsfattare liksom tjänstemän i berörda departement och förvaltningar. Många tycks ha svårt att frigöra sig från trollkraften hos ”the grand transportation mystique” och intar därför snarare ståndpunkten att objektanalysens resultat kanske kan duga som ett relativt mått på lönsamheten för alternativa utformningar av en viss väg, som alltså skulle tillgodose ett givet transportbehov, men är otillräckligt som ett absolut lönsamhets- mått som skulle kunna ge prioritetsordningen för helt olika väg- och järnvägsprojekt i olika delar av landet. Här hävdas alltså tvärtom, att med standardiserade objektanalyser för alla beaktansvärda vägprojekt som beslutsunderlag borde det inte vara så svårt att göra upp en investeringsplan för en 10- eller 20- årsperiod framöver som också skulle kunna avgöra hur stor totalbudgeten för investeringar i de statliga väg- och järnvägsnäten borde vara. Samma slags beslutsunderlag borde på sikt också tas fram för övriga statsanslagsfinansierade investeringsprojekt. Så småningom skulle både den totala investeringsvolymen och sammansättningen på enskilda projekt kunna bli samhälls- ekonomiskt optimal.
Det vore dock en veritabel palatsrevolution i statsapparaten redan om totalbeloppet till statliga väginvesteringar under en viss planeringsperiod skulle bestämmas av hur många lönsamma projekt (i objektanalytisk mening) som kan uppletas. Man skulle då bryta en hävdvunnen ordning för hur statsbudgeten bestäms, och var
skulle i så fall den politiska aspekten komma in i bilden?3
3 I en minnesvärd diskussion i Konstitutionsutskottet (1989) om beslutsunderlag för väginvesteringar var utskottsledamoten Birgit Friggebo mycket tydlig beträffande vad som
Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd 2013:5
Politiker/beslutsfattare har därför haft lättare att ta till sig den makroekonomiska top-down ansatsen till resursallokering över stadsbudgeten, som närmare ansluter till rådande ordning för beslutsfattande i statsapparaten. Den ansatsen har varit i ropet i Sverige alltsedan David Aschauer (1989; 1990) kraftfullt påtalade och påstod sig kunna visa genom regressionsanalys på makronivå att den ekonomiska tillväxtens inbromsning i USA under 1970- och 1980 talet hade orsakats av en nedgång i offentliga infrastrukturinvesteringar.
Diagram 7.2 Offentligt kapital och faktorproduktivitetsutvecklingen i USA 1950 – 1985.
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1965
offentliga civila kapitalstocken 2 1 0 2 1 3 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 Nettoförändringar i den Total fakturproduktivitet 2 1 0 2 1 3 Källa: Peterson (1989).
Ovanstående diagram, framtaget av en nära medarbetare till Aschauer, ger en slående bild av hur totalproduktivutvecklingen och de offentliga civila nettoinvesteringarna i USA har samvarierat under efterkrigstiden till mitten av 1980-talet.
Ingen är profet i sitt hemland. Medan Aschauers budskap togs emot entusiastiskt i andra länder, avfärdades det snart i hans eget land, som ett resultat av ”spurious correlation”.
Det har dock inte hindrat att estimering av nationella makro- produktionsfunktioner blivit en viktig gren. Produktivitets- delegationens betänkande (SOU 1991:82) blev den första svenska uppföljningen.
bör utgöra ”samhällsekonomiska nyttoeffekter” av en viss väginvestering. Det är skillnaden mellan investeringskostnaden som riksdagen är beredd att finansiera och de mätbara nytto- effekterna, dvs. trafikantkostnadsbesparingarna som åstadkoms genom väginvesteringen ifråga (som kan vara mycket stor för särskilt olönsamma, omhuldade projekt).
2013:5 Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd
Den teoretiska grunden för denna kvantitativa gren av national- ekonomin kan för svensk del beskrivas av följande produktions- funktion:
Δ BNP = f(X,Y, Z…) (1)
Δ BNP = förändringen i bruttonationalprodukten
X = investeringar i högre utbildning och forskning
Y = investeringar i transportinfrastruktur
Z = offentlig konsumtion
Investeringar utgör en ökning av kapitalstocken, så den beroende variabeln kan då lämpligen uttryckas som en, absolut eller relativ, förändring av BNP.
Ett stort antal ytterligare bestämningsfaktorer för BNP, framförallt investeringar i den privata sektorn, är utelämnade för att fokusera på de främsta statliga investeringarna. Detta är inte en rekommendation vad gäller estimeringen. Ett av de stora problemen är i själva verket att ett stort antal ytterligare förklaringsvariabler är tänkbara, vilka dock starkt samvarierar sinsemellan liksom med X och Y (se t.ex. Wacziarg, 2002).
Det är värt att påpeka att de två breda aggregaten X och Y till stor del båda räknas till de kollektiva nyttigheterna. Framförallt FoU, och den nya kunskap och de innovationer som kan bli resultatet därav, är ofta obegränsade kollektiva nyttigheter. Däremot är Y ett aggregat av utpräglat lokala, mer eller mindre kollektiva, nyttigheter. Att betrakta den totala transportinfra- strukturen som en homogen massa ger en felaktig bild av effekterna av enskilda investeringar. En miljard kronor som investeras i en väg- eller järnvägslänk har normalt främst lokala effekter och kan därigenom ge helt olika nytta beroende på var i väg- eller järnvägsnätet som investeringen sker. Endast med hjälp av CBA kan man undvika felinvesteringar.
Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd 2013:5
7.3.1 Orsakssambandets riktning
Framförallt i ett land som Sverige där väg- och järnvägs- investeringarna är skattefinansierade uppstår ett allvarligt, fort- farande olöst, för att inte säga olösligt, estimeringsproblem:
orsakssambandets riktning i (1).4 Att sambandet ifråga benämns
produktionsfunktion implicerar ju att BNP beror av X, Y, Z. När man lämnar den transportekonomiska partialanalysen och börjar tänka i termer av ekonomisk analys på makronivå är det klokt att ha vissa relativa storleksordningar klart för sig. Närings- livets investeringar utgör fem sjättedelar av de totala investering- arna i den svenska ekonomin. En sjättedel utgörs alltså av offentliga, till stor del skattefinansierade investeringar av vilka ungefär hälften är statliga. Dessa kan i sin tur tudelas i humankapitalinvesteringar (högre utbildning och forskning) och investeringar i transportinfrastrukturen.
Diagram 7.3 Fördelningen av de totala investeringarna.
Totalinvesteringar i Sverige utgör 20 – 25 procent av BNP, vilket alltså innebär att investeringarna i transportinfrastruktur utgör mindre än 1 procent av BNP. Sambandsanalys som går ut på att försöka finna ett orsakssamband mellan det lilla (väg- och järnvägsinvesteringarna) och det stora (BNP) för att sedan beräkna 4 En intressant, mycket ambitiös studie av problemet finns i en svensk doktorsavhandling i nationalekonomi: Niclas Krüger, Infrastructure investment planning under uncertainty. Örebro universitet, 2009.
2013:5 Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd
avkastningen av investeringarna är minst sagt vanskligt, särskilt när förhållandet mellan den förmodat oberoende storheten och den förmodat beroende storheten är av storleksordningen 1:100. Låt mig exemplifiera problemet med data för väginvesteringarnas utveckling i Japan 1964-89 som jag fick tillgång till i ett forsknings- samarbete i Japan 1991. Investeringsvolymen ”förklaras” väl av bruttonationalprodukten (BNP) under denna period: Elasticiteten för väginvesteringsvolymen med avseende på BNP är lika med 2.
Vänder man på det antagna sambandet, dvs. kastar om den beroende och den oberoende variabeln, blir förklaringsgraden och signifikansnivån förstås lika höga. Elasticiteten blir nu ½ (i stället för 2 med det omvända sambandet). Rent logiskt kan man tänka sig att det finns ett orsak-verkan-samband i bägge riktningarna. Jag tror att de flesta skulle våga gissningen att orsakssambandet från BNP till väginvesteringsvolymen är starkare än det eventuella, omvända sambandet. Elasticiteten 2 är inte orimlig; om BNP stiger med 1 procent så ökas satsningen på väginvesteringar med 2 procent. Det omvända orsakssambandet blir däremot tvivelaktigt genom att elasticiteten ½ är helt orimlig: En ökning av väg- investeringarna med 1 procent skulle öka BNP med ½ procent, vilket ger en ”första årets avkastning” på 5 000 procent! (Jansson, 1993).
7.3.2 Slutsats
Top-down allokeringspolitik på makronivå med stöd av något slags produktionsfunktion med mycket breda aggregat som argument är (och förblir?) en dröm. När det nu på det aktuella området finns ett utprövat mikroekonomiskt välgrundat urvalsinstrument tycks fortsatt sökande efter graalen helt opåkallat.
STADSBYGD
Bilismen har två ansikten. Det goda ansiktet är vänt mot lands- bygden där personbilen har revolutionerat livet på landet. Nästan alla lokala resor sker med bil och det gäller också en helt övervägande del av all regionala och interregionala resor.
Det elaka ansiktet är vänt mot den stadsbygd som utvecklades före bilismens genombrott. Under drygt 50 år har bilar, bussar,
Beslutsunderlag för trafikinvesteringar i landsbygd och stadsbygd 2013:5
spårvagnar, cyklister och fotgängare tampats om det begränsade gatuutrymmet. Drakoniska rivningar av gammal stadsbebyggelse har skett för att bereda plats åt bilarna och en stor del av kollektivtrafiken har tvingats ner i underjorden.
För att hantera det synnerligen komplexa system som en storstad utgör är det förenklande att tredela staden i (1) innerstaden, (2) ringen av inre förorter och (3) de yttre förorterna. Förutsättningarna för objektanalys är ganska olika framförallt i (3) jämfört med (1) och (2). Stadsbygden har ingen yttre gräns utan övergår steglöst i ”Mellanlandet”, som varken kan karaktäriseras
som stadsbygd eller landsbygd.5
Diagram 7.4 Befolkningsutvecklingen i Stockholm under 1900-talet
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000 1 800 000 Stockholms län Stockholms kommun Mellanlandet 1910 1920 1950 1960 1970 1980 200 000 1 000 000 1 200 000 1 800 000 Innerstaden (a) (b) (c) (a) (b) (c)