Lönsamheten för åtgärder i andra sektorer

Om man vill bedöma den mest rimliga investeringsvolymen på transportområdet vore det till stor hjälp om lönsamheten kunde jämföras med lönsamheten av åtgärder inom andra politikområden. Tyvärr är denna möjlighet i dag mycket begränsad av två orsaker. Dels görs samhällsekonomiska bedömningar i liten utsträckning utanför transportsektorn, dels används olika kalkylprinciper.

Behovet av att analysera kostnader och nytta i ett investerings- perspektiv är stort på många områden. Det gäller inte minst på de välfärdsområden som kommunen har ansvar för. En rad kvalitets- brister och identifierade förbättringsmöjligheter innebär att det finns behov av preventiva insatser, utbildning- och kompetens- förstärkning osv. Det kan gälla t.ex. riktade stöd till utsatta barnfamiljer för att stärka föräldraskapet, insatser av special- pedagoger i förskola och skola för barn med särskilda behov, dagverksamhet för äldre, vidareutbildning för lärare, pedagogiskt utvecklingsarbete, förebyggande arbete med unga kriminella.

Sådana åtgärder har som regel investeringskaraktär, dvs. resultaten kommer först på flera års sikt. En annan viktig om- ständighet är att kostnaden ofta bärs av en förvaltningsenhet i en kommun medan nyttan fördelas mellan den enskilde individen, olika kommunala förvaltningar, landsting och stat. Båda dessa aspekter är svåra för kommunerna att hantera inom ramen för den ett- eller treåriga budgetstyrningen, där fokus ligger på kortsiktiga effekter och på effekter inom en enskild förvaltnings ansvars- område. Kommunernas verksamhet är i hög grad regelstyrd, men denna styrning riktar sig vanligen mot den löpande verksamheten, vilket innebär att utvecklingsåtgärder som insatser i form av prevention, behovsstyrda åtgärder, kompetensutveckling för personalen, osv. ofta får stryka på foten, särskilt i kommuner med svag ekonomi (Hultkrantz, 2010; Haneskog m.fl., 2013). För att välja (och välja bort), utforma och följa upp utvecklingsåtgärder inom skola, vård och omsorg behöver man kunna analysera dem som investeringar och bedöma nyttan i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Denna insikt är en bärande idé bakom EU-kommissionens nyligen utgivna ”Guide to social innovation” (2013). I denna rapport, som är avsedd att vara en vägledning för hur reformarbete ska komma igång i den offentliga sektorns välfärdsfunktoner i alla medlemsstater, läggs ett investeringsperspektiv på innovation i

Vet vi om transportinvesteringar är lönsamma? 2013:5

offentlig sektor: “ Promoting social innovation within European societies and, more specifically, inside social politics, entails: - adopting a prospective view of needs/expectations/possibilities (instead of sticking to what is obvious and consensual), consistently with a logics of investment /…./” (s. 17).

Det innebär att idéer formuleras som prospekt, att det finns en

process för att välja mellan olika prospekt10_{, att urvalet grundas på}

övervägande om evidens, samhällsekonomisk effektivitet, risk- analys, fördelningsanalys, och att det finns system för kontroll och uppföljning. Guiden betonar även lärande- och spridningsaspekter; effekt- och effektivitetsutvärdering är grunden för att lära vilka idéer som är värda att utveckla och spridas: ”What Europe lacks is not only social innovation but its scaling-up” (s. 17).

Flera svenska kommuner är inne på liknande tankar. De sociala investeringsfonder som inrättats i några kommuner, med början i Norrköpings kommun, kan ses som försök att skapa former för finansiering och riskhantering för utvecklingsåtgärder. Det har emellertid snabbt visat sig att det saknas kunskapsbanker och beräkningsmodeller för att göra samhällsekonomiska bedömningar av föreslagna projekt inom sociala områden och utbildning. På några andra områden har däremot de statliga sektorsmyndigheterna sedan en tid arbetat med att utveckla bättre instrument för att prioritera, planera och följa upp åtgärder på kommunal och statlig nivå. Det gäller t.ex. Naturvårdsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Exempelvis studerar Jaldell (2013) lönsamheten av att installera sprinklers på äldreboenden – vilket är en åtgärd i mångmiljardklassen om den genomförs i nationell skala – och Nerhagen och Hultkrantz (2013) diskuterar möjligheter att använda nyttokostnadsanalyser i den nationella risk- och förmågeplanering som syftar till att samordna beredskapsåtgärder för många olika slag av katastrofrisker.

Inom hälso- och sjukvårdssektorn används redan i stor ut- sträckning en variant av nytto-kostnadsanalys (s.k. kostnads- effektivitetsanalys) rutinmässigt vid prövning av vilka nya läke- medel som ska ges rätt till statliga subventioner, men också vid utformning av s.k. guidelines som ger rekommendationer om vilka terapier som ska användas. Vid kliniska försök är det därför i dag vanligt att man samlar in data som gör det möjligt att genomföra en kostnadseffektivitetsanalys.

10 _{Rapporten citerar Linus Pauling: ”The best way to have a good idea is to have lots of ideas} and throw the bad ones away” (s. 17).

2013:5 Vet vi om transportinvesteringar är lönsamma?

Hultkrantz och Svensson (2013) visar att det saknas sam- ordning mellan olika sektorer när det gäller beräkningsprinciperna, vilket innebär att t.ex. transportsektorn och hälsosektorn inte inkluderar samma typer av kostnader, använder olika kalkylräntor osv. Ett grundproblem för svenskt vidkommande är därför att det saknas övergripande riktlinjer för vilka beräkningsprinciper som ska användas. Trots att både riksdag och regering i olika samman- hang slår fast att samhällsekonomiska bedömningar ska göras så finns ingen samlad anvisning för efter vilka grundprinciper detta ska göras. I stället är det enskilda myndigheter som utvecklar sådana. Detta innebär inte bara att det kan vara svårt att jämföra bedömningar mellan olika områden utan lämnar också fältet fritt för att inom varje sektor välja principer som gynnar den egna sektorn. Till exempel visar Jaldell (2013) att lönsamheten av sprinklers i äldreboenden är kritiskt beroende av om man beräknar värdet av ökad säkerhet på det sätt man gör i trafiksektorn (värdet av minskade risker för dödsfall) eller i hälsosektorn (värdet av antalet räddade kvalitetsjusterade levnadsår). Med nuvarande upplägg är det upp till den enskilda myndigheten att välja princip.

Ett helt annat upplägg finns i Norge. Där tas övergripande riktlinjer fram i utredningar som leds av Finansdepartementet, nu senast i Hagen m.fl. (2012), och fastställs efter remissbehandling. I Norge finns också en tradition av att göra nyttokostnadsanalyser på många fler områden än i Sverige.