Ökad transparens och större informationsutbyte länder emellan skulle kunna motverka problemen med skatteflykt till skattepara- dis. Detta har också skett, och just nu pågår en snabb och intensiv utveckling när det gäller samarbete kring informationsutbyte in- ternationellt både inom oecd, eu och bilateralt. Flera samarbe- ten om informationsutbyte har kommit till stånd.26
25. Kleven, Landais och Saez (2013); Akcigit, Baslandze och Stantcheva (2015); Moretti och Wilson (2015).
26. Dessa inkluderar både oecd och icke-oecd-medlemmar, till exempel Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes, oecd:s Common Reporting Standard (crs) och Tax Information Exchange Agreements (tiea). Även oecd:s arbete med det så kallade beps (Base Erosion and Profit Shifting) är ett viktigt projekt med avsikt att minska skatteflykt
Kapital tycks flöda tillbaka från skatte paradisen …
… men ofta rör sig kapital till länder utan informationsutbytesavtal. Mycket talar för att avtalen om informationsutbyte har mins-
kat skatteflykten. oecd uppskattar att över 500 000 skattebeta- lare har röjt tillgångar de senaste åtta åren, vilket har resulterat i en ökning på över 85 miljarder euro i skatteintäkter.27 För Sveriges del hade 9 800 svenskar fram till mars 2016 återfört cirka 1,8 mil- jarder kronor genom självrättelse.
Ett antal forskningsstudier har också funnit stöd för att kapi- tal har flödat tillbaka från skatteparadis till andra länder sedan informationsutbytet kom på plats. En av de första studierna att utvärdera effekten av informationsutbytet analyserar bilaterala banktransaktioner mellan olika länder, där tretton länder utgör välkända skatteparadis.28 Även om författarna finner att infor- mationsutbytesavtal har haft en statistiskt signifikant, men dock ganska blygsam effekt på banktransaktioner (en minskning med ungefär 11 procent), är huvudresultatet att informationsutbytes- avtalen inte lett till en minskning av den totala mängden kapital i skatteparadis. Snarare verkar det röra sig om en förflyttning till länder utan informationsutbytesavtal.
En annan studie på området analyserar hur amerikansk round tripping, det vill säga att amerikanska investerare investerar i usa genom att ta en omväg via ett skatteparadis, påverkats av hur av- kastningen beskattas i usa samt risken att bli påkommen med att undanhålla kapital.29 Studien visar att högre skatter i usa ökar denna round-tripping. En ökning med 1 procent av den högsta och skatteplanering och likaså eu:s motsvarighet atap (Anti Tax Avoidance Package). Andra viktiga steg mot ökad transparens är eu:s spardirektiv från 2003 och usa:s fatca (Foreign Account Tax Compliance Act).
27. oecd (2017b).
28. Johannesen och Zucman (2014). 29. Hanlon, Maydew och Thornock (2015).
Antalet självrättelser har ökat kraftigt.
Skatteamnesti verkar bidra till ökade skatteintäkter.
skattesatsen beräknas öka mängden aktiekapital som härstam- mar från skatteparadis med mellan 2 och 3 procent relativt till aktiekapital som härstammar från länder som inte utgör skatte- paradis. Informationsutbyte genom tiea uppskattats också ha en dämpande effekt på mängden kapital som placerats via skatte- paradis. Slemrod med flera (2017) analyserar vilken effekt en rad amerikanska initiativ för att stävja skatteflykt har haft. Antalet självrättelser och inkomster rapporterade i usa ökade kraftigt i samband med att dessa initiativ infördes. Mer specifikt ökade antalet självrättelser med nästan 50 procent och rapporterade in- komster med hela 99 procent.
I en studie av hur den första läckan om skatteflykt från 2008 på- verkade aktiekursen för de banker som berördes, finner Johannesen och Stolper (2017) tydliga negativa effekter på aktiekursen för de banker som var involverade i läckan. Efterföljande läckor har inte haft samma effekt, vilket de förklarar med att risken att bli påkom- men redan är inräknad i aktiepriset i och med den första läckan.
Amnesti för de investerare som olagligt har placerat kapital ut- omlands men som självmant flyttar hem det kan vara ett sätt att minska skatteflykten. Många länder (däribland Sverige) erbjuder av denna anledning i dag, eller har tidigare erbjudit, sådan am- nesti. Langenmayr (2017) studerar vilken effekt skatteamnesti har på skatteflykt. Kanske något förvånande visar hennes studie att skatteamnesti snarare ökar incitamentet till skatteflykt eftersom kostnaden för att bli påkommen minskar.30 En positiv effekt av amnestiprogram är dock att skatteintäkterna ökar, vilket innebär
30. Langenmayrs studie undersökte hur ett amnestiprogram introducerat 2009 i usa påverkade amerikanska kapitaltransaktioner till skatteparadis jämfört med kapitaltransaktioner till andra länder. Det visade sig att amnestipro- grammet ökade skatteundandragandet.
År 2016 fanns avtal mellan 110 nationer om skattesamarbete.
Värdet av att förbli ett skatteparadis ökar ju färre skatteparadis som finns kvar.
Risk för konkurrens om lagstiftningens efterlevnad. att det trots allt kan vara värt att erbjuda amnesti. Resultat från
Norge visar också att skatteamnesti ökar skatteintäkterna.31 Utvecklingen på området har varit snabb och antalet länder som ingått avtal om informationsutbyte har ökat drastiskt det senaste decenniet, vilket figur 4.7 visar. År 2016 hade över 110 nationer ingått avtal om samarbete kring skattefrågor (mac – Multi lateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters). Om informationsutbytesavtalen kommer att lösa problemen med kapitalflykt är dock inte säkert. Vissa är skeptiska eftersom det kräver att samtliga länder ingår, i och med att värdet för ett skatteparadis att stå utanför stiger i takt med att konkurrerande skatteparadis skriver under avtalen. Det finns empiriska belägg som visar att värdet av att förbli ett skatteparadis ökar ju färre skat- teparadis som det finns kvar.32 Forskningen visar också att kapital i stället kanaliseras till länder som står utanför samarbetena. Ett an- nat problem är att fastställda sanktionsmöjligheter saknas för de länder som inte skriver under avtal. Ytterligare ett problem är att avtalen kanske inte efterlevs som planerat. En avgörande faktor är att samtliga parter ömsesidigt vinner på det. Det är fortfarande för tidigt att veta om det internationella informationsutbytet fak- tiskt kommer att efterlevas. Det finns ännu få internationella stu- dier på området, men exempelvis Lighthart och Voget (2010) och Durán-Cabré, Esteller-Moré och Salvadori (2015) understryker vikten av att samtliga parter ömsesidigt vinner på avtalen.
I takt med att det internationella samarbetet fortsätter och transparensen ökar finns det även en risk att skattekonkurren- sen ändras från en konkurrens mellan nivån på skattesatser till en
31. Alstadsæter, Johannesen och Zucman (2017). 32. Elsayyad och Konrad (2012).
Informationsutbytet kan behöva en interna tionell institution med sanktionsmöjligheter.
konkurrens i hur informationsutbytet används och hur väl skat- teadministrationen ser till att lagstiftningen efterlevs. Detta pekar mot att det inte nödvändigtvis är tillräckligt att det finns avtal om samarbete kring informationsutbyte på plats, utan att det även är viktigt att skattemyndigheten förstår betydelsen av att samarbete efterlevs och implementeras med eventuella sanktionsmöjligheter.
Sammanfattningsvis förefaller de senaste årens informations- utbyten ha ändrat spelplanen för den skattedrivna kapitalflykten. Antalet länder som i dag ingår i samarbeten ökar dramatiskt och arbetet fortsätter hela tiden med att inkludera fler länder i samar- betet. För att informationsutbytet ska bli effektivt krävs sannolikt en internationell institution som också har sanktionsmöjligheter, något som i dag saknas.
Ant
al r
elationer
Ant
al länder
Multilaterala avtal (MAC) Antal länder i MAC Bilaterala avtal 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 0 20 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 40 60 80 100
Figur 4.7 Utvecklingen av informationsutbytesavtal.
Sammanfattning
Sedan skattereformen 1991 har kapitalinkomstbeskattningen i Sverige genomgått en rad förändringar. I dag beskattas olika kapi- talinkomster till varierande skattesatser beroende på investering- ens karaktär (till exempel i fastigheter eller på börsen), var de pla- ceras (på ett isk eller en traditionell form) och innehavare (passiv eller aktiv ägare). Mycket talar för att denna nya ordning påverkar individers investeringsbeteende och skapar snedvridningar som är samhällsekonomiskt kostsamma.
Fastighetsskatten är sannolikt den skatt som är minst skad- lig för ekonomin, eftersom det är en skatt på en relativt oelastisk (orörlig) skattebas. Detta bör utnyttjas för att möjliggöra att and- ra, mer samhällsekonomiskt skadliga, skatter kan sänkas. Tren- den internationellt går mot ökad fastighetsbeskattning, men Sve- rige har gått i motsatt riktning.
Risken för kapitalflykt till skatteparadis har sedan 1980-talets valutaavreglering begränsat möjligheten för Sverige att beskatta finansiellt kapital. De senaste årens internationella informations- avtal har förändrat läget, och mycket talar för att möjligheten för individer att gömma undan kapital i utlandet för att slippa skatt i hemlandet kommer att minska, om än inte försvinna helt. I princip gör detta att möjligheten att beskatta förmögenhet och arv ökar, men många principiella och praktiska avvägningar som tidigare innebar problem för dessa skatter kvarstår trots det. Dessutom verkar de allra rikaste vara mest benägna att förändra beteende för att kringgå skatt och eventuellt flytta om skattetrycket blir alltför högt.
Kapitalbeskattning, politiker, väljaropinion och intressegrupper.
( 144 )
k a pi t el 5