Jaktregleringen

hållet år 1988. Gråsälen var således fredad fram till år 2001, varefter skyddsjakten åter började tillåtas.143

3.4.2 Jaktregleringen

3.4.2.1 Bakgrund till jaktregleringen

Gråsälen klassificeras som ett vilt, vilka är fredade i Sverige.144 Att allt vilt är fredat i Sverige är således huvudregeln i den nationella jaktlagstiftningen. I och med huvudregeln uppställs en rättslig restriktiv syn på jakten i Sverige.145 Denna restriktiva syn kan ses i förarbetena till JaktL, där det framgår att en djurart endast kan undantas sin fredning om det är försvarligt från olika synpunkter.146 Flera undantag till fredningen som berättigar jakt återfinns i JaktL, JaktF och i diverse föreskrifter från bland annat NV och Länsstyrelserna.147 Gråsälen kan undantas fredningen och jagas genom att NV utlyser antingen skydds- eller licensjakt.148 Kortfattat kan sägas att skyddsjakten inriktas mot specifika skadegörande gråsälsindivider medan licensjakten används som en populationsreglerande jakt för att justera gråsälspopulationens täthet, storlek och tillväxt innan skador faktiskt uppstår.149 Den som har fällt eller påskjutit en gråsäl vid antingen skydds- eller licensjakt ska anmäla det till Länsstyrelsen senast

samma dag och utan dröjsmål.150 När anmälan görs ska det även anges var och när

sälen fälldes eller påsköts, vilket kön gråsälen har (om det är möjligt att fastställa) och slutligen uppgifter om namn, adress och telefonnummer till den som har fällt eller påskjutit gråsälen.151

Med den bakgrunden ska nu skyddsjakten presenteras mer detaljerat först här i efterföljande underavsnitt, medan det därefter redogörs för licensjakten i följande underavsnitt.152

143 Se förvaltningsplan, s 35.

144 3 § JaktL; se också avsnitt 2.4.

145 Jfr Michanek, Zetterberg, a a, s 532.

146 Prop. 1986/87:58 s 26.

147 Se Michanek, Zetterberg, a a, s 532.

148 Se vidare avsnitt 3.4.2.2 om skyddsjakt och avsnitt 3.4.2.3 om licensjakt.

149 Se förklaringen av jaktformerna i bland annat NV-00236-20 s 9 av 13.

150 Se 6 § JaktF och 5 b § JaktF.

151 Se 5 c § JaktF.

152 Redan här bör det noteras att jag anser att främst JaktF, men även JaktL har vissa strukturella och pedagogiska otydligheter såsom till exempel frågor om bemyndigandet. Lagtexten kan och bör därför

33

3.4.2.2 Skyddsjakt

Skyddsjaktens syfte är att hantera skadegörande rovdjursindivider som orsakar eller riskerar att orsaka en allvarlig skada.153 Skyddsjakt av gråsäl kan aktualiseras genom två förfaranden, antingen genom 23 b § JaktF eller genom 24 § JaktF. Paragraferna har sin utgångspunkt i 23 a § JaktF.154 Enligt det första stycket i 23 a § JaktF får beslut om skyddsjakt som avses i 23 b § och 24 § JaktF endast meddelas om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos gråsälens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Genom det första stycket understryks betydelsen av gråsälens gynnsamma bevarandestatus från AHD då paragrafen är en implementering av artikel 16.1 AHD. I dagsläget torde inte det första stycket i 23 a § JaktF vara något bekymmer för att möjliggöra en skyddsjakt på gråsäl. Det är bekräftat att gråsälens bevarandestatus är över nivån för gynnsam i Östersjön och det kan vara svårt att motivera andra lämpliga lösningar för att hantera problemen som orsakas av arten.155 Utöver de inledande kraven i 23 a § JaktF behöver även ett av fyra skäl från paragrafens andra stycke användas för att motivera och aktualisera skyddsjakten. Med bakgrund i de problem som belyses i avsnitt 3.2 för yrkesfisket och 3.3 för övriga arter torde paragrafens punkt 3 respektive punkt 4 motivera en skyddsjakt på gråsäl. I 23 a § JaktF punkt 3 framgår det nämligen att skyddsjakt får meddelas för att förhindra allvarlig skada på fiske, vatten eller annan egendom. Punkt 3 kan jämföras med undantagsskälet 16.1 b) i AHD. Yrkesfisket har problem med minskad fångstfisk och förstörd egendom i form av skadade passiva redskap. I 23 a § JaktL punkt 4 kan en skyddsjakt istället meddelas för att skydda vilda djur eller för att bevara livsmiljöer. Punkt 4 kan jämföras med AHD:s undantagsskäl i artikel 16.1 a). Övriga vilda djur såsom torsken, tumlaren,

i viss mån kritiseras för att inte vara helt tydlig. På grund av vissa otydligheter skulle lagtexten som analyseras i avsnitt 3.4.2.2 och 3.4.2.3 kunna uppfattas som aningen tungläst för vissa.

153 Prop. 2012/13:191 s 55. Enligt prop. 2000/01:57 s 53, noteras det även att skyddsjakten och annan jakt ska bedrivas på ett etiskt försvarbart sätt där ett grundläggande krav är att honor inte skjuts ifrån sina ungar. Med beaktande i detta får inte en gråsälsmoder skjutas ifrån sina sälkutar.

154 23 a § JaktF bör härröra från bemyndigandet i 29 § JaktL.

155 Samtidigt ska en jämförelse mellan artikel 14 och 16 AHD kort noteras här. Det är viktigt att understryka att artikel 16 AHD egentligen fungerar som undantag till artikel 14 AHD, men i och med den aktuella situationen med gråsälen lär det egentligen inte behövas något undantag till artikel 14 AHD för att aktualisera en jakt på arten. Samtidigt finns det inte något som talar mot att en jakt även kan baseras på artikel 16 AHD med bakgrund i omständigheterna med gråsälen. Se här vidare i nästa avsnitt 3.4.2.3 om licensjakt och 23 c § JaktF samt artikel 14 AHD. Jfr även uppsatsens avsnitt 2.3.

34

ejdern och knubbsälen drabbas av gråsälens predation och bör därför kunna motivera en skyddsjakt av arten genom den nämnda punkten i JaktF. Genom att nu ha bekräftat att det finns förutsättningarna för skyddsjakt enligt 23 a § JaktF, måste ytterligare någon av jaktbesluten som avses i 23 b, 24, 25 och 29 §§ JaktF meddelas för att aktualisera skyddsjakten. I fråga om skyddsjakt på gråsäl är det endast av betydelse att först titta närmare på 23 b § JaktF och därefter studera beslutsgrunden för skyddsjakt i 24 § JaktF.156

För det första kan jakten aktualiseras genom att NV erhåller en ansökan om skyddsjakt från en enskild (till exempel en yrkesfiskare) som riskerar att drabbas av skada som orsakas av gråsäl. Detta framgår alltså av 23 b § JaktF. Enligt paragrafen får NV efter ansökan av den som riskerar att drabbas av skada besluta om skyddsjakt efter säl. NV får även på eget initiativ besluta om skyddsjakt på säl enligt 23 b § JaktF. Att notera är att arten ”gråsäl” inte omnämns explicit i lagrummet, utan att det endast står ”säl” där, vilket kan tyckas vara aningen ospecifikt angivet av lagstiftaren. Genom ordalydelsen är paragrafen således tillämpligt på samtliga sälarter så länge övriga förutsättningar för skyddsjakten enligt 23 a § JaktF är uppfyllda.

En anmärkningsvärd sak i förfarandet genom 23 b § JaktF är att beslut om skyddsjakt av gråsäl även kan fattas utan att någon faktisk skada har förorsakats av gråsälen. Denna möjlighet till skyddsjakt finns angiven i lagrummet där det framgår att NV kan fatta beslut om skyddsjakt om det finns en stor sannolikhet för att allvarlig skada kommer att uppstå. Givetvis behöver ändå förutsättningarna för skyddsjakt enligt 23 a § JaktF vara uppfyllda, men öppningen för skyddsjakt i 23 b § JaktF kan ur ett artskyddsperspektiv vara aningen för enkelt och brett utformad. Man kan tycka att det borde finnas ett absolut krav på att en allvarlig skada faktiskt har uppstått och kan bevisas för att aktualisera en skyddsjakt. Samtidigt behöver inte någon skada de facto ha skett för att aktualisera en jakt enligt artikel 16 AHD, utan där kan jakten aktualiseras för att undvika just en allvarlig skada. I den nuvarande lydelsen av 23 b § JaktF kan bedömningen huruvida en allvarlig skada faktiskt kan komma att inträffa

156 I sammanhanget ska det noteras varför 25 och 29 §§ JaktF inte är lämpliga lagrum för att aktualisera skyddsjakt på gråsäl. För det första rör 25 § JaktF jakt på invasiva arter, vilket gråsälen inte är i Sverige. För det andra utesluter 29 § JaktF explicit gråsälen i paragrafens första stycke enligt följande: ”Om förutsättningarna enligt 23 a § är uppfyllda för andra djur än … säl …, får länsstyrelsen ge tillstånd till skyddsjakt.”

35

därmed grundas i en subjektiv argumentation från sökanden.157 Rent hypotetiskt kan yrkesfiskare lämna in en ansökan till NV där det framgår att de sannolikt kan komma att lida en allvarlig skada av gråsälar. Denna skada skulle troligen uppstå genom en dold förlust av fångstfisk för att yrkesfiskarna har observerat en stor mängd gråsäl vid ett område där de brukar bedriva fiske. I det hypotetiska fallet kan det dock ifrågasättas huruvida yrkesfiskarna de facto lider en direkt skada av gråsälarnas närvaro då de inte fiskar aktivt i området på grund av gråsälarnas närvaro.158 Dessa yrkesfiskares rent hypotetiska argumentation läggs därmed fram utan att det i sig finns några konkreta bevis som påvisar att gråsälarna faktiskt kommer att orsaka en allvarlig skada för yrkesfiskarna. Gråsälarna kanske lämnar området nästa dag för att följa efter ett stort fiskstim? Samtidigt kan det ändå tänkas vara rimligt att yrkesfiskarna inte de facto behöver genomlida någon allvarlig skada för att försöka aktualisera en skyddsjakt. Det vore ju samtidigt ur en ekonomisk aspekt orimligt att yrkesfiskarna skulle behöva ”offra” passiva fiskeredskap invid området för att faktiskt lida en allvarlig skada genom att både redskap och fångst förstörs av gråsälarna i området, för att därigenom få en rättslig ingång till att ansöka om skyddsjakt.

Det andra sättet som kan aktualisera skyddsjakten är enligt 24 § JaktF att NV fattar beslut om det på eget initiativ, utan att någon enskild, såsom en yrkesfiskare, är direkt inblandad. 24 § JaktF hänvisar direkt till en skyddsjakt som grundas i 7 § JaktL. Enligt 7 § JaktL får den myndighet som regeringen bestämmer, vilket är NV enligt 24 § st. 1 pt. 1 JaktF, besluta om jakt för att förebygga eller minska risker för allvarliga skador förorsakade av vilt. Dessa risker ska existera på grund av viltbeståndets storlek, vilket troligen innebär att en jakt enligt paragrafen endast kan accepteras när beståndet är så stort att det kan medföra allvarliga skador. 7 § JaktL kan därav tänkas innehålla ett skydd för gråsälens bestånd och bevarandestatus som gynnsam, genom att skyddsjakt enligt paragrafen endast kan aktualiseras när viltbeståndet är alltför stort och kan medföra allvarliga skador.159 Vem som ska riskeras att skadas allvarligt av beståndet

157 Jfr till exempel här diskussionen huruvida en allvarlig skada har eller inte har uppstått med fallet NJA 2004 s 786. I målet dödades en varg på Gräsö då den befann sig i en hage med kor och kalvar. Dödandet av vargen var inte berättigat enligt HD.

158 Parallellt med det sagda är det alltså relevant att erinra om gråsälens dolda skador på yrkesfisket, vilket presenterades i avsnitt 3.2.

36

framgår inte heller av 7 § JaktL. Förmodligen är det allmänheten, eller enskilda som ska riskeras att skadas allvarligt av det alltför stora artbeståndet. Det är ovisst om allvarlig skada hos övriga arter, till exempel tumlare eller torsk skulle kunna aktualisera skyddsjakt av gråsäl enligt lydelsen i 7 § JaktL, men jag ser inget hinder för att det kunde vara fallet. Samtidigt ska det erinras om att skyddsjakten enligt 24 § JaktF (indirekt alltså 7 § JaktL) måste grundas på förutsättningarna för skyddsjakten enligt 23 a § JaktF som presenterades här tidigare i avsnittet.

Enligt andra stycket i 24 § JaktF ska slutligen NV höra HaV innan ett beslut om säljakt fattas. I beslutet om skyddsjakt enligt 24 § JaktF ska det enligt 7 § JaktL framgå hur jakten ska bedrivas och om det ska ske genom jakträttshavares försorg eller genom särskilt utsedda jägare. Beslutet om skyddsjakt ska också enligt 7 § JaktL reglera hur man ska hantera dödade gråsälar efter jakten.

För att åskådliggöra det sagda om skyddsjakten ska nu några beslut om skyddsjakt studeras. NV beslutade om skyddsjakt efter gråsäl för perioden 2019 och början av 2020 i vissa av Sveriges län. Totalt utfärdades tre beslut om skyddsjakt under året, NV-00264-19, NV-05867-19 och NV-07919-19. Beslutens innehåll är i princip identiska. Alla beslut innehåller det som ska finnas med i beslut om skyddsjakt enligt 9 b § JaktF. Enligt nämnda lagrum ska beslut om skyddsjakt innehålla uppgifter om: vilka arter som berörs och antalet som får fällas; vilka medel och metoder som får användas i jakten; vilken tid och område som jakten gäller i; de villkor som i övrigt behövs för att så långt som möjligt undvika skador eller olägenheter av betydelse för den berörda artens bestånd; och slutligen den kontroll som kommer att ske. En skillnad i de tre besluten som ovan omnämnts kort är att de två sistnämnda besluten i praktiken fungerar som tillägg till det första beslutet.160 I NV-05867-19 utvidgas nämligen antalet gråsälar som får fällas till 400,161 medan NV-07919-19 utökade

160 Med undantag från specifika jaktområden och särskilda jakttider. Till exempel i NV-00264-19 är jakttiden mellan 20 april 2019 och 31 januari 2020, medan jakttiden i NV-05867-19 sträcker sig från 27 augusti 2019 till 31 januari 2019.

161 Utökningen gäller ytterligare 100 gråsälar i Uppsala län, 200 i Stockholms län och 100 gråsälar i Kalmar län. Se NV-05867-19 s 1 av 7. Att notera här är att jag är aktivt konsekvent med att hänvisa till hela benämningen på NV:s jaktbeslut. Detta gör jag för att försöka hålla hänvisningarna så tydliga som möjligt, istället för att här arbeta med etablerade förkortningar såsom ”a st” samt ”a a” och så vidare.

37

antalet med 250.162 Med detta konstaterat ska det första beslutet under perioden studeras mer detaljerat.

Det första beslutet är NV-00264-19 som tillåter skyddsjakt på 1 100 gråsälar.163

Av beslutet framkommer det även att skyddsjakten endast får ske efter gråsälar som befinner sig inom 200 meter från en plats där fiske bedrivs och där gråsälar orsakat skador på fiskeredskap eller tagit fångst från redskapen. Beslutet innehåller även regler om hur jakten ska bedrivas; skyddsjakten får ske från stillaliggande båt med motorn på eller av. Att driva jakt från motordrivna fordon är vanligen förbjudet enligt 31 § JaktL, men NV kan tillåta sådan jakt med stöd av 24 d § JaktF.164 En annan sak som framkommer av beslutet är att både kulammunition av klass 1 och 2 får användas i skyddsjakten. Det är vanligen förbjudet att använda någon annan kulpatron än klass 1 i jakt på säl enligt 16 § NV:s föreskrifter och allmänna råd (NSF 2002:18),165 men NV tillåter klass 2 patroner i denna skyddsjakt genom 43 § i samma föreskrifter. Jakten får bedrivas från land, is, konstruktion som är fäst på botten, stillaliggande båt med

motorn på eller av och med typgodkänt fångstredskap.166 NV upplyser även om att

jakten får med stöd av 47 § JaktF bedrivas på sådant allmänt vatten och sådana holmar, klippor och skär som avses i 12 § JaktL.167 Innan en skyddsjakt genomförs ska jägaren den närmaste vardagen innan jakten genomförs kontakta NV för att erhålla uppgifter om hur många gråsälar som återstår att få jagas i det aktuella länet

och om provtagningar behöver genomföras från fällda gråsälar.168 Jägaren behöver

även ha betalt viltvårdsavgift och gått en utbildning i säljakt antingen i Sverige eller Finland.169 Slutligen framgår det också att den som fält en gråsäl under skyddsjakt ska

162 Utökningen gäller ytterligare 100 gråsälar i Gävleborgs län, 100 i Gotlands län och 50 i Skåne län. Se NV-07919-19 s 1 av 7.

163 Man kan fråga sig varför NV inte bara beslutade om licensjakt direkt här då det är frågan om rätt många gråsälar. Med bakgrund i licensbeslutet som analyseras i nästa avsnitt 3.4.2.3 så verkar det som att NV har tänkt om i frågan huruvida det är lämpligast med skydds- eller licensjakt på gråsäl i Sverige.

164 Jfr AHD:s regler om jaktmetod i artikel 15.

165 Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd (NFS 2002:18) om jakt och statens vilt. Se 10 a § JaktF för bemyndigande till NV att meddela dessa föreskrifter om jaktmedel.

166 NV-00264-19 s 3 av 11.

167 Se NV-00264-19 s 8 av 11.

168 Se NV-00264-19 s 3 f. av 11.

38

även meddela detta till NV i enlighet med vad som framgår av 6, 5 b och 5 c §§ JaktF.170

I beslutet har skyddsjakten aktualiserats genom NV:s egna initiativ för att förhindra allvarlig skada på fiske, i enlighet med 23 a och 23 b §§ JaktF. Beslutet har alltså inte grundats enligt 24 § JaktF. NV baserar beslutet på en bedömning som görs med bakgrund i att yrkesfiskare har rapporterat sälskador under 2018 i samtliga län med kust mot havet.171 Även länsstyrelser har rapporterat om att påverkan från säl är mycket stor på fisket, vilket också framgår i NV:s bedömning.172 Det finns även en hänvisning till AHD i beslutet om skyddsjakt, där NV skriver att gråsälen finns med i bilagorna II och V, vilket bland annat innebär att Sverige måste säkerställa att jakt efter gråsäl är förenlig med upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus.173 NV hänvisar även till och baserar beslutet på att Helcom har föreslagit att det undre referensvärdet för gynnsam bevarandestatus för gråsälar bör ligga på minst 10 000.174

Beslutet innehåller även uppgifter om provtagning från fällda gråsälar som är av betydelse för att övervaka gråsälarnas hälsostatus.175

En intressant aspekt är att skyddsjakt delges med kungörelsedelgivning och gäller

därmed även om det överklagas.176 Kungörelsedelgivningen innebär att en obestämd

krets delges beslutet och detta görs enligt 49 § delgivningslagen (2010:1932). Genom 59 § JaktF får NV besluta att skyddsjakten gäller även om det överklagas. En överklagan av NV:s beslut är således inte per definition otillåtet, men det är ett i praktiken tandlöst förfarande då överklagan inte lär resultera i att beslutet om skyddsjakt upphör. Huruvida avsaknaden av tillgången till att rättsliga medel här är fullt förenligt med till exempel rätten till effektiv prövning enligt Århuskonventionens artikel 9.3 kan nog kritiskt ifrågasättas.177

170 Jfr NV-00264-19 s 4 av 11. 171 Se NV-00264-19 s 6 av 11. 172 Se NV-00264-19 s 6 av 11. 173 Se NV-00264-19 s 6 av 11. 174 Se NV-00264-19 s 7 av 11. 175 Se NV-00264-19 s 4 f. och 7 av 11. 176 Se NV-00264-19 s 1 av 11.

177 Något vidare djupdykning i dilemmat görs dock inte i denna uppsats. Av intresse kan målet om ”den slovakiska brunbjörnen” C-240/09 noteras; däri fastställer EU-domstolen att organisationer ska ha rätt till rättslig prövning av beslut som rör AHD. Det är orimligt att säga att ett beslut om skyddsjakt av gråsäl inte berör AHD, varför en möjlighet att få ett sådant beslut prövat och eventuellt

39

3.4.2.3 Licensjakt

Licensjakt är en jakt som bland annat används för att reglera rovdjursstammars storlek.178 I korthet innebär jakten att det krävs en särskild licens för att få jaga den specifika arten och det uppställs även särskilda regler för hur länge och var jakten får bedrivas.179 Licensjaktens krav enligt 23 c § JaktF skiljs från skyddsjaktens genom att licensjakten inte behöver motiveras lika omfattande då ett licensjaktbeslut inte behöver syfta till att skydda ett särskilt intresse.180

Beslut om licensjakt av gråsäl fattas av NV enligt 23 g § JaktF. Det saknas möjligheter för NV att delegera beslutsfattandet om licensjakt på gråsäl till länsstyrelsen.181 Enligt 23 g § JaktF återfinns förutsättningarna för att besluta om licensjakt för gråsäl i 23 c § JaktF.182 Enligt 23 c § JaktF ska det inte finnas någon annan lämplig lösning och jakten ska inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos gråsälens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Dessutom måste jakten vara lämplig med beaktande av gråsälsstammarnas storlek och sammansättning. Utöver det ska jakten enligt 23 c § JaktF slutligen ske selektivt och genomföras under strängt kontrollerade förhållanden. Paragrafens lydelse om licensjakten kan därför närmare liknas vid möjligheten till förvaltningsåtgärder som presenteras i artikel 14 AHD, istället för den som presenteras i artikel 16 AHD. Samtidigt finns det vissa aspekter i 23 c § JaktF som talar för att artikel 16 AHD har inspirerat paragrafen.

Att notera här är att 23 c § JaktF saknar ett uttryckligt krav på ett motiverande syfte till jaktbeslutet, vilket krävs för att besluta om skyddsjakt enligt 23 a § JaktF punkt 1 till 4.183 Som har nämnts ovan, är ju uppräkningen av motiveringarna i punkt 1 – 4 i 23 a § JaktF implementerade från AHD:s artikel 16. Den svenska regleringen

ändrat borde vara möjligt. Darpö, De lege 2009, är en artikel som diskuterar problematiken om det sagda. Se bland annat där Darpö, a a, s 217 f., 221 och avsnitt 4.

178 Prop. 2012/13:191 s 55.

179 Jfr Michanek, Zetterberg, a a, s 532.

180 Jfr 23 a § JaktF. Se även a st.

181 Jfr 24 a § JF.

182 23 c § JaktF bör härröra från bemyndigande i 29 § JaktL.

183 Jfr dock här kravet på motiv som diskuteras i C-674/17 ”Tapiola-fallet.” Fallet rörde stamvårdande jakt på varg och jfr vidare Darpö, The Last Say? Comment on CJEUs Judgement in the Tapiola Case (C-674/17), särskilt s 7 – 12.

40

för licensjakt i 23 c § JaktF rimmar dock illa med dess motsvarande regel i AHD.184

Det saknas helt en uppräkning av AHD artikel 16.1 a-d i lagrummet, och 23 c § JaktF kan istället närmast där liknas vid AHD:s artikel 16.1 e). Enligt AHD artikel 16.1 e) krävs nämligen att uttaget sker i en ”begränsad omfattning” och avser endast ”vissa exemplar” av skyddade arter i ”en begränsad mängd” och några sådana explicita hänvisningar finns inte med i paragrafen.185 Att det inte finns med sådana hänvisningar innebär att licensjakter kan tillåtas utan att hänsyn tas till att insamling av arterna endast får ske i en begränsad omfattning. En viktig detalj i denna jämförelse mellan unionsrätten och den nationella lagstiftningen är dock att AHD artikel 16.1 e) hänvisar till de arter som finns betecknade i bilaga IV till AHD. Gråsälen finns dock inte med i bilaga IV utan däri finns istället andra rovdjur såsom vargen. I och med att