Utvärdering av sälförordningen

Enligt artikel 7 i den aktuella versionen av sälförordningen ska medlemsstaterna senast den 31 december 2018 och efter det vart fjärde år överlämna en rapport till kommissionen. Rapporten ska presentera medlemsstaternas vidtagna åtgärder för att genomföra förordningen.230 Inom tolv månader från och med utgången av varje rapporteringsperiod ska kommissionen överlämna en rapport om genomförandet av förordningen till Europaparlamentet och rådet.231 Syftet med kommissionens rapporter är att utvärdera förordningens funktion (förmåga att fungera som avsett), ändamålsenlighet (förmåga att uppnå önskat resultat) och verkan (exempelvis

förändrad marknad för sälprodukter) med avseende på uppnåendet av dess mål.232

Kommissionens första rapport överlämnades inför den 31 december 2019.233 Den

första rapporten från kommissionen om sälförordningen publicerades därefter den 10 januari 2020.234

namnet på organet för att återspegla en omorganisation i Nunavuts regering, jfr preambeln 2, 4 och 5 i nämnda genomförandebeslut.

230 Artikel 7.1.

231 Artikel 7.2.

232 Artikel 7.3. Se även kommissionens rapport, s 8.

233 Artikel 7.2.

234 Rapporten förkortas som ”kommissionens rapport.” Det fullständiga namnet på rapporten är följande: ”RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av förordning (EG) nr 1007/2009, ändrad genom förordning (EU) 2015/1775, om handel med sälprodukter.” Med den tillhörande beteckningen COM (2020) 4 final.

52

Kommissionens rapport baseras på de inkomna nationella rapporterna från EU:s

28 medlemsstater.235 Alla medlemsstater förutom Frankrike, Grekland, Luxemburg

och Malta lämnade in nationella rapporter till kommissionen.236 Det framgår inte varför dessa länder inte överhuvudtaget lämnade in rapporten, men det torde kanske bero på att handel med sälprodukter inte alls är aktuellt i dessa länder? Till skillnad från de nyss nämnda fyra medlemsstaterna framgår det däremot i rapporten att tolv medlemsstater angav eller utelämnade helt att ange att handel med sälprodukter inte bedrivs inom deras landsgränser.237 På grund av att det inte bedrivs någon handel inom medlemsstaterna menade dessa att de inte kunde utvärdera förordningens funktion, ändamålsenlighet och verkan, vilket naturligtvis måste anses vara en fullt rimlig slutsats av medlemsstaterna.238 De kvarvarande tolv medlemsstaterna kunde däremot utvärdera att förordningen var lämplig för dess ändamål i kommissionens rapport, med en indirekt antydan om att dessa medlemsstater berörs av

förordningen.239 Trots den nämnda utvärderingen om att förordningen var lämplig

tillade dock fyra av medlemsstaterna kring Östersjöområdet några synpunkter om

funktionen, ändamålsenligheten och verkan.240 Synpunkterna framlades av Danmark,

Estland, Finland och Sverige.

Danmarks synpunkt i rapporten förankras i Danmarks förbindelse till Grönlands och inuiternas säljakt. Danmark anser att förbudet har medfört en stor nedgång i försäljningen av grönländska sälskinn på unionsmarknaden. Nedgången råder trots att sälprodukterna från inuitsamhällen och andra ursprungsbefolkningar inte omfattas av importförbudet enligt sälförordningen och att dessa produkter därmed får säljas på unionsmarknaden. På grund av detta uppmanar Danmark att EU ska informera

235 I dagens räkning är det dock 27 medlemsstater i EU, efter att det Förenade kungariket lämnade unionen den sista januari 2020.

236 Inlämnandet av rapporter skedde genom att svara på ett frågeformulär på nätet. Se kommissionens rapport, s 3.

237 Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Irland, Italien, Litauen och Slovakien angav att ingen handel med sälprodukter bedrivs på deras territorium medan Cypern, Tyskland, Nederländerna, Rumänien och Slovenien inte lämnade någon bedömning, vilket förmodligen då gjordes av samma skäl. Se a a, s 8.

238 A a, s 8.

239 De tolv medlemsstaterna som ansåg detta var Österrike, Kroatien, Danmark, Estland, Finland, Ungern, Lettland, Polen, Portugal, Spanien, Sverige och Förenade kungariket. Se a a, s 8.

240 Se a a, s 8 där det framgår att: ”Vissa av medlemsstaterna (Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Irland, Italien, Litauen och Slovakien) angav att ingen handel med sälprodukter bedrivs på deras territorium och att de därför inte kan bedöma förordningens funktion, ändamålsenlighet och verkan.”

53

allmänheten bättre om Grönlands rätt att på vissa villkor idka handel med sälprodukter.241 Inuiter anser alltså att deras undantag i sälförordningen inte lever upp till dess förväntningar och att den övergripande negativa inställningen till sälprodukter som har skapats genom förordningen har påverkat handeln.242

Estland å sin sida belyser sitt missnöje med ändringen av sälförordningen 2015 med att avskaffa undantaget för att handla med sälprodukter härrörande från förvaltning. Estland anser nämligen att sälarna som jagas för ändamålet att förvalta marina resurser bör få användas i full utsträckning så att småskalig försäljning av dessa produkter tillåts. Skälet för detta är att en sådan tillåtelse skulle kompensera kostnaderna för jakten och lyfta fram traditionerna och kreativiteten i Estlands lokalsamhällen. Sälförordningens aktuella lydelse påverkar enligt Estland turismen, lokalsamhällenas utveckling och bevarandet av traditioner i vissa områden såsom ön Kynös tradition i Rigabukten.243 Traditionen på Kynö eller som den heter på estniska ”Kihnu” har listats av Unesco som ett immateriellt kulturarv. Säljaktstraditionen ingår bland annat i öns kulturarv, men trots det har inte befolkningen där något undantag angivet i sälförordningen.244

Mitt ursprungsland, det vill säga medlemsstaten norr om Estland – alltså Finland, har också en något längre synpunkt som signalerar missnöje med sälförordningen. Finland anser närmare bestämt att sälförordningen har haft en påverkan utöver dess djurskyddssyfte och att EU därför allvarligt måste överväga att ändra förordningen för att minska förbudets negativa socioekonomiska effekter på jaktkulturen och fisket. Handelsförbudet har nämligen medfört uppkomsten av det aktuellt dåliga tillståndet för kustfisket i landet och har även inneburit en försämring av sälens värde som jaktvilt. Finland menar vidare att jägarnas vilja att jaga sälar minskar på grund av att de fällda sälarna inte har något ekonomiskt värde. Medlemsstaten nämner även att yrkesfiskarna i sin tur lider av sälens närvaro. Ytterligare påpekar Finland att Östersjöns sälbestånd är på uppgång och att sälar finns överallt längs den finska

241 Se a a, s 8.

242 Se Sellheim, The goal of the EU seal products trade regulation: From effectiveness to consequence, särskilt s 286.

243 Jfr kommissionens rapport, s 8. Kynö omnämns dock inte explicit i rapporten.

244 Jfr Sellheim, The goal of the EU seal products trade regulation: From effectiveness to consequence, s 281.

54

kusten. Finland framför att det totala gråsälsbeståndet i Östersjön estimeras till 40 000 till 54 000 individer,245 med en estimerad årlig ökning på 2 300 till 3 000 individer.246

Därtill framgår det även att gråsälen tidigare endast fanns i de norra delarna av det unika innanhavet, men numera lever det växande beståndet i hela Östersjön, vilket i sin tur har medfört att det östra torskbeståndet har smittats med dödliga parasiter från sälarna. Medlemsstaten noterar även att säljakten inte borde orsaka moraliska tvivel hos allmänheten om jakten fullständigt beaktar djurskyddet med huvudsyftet att hållbart förvalta marina resurser. Enligt Finland kan sälar dödas snabbt utan onödigt lidande med metoder som förstör sinnesfunktionerna. Finland påpekar även i sin utvärdering att jakten skulle vara hållbar om den fällda sälkroppen kunde användas istället för att gå till spillo. Genom att porträttera sälar som en värdefull resurs menar Finland att det kunde vara möjligt att upprätta en välorganiserad handel med sälprodukter, vilket skulle stärka Finlands känsla av egenansvar och hållbart resursanvändande. Samtidigt nämner medlemsstaten att handeln inte generellt har varit en stor sektor med en betydande omsättning, men att handeln däremot är av betydelse som inkomstkällor och kulturellt främjande i Finlands kustområden. Slutligen presenterar medlemsstaten att 50 % av Finlands medborgare är positiva till en småskalig handel med sälprodukter, enligt en undersökning från 2018.247

Den sista medlemsstaten som har synpunkter på sälförordningen är mitt nuvarande bostadsland, det vill säga Finlands grannland – Sverige. Medlemsstaten presenterar likt Finland en avsevärt längre rapport med synpunkter till kommissionen

än vad både Estland och Danmark gjorde.248 Sverige menar, likt både Finland och

Estland, att en småskalig handel med sälprodukter bör tillåtas och att förordningens aktuella lydelse således inte är helt rimlig. Sverige motiverar detta genom att det är både miljömässigt och etiskt ohållbart att lagligt fälld säl i Östersjön inte får användas kommersiellt av jägarna. Om inte jägarna tar tillvara den fällda sälen för personligt bruk så är sälkroppen ett avfall som jägarna måste betala för att bli av med. Precis som både Estland och Finland menar, belyser Sverige säljaktens betydelse för kulturen

245 Vilket är snarlikt det som konstaterats ovan i avsnitt 2.2.3.

246 Utöver gråsälsbeståndet omnämner även Finland i rapporten att antalet vikare i Östersjön uppgår till minst 20 000 individer, där antalet ökar med 1 000 individer årligen.

247 Se Finlands synpunkter i a a, s 8 f.

55

och historien i landet och skriver även att jakten är viktig för småskaliga kustfiskare. Sverige menar med andra ord att gråsälen bör uppfattas som en resurs för att motivera den ersättning för sälskador som utbetalas till yrkesfiskare enligt svensk lag. Det hänvisas till olika myndigheter och icke-statliga organisationer i Sveriges utvärdering av sälförordningen, vilket varken Finland, Estland eller Danmark gör i sina rapporter. NV framför i Sveriges rapport att sälförordningen förhindrar användandet av sälen som en resurs och en effektiv förvaltning av det växande sälbeståndet som i sin tur orsakar skador på redskap och fångst. HaV erinrar om att Sverige är förpliktad att trygga en gynnsam bevarandestatus för gråsälen och menar att allmänheten därför bör kunna godta de nödvändiga åtgärder som existerar för att förvalta det växande beståndet om handelsförbudet upphör för förvaltningsändamål. Jordbruksverket menar att förvaltningen av alla arter som finns naturligt i Sverige inte får medföra en negativ inverkan på deras bevarandestatus utan att förvaltningen bör ske på ett långsiktigt hållbart sätt. Utöver de nämnda myndigheterna påpekar de svenska fiskeriorganisationerna i rapporten att sälar orsakar betydande skador i eskalerande takt på det småskaliga fisket i Sverige. Organisationerna anser att det är beklagligt att den värdefulla resursen som sälen utgör förvandlas till avfall, då majoriteten av de fällda sälarna slutar upp på deponier. Svenska Jägareförbundet framför i rapporten att säljakten skyddar den biologiska mångfalden bland fiskbestånden och att jakten därtill är del av kulturarvet. Vidare påpekar slutligen Jägareförbundet att säljakten kräver stora investeringar i både utrustning och kunskap och att sälen därför borde kunna användas till annat än jägarens personliga behov.249

Kontentan av kommissionens rapport från år 2020 är att det är få medlemsstater som faktiskt berörs av förbudet i unionen.250 De fyra medlemsstater som berörs av förbudet och framför synpunkter till kommissionen är de länder som har problem med det växande sälbeståndet i Östersjön. Den sammanfattade synpunkten som dessa Östersjöstater presenterar är att förordningen inte är helt optimal i sin aktuella lydelse. Medlemsstaterna tillåter idag säljakt med skälet förvaltning av marina resurser där jakten regleras strikt med hänsyn till djurskydd, särskilda avlivningsmetoder,

249 Se Sveriges synpunkter i a a, s 9 f.

56

jaktkvoter, särskilda säsonger och jaktområden.251 Som en följd av att denna strikt reglerade jakt tillåts och behövs för att förvalta marina resurser så är medlemsstaterna missnöjda med att det är förbjudet att saluföra produkter från de sälar som fälls. Annorlunda sagt, så är medlemsstaterna alltså inte nöjda med att ändringen av sälförordningens undantag gjorde det olagligt för jägare att idka handel med sälprodukter från en förvaltningsjakt.252 Danmark anser främst att det råder en bristande information kring inuiternas undantag som berättigar dem att få sälja sälprodukter på unionsmarknaden, medan Sverige, Finland och Estland anser att sälförordningen i sin aktuella lydelse uppriktigt sagt inte är hållbar och strider mot principen om hållbar resursanvändning.253 Den nyss anförda meningen skapar sålunda en brygga till det nästa avsnittet.