Att upprätta en hållbar handel

4.3.2.1 Bakgrund till förslagen

Parallellt med konstaterandet att sälförordningens effekt är ohållbar i det tidigare avsnittet kan det frågas om det finns något rättsligt utrymme för att ändra och möjliggöra en handel med sälprodukter på unionsmarknaden. En betydelsefull utgångspunkt med en ändring av förbudet är att jakten som ligger till grund för handeln måste bedrivas på ett hållbart sätt och att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls hos de sälarter som jagas. Det går att observera några alternativ i form av hur en hållbar handel kan skapas med de förutsättningar som existerar idag inom EU. Förslagslistan nedan i detta avsnitt bör inte uppfattas som uttömmande, utan detta är endast några – i de flesta fall – rimliga förslag som jag laborerar med.

Det första och lämpligaste förslaget är att i helhet hålla sälförordningen intakt, men att återinföra möjligheten att idka handel med sälprodukter som härrör från en förvaltning av marina resurser.272 Det andra mindre lämpliga förslaget är att ersätta hela lydelsen av sälförordningen med en mer handelsliberal sälförordning.273 Det tredje förslaget är i sig synnerligen kontroversiellt, men förtjänar ändå ett visst diskussionsutrymme, vilket är frågan huruvida hela sälförordningen borde slopas?274

Det sista förslaget är likt det tredje förslaget mycket diskutabelt, men det är kanske ändå det lättaste ”genomförbara” av alla förslagen; förslaget är nämligen att inte göra något alls åt situationen och sälförordningen.275

4.3.2.2 Återanvänd undantaget för förvaltningsjakten

Det första, minst kontroversiella och lämpligaste alternativet är att ta tillbaka undantaget i den ursprungliga lydelsen av sälförordningens artikel 3.2 b), som möjliggör att en handel får idkas med sälprodukter som härrör från förvaltning av marina resurser. Det är även den lösningen som medlemsstaterna anför i sina synpunkter i kommissionens rapport. Genom att göra så skulle fortsättningsvis sälförordningens beaktande av djurskyddet gälla samtidigt som utrymme ges för en

272 Se avsnitt 4.3.2.2.

273 Se avsnitt 4.3.2.3.

274 Se avsnitt 4.3.2.4.

63

bredare 276 småskalig handel med sälprodukter på unionsmarknaden. Att undantaget tas tillbaka och förordningen ges sin ursprungliga lydelse skulle främja de kulturella aspekterna i Östersjökusternas olika samhällen och därmed klinga väl med CBD artikel 10 c). Jakten skulle bli mer attraktiv för jägare och de stora sälpopulationerna skulle kunna minskas och justeras. I sin tur kunde en minskning av sälstammen gynna ekonomiska aspekter i yrkesfisket, men även ekologiska aspekter såsom torskens och övriga arters välmående i Östersjön. Kontentan av alternativet är att sälförordningens verkliga effekt skulle bli mer hållbar, då lagligt fällda sälar kunde tas tillvara istället för att beaktas som problemavfall. Det föreslagna alternativet är dock inte problemfritt på grund av förordningens historia. Problemet med alternativet återses i den rådande situationen och konflikten mellan sälförordningens ursprungliga lydelse och WTO, där WTO ansåg att just det nämnda undantaget är diskriminerande, varför undantaget avlägsnades i och med ändringen av sälförordningen år 2015. Att ändra på det nämnda torde vara problematiskt och svårt att hantera då WTO lär fortsätta ha sin syn på regleringen.277

Utöver konflikten med WTO kan en attraktion till jakten genom det första förslaget också problematiseras med ett möjligt tjuvskytte som lär uppstå tillsammans med att efterfrågan av sälprodukter kunde öka på unionsmarkaden. Samtidigt skulle efterfrågan kanske inte bli för sådana produkter i och med det första förslaget, då den ursprungliga lydelsen av sälförordningens artikel 3.2.b) faktiskt framför att: ”Sådant saluförande ska bara tillåtas om det sker utan vinstsyfte. Sådana produkter får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de saluförs i kommersiellt syfte.” På grund av detta lär förslaget egentligen inte upprätta en större sälproduktshandel med vinstsyfte, utan snarare en form av hobbyhandel inom ramen för självhushållning. Däremot finns det faktorer som talar för att en sådan handel och mer utbrett tjuvjakts-problem kan uppstå i det andra förslaget, vilket ska presenteras nu närmast.

276 Bredare i den bemärkelsen att även andra än inuiter och ursprungsbefolkningar kan idka handel med sälprodukter, så länge produkterna härrör från förvaltning av marina resurser och inte bedrivs med ett kommersiellt intresse.

277 Någon djupgående analys av konflikten mellan sälförordningens ursprungliga lydelse och WTO:s akter kommer inte att framföras mer i uppsatsen. Se dock vidare diskussionen om WTO och frihandeln under följande avsnitt, 4.3.2.3 och se även här tillbaka på avgränsningen i avsnitt 1.3.

64

4.3.2.3 En mer handelsliberal sälförordning

Utgångspunkten i detta förslag är att sälförordningen ska ändras så att en mer liberal handel skapas. I kontrast till det första förslaget ska det alltså här vara möjligt att idka handel med sälprodukter på basis av ett vinstsyfte.

Ändringen skulle för det första justera skälen bakom sälförordningen och mer framlyfta betydelsen av en hållbar utveckling – förstås fortfarande med djurskyddet i beaktande. Skälen skulle således bli mindre förankrad i moral278 och mer baserad på en framtidsblickande och bredare hållbar utveckling. Förslaget torde vara uppskattat av de medlemsländer som anförde synpunkter på sälförordningen i kommissionens rapport.

I detta förslag skulle handelsförbudet ersättas med strikta regler för idkande av handel med sälprodukter på ett harmoniserande sätt i enlighet med artikel 114 FEUF, samtidigt som en kommersiell handel med sälprodukter tillåts på unionsmarknaden. Det är här viktigt att understryka att slopandet av unionsförbudet inte skulle göras utan betydande krav på handeln med sälprodukterna. Krav skulle ställas på hållbarheten och sälarna får fortsättningsvis inte avlivas så att ett onödigt lidande uppstår och arterna får bara jagas om AHD tillåter det. Den specifika sälarten får alltså endast jagas om en gynnsam bevarandestatus fortsättningsvis upprätthålls. Lämpliga jaktmetoder skulle även explicit kunna omnämnas i den ändrade lydelsen av sälförordningen, även om såklart AHD:s artiklar om jaktmetoder gäller parallellt. Om en särskild sälarts status inte är gynnsam eller inte får jagas enligt AHD får en handel med produkter från den särskilda arten inte bedrivas, vilket i så fall även kunde tydliggöras uttryckligt i en särskild artikel i den nya sälförordningen. Alternativets ändring av sälförordningen skulle alltså öppna upp unionsmarknaden för handel med sälprodukter, samtidigt som handeln skulle regleras strikt, med till exempel märkning

av godkända sälprodukter.279 Då sälprodukter kunde uppfattas som mera acceptabla

278 Man kan säkerligen ur en moralisk synvinkel diskutera om inte även detta förslag är förankrat i någon form av moral; för troligen är det även för många moraliskt fel att sälkroppar först skjuts för att sedan bara kasseras.

279 Jfr dock preambeln 12 i den ursprungliga lydelsen av sälförordningen, där alternativet att märka sälprodukter kritiseras och avfärdas: ”Det är vidare uppenbart att andra former av harmoniserade regler, till exempel märkningskrav, inte skulle ge samma resultat. Dessutom skulle det innebära en avsevärd börda för ekonomiska aktörer som tillverkare, distributörer eller återförsäljare om de tvingades att märka produkter som helt eller delvis härrör från sälar; kostnaderna skulle också bli

65

att handla med på unionsmarknaden kunde detta även gynna inuiternas handel med sälprodukter, som har påverkats negativt av handelsförbudet.280 Det skulle även då vara möjligt att reglera antalet sälprodukter som får säljas under en särskild period genom sälförordningen. Samtidigt behöver man ha i åtanke att det ändå lär vara betydligt enklare att reglera antalet sälprodukter på unionsmarknaden genom förvaltningsutrymmet som presenterades i det första förslaget i avsnitt 4.3.2.2.

Genom att öppna upp marknaden i enlighet med det andra förslaget så skulle en diskriminering inte ske, varför WTO kanske inte skulle motsätta sig ändringen. Skulle marknaden öppnas upp kunde det gå att beskåda en form av frihandel på området. Frihandeln skulle dock behöva påverkas med kraven på märkning och de strikta kraven på sälprodukterna.281 Jämsides detta kvarstår det viktiga kravet på den övervakning och begränsning av jakten som behöver råda för att medlemsstaterna ska upprätthålla en gynnsam bevarandestatus hos sälarter enligt AHD. I sig torde inte dessa krav vara något större hinder, om man beaktar dem ur synen på hållbar utveckling. Med unilaterala åtgärder som märkningskrav och dylikt för alla parter i handeln på unionsmarknaden kunde man därmed bygga upp en handel som är förenlig med en hållbar utveckling.282

Problem med det nämnda förslaget är dock den överhängande risken för större hot eller till och med utrotning av vissa sälarter genom både den kommersiella

oproportionerligt höga i fall där endast en mindre del av den berörda produkten kommer från sälar.” Märkningskrav är dock i sig ingen nyhet inom EU-rätten. Exempelvis finns det rättsliga krav på märkning inom GMO-området. Det saknas hursomhelst relevans för uppsatsen att göra en detaljerad jämförande diskussion mellan märkningen av GMO-produkter och sälprodukter, varför jag väljer att avsluta denna fotnot med en hänvisning till Michanek, Zetterberg, a a, s 339 f. där märkningskrav av GMO diskuteras mer ingående.

280 Jfr avsnitt 4.2.2. Om man vänder på det skulle förslaget dock innebära en ökad konkurrens på handeln med sälprodukter på unionsmarknaden, vilket kunde vara negativt för inuiterna.

281 Jfr Zetterberg, a a, s 453.

282 Att öppna upp handeln utan unilaterala restriktioner (alltså en total frihandel) skulle förmodligen leda till flera konflikter då enskilda medlemsstater i EU kunde stifta egna nationella regler eller uppfatta vissa moment av restriktionerna på ett ohållbart sätt. Zetterberg skriver bland annat i sin intressanta artikel om frihandel och miljörätt att: ”Samtidigt som frihandelsregler tjänar utvecklingsändamål och är en nödvändig förutsättning för tillväxt och välfärd kan de hämma en hållbar utveckling.” Se Zetterberg, a a, s 454, se även a a, s 464. Med bakgrund i det, är det alltså viktigt att en frihandel inte förorsakar en ohållbar utveckling – och skapar en hämmande inverkan på miljöområdet. Slutligen är det dock viktigt att notera här att om området är totalharmoniserat enligt FEUF artikel 114 (vilket görs här i det andra förslaget) så saknas det utrymme för medlemsstater att stifta en annorlunda nationell lagstiftning. Denna fotnot avslutas med Westerlunds beskrivande ordval i sitt förord, att området verkligen är ett ”minfält.” Se återigen Westerlund, Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s 3.

66

handeln och den troliga tjuvjakten. Samtidigt bör man i anknytning till det, kanske förstå att trenden för jakt och hantverk av vilt inte är lika essentiellt och intensivt idag för människan som jakten var under 1900-talets början. Förr användes ju sälprodukter till allt från livsviktig föda, komponenter till målfärg och varma vinterkläder.283 Ett i mina ögon mer problematiskt problem med förslaget skulle istället vara att det torde medföra en presumtivt kostsam och svårt utförd övervakningsapparat från nationella

myndigheter som skulle behöva övervaka att sälförordningen och AHD efterlevs.284

Parallellt med detta är det viktigt att falla tillbaka på att en mer handelsliberal unionsmarknad med skapandet av efterfrågan för sälprodukter bäddar för tjuvjakt. Denna tjuvjakt skulle försvåra övervakandet ytterligare och hota hållbarheten i den förslagna alternativa lydelsen av sälförordningen. Det skulle exempelvis troligen vara mycket svårt att avgöra från vilken specifik sälart som säloljan i en omega-3 kapsel härrör. Förankrat i detta så kunde tjuvjägare lockas till att skjuta alla sorters sälar, oavsett om sälarten är med i AHD:s bilaga IV eller V eller om arten har en gynnsam bevarandestatus eller inte enligt AHD. Tjuvjägaren skulle förmodligen göra sitt yttersta för att komma åt den ekonomiskt betydelsefulla säloljan och strunta i AHD samt även den i detta förslag mer handelsliberala lydelsen av sälförordningen. För att spinna vidare på det hypotetiska exemplet kan man även tänka sig att vissa sälarter kunde vara lättare att jaga än andra; varför scenariot kunde vara så att en särskild sälart blev oproportionerligt mycket jagad på grund av att den kanske trivs mer på ett ”jakt-vänligare” område eller för att den har vissa fysiska egenskaper som gör att den är lätt att jaga.

Med det sagt har det andra förslaget sina för- och nackdelar, där nackdelarna ändå måste bedömas väga tyngre än fördelarna, varför fortsättningsvis det första förslaget kvarstår som lämpligast. Härnäst ska det mest ingripande och kontroversiella förslaget presenteras.

283 Jfr avsnitt 3.4.1.

284 Jfr preambeln 11 i den ursprungliga lydelsen, där det belyses problemen med att kontrollera säljakten.

67

4.3.2.4 Slopa sälförordningen?

Det tredje och olämpligaste förslaget är att slopa hela sälförordningen utan att några särskilda regler för handeln med sälprodukter kvarstår i unionen. Även om detta skulle göras så kvarstår skyddskraven för att uppnå eller bevara en gynnsam bevarandestatus hos sälarterna enligt AHD. Det tredje förslaget är reformivrigt, svårmotiverat och diskutabelt men ett försök till motivering ska ändå göras här.

Om man ser krasst på situationen kan det egentliga stödet för den aktuella sälförordningen ifrågasättas. För det första framgår det i kommissionens rapport att 16 av EU:s 28 medlemsstater inte kunde utvärdera förordningen.285 Kvar finns tolv medlemsstater som i helhet menade att sälförordningen var lämplig för dess ändamål. Antalet är idag reducerat till elva på grund av Storbritanniens EU-exodus. I dagens EU är det en klar minoritet av alla medlemsstater i unionen som har de facto utvärderat sälförordningen.286 Fyra av dessa elva medlemsstater berörs i sin tur av problem förorsakade av de stora sälpopulationerna, varför dessa medlemsstater angav kritik mot sälförordningen. Tittar man åter krasst på detta så stödjer därför endast sju av EU:s 27 medlemsstater sälförordningens lydelse aktivt287 till fullo – utan synpunkter och kritik.288 Högst antagligen medför inte de fyra kritiska medlemsstaternas kritik en total slopning av sälförordningen. Men kanske kan Östersjöområdets medlemsstaters synpunkter trigga igång en kritisk debatt om effekterna av sälförordningens aktuella lydelse.

Det tredje förslaget att slopa sälförordningen kan problematiseras med att en oreglerad handel lär hota arternas gynnsamma bevarandestatus samt djurskyddet och att ett onödigt lidande därför kunde uppstå i och med jakten. AHD ska i förslaget såklart kvarstå, men avsaknaden av en sälförordning som reglerar handeln lär som genom det nyss sagda, föda en hel del problem. Samtidigt torde dessa problem

285 Se här tillbaka på avsnitt 4.2.2.

286 Elva medlemsstater berörs av totalen 27. Bara för att de andra medlemsstaterna inte utvärderade förordningen, innebär det såklart inte per definition att dessa medlemsstater inte tycker att den är bra. Det kan ju vara så enkelt att dessa stater är nöjda med den aktuella lydelsen och ansåg sig inte ha skäl att kommentera den ingående i någon rapport till kommissionen.

287 Aktivt i den bemärkelsen att dessa medlemsstater var aktiva med att lämna in en utvärdering på sälförordningen till kommissionen.

68

avhjälpas genom nationell jaktlagstiftning och jaktetik i medlemsstaterna.289 Genom att till exempel studera svensk jaktdoktrin och jaktlagstiftning så finns det tydliga regler för att vilt inte ska lida i och med jakten.290 Samtidigt kan ju även EU vidta en unionsomfattande reglering om jaktetik. Enligt artikel 3 FEUF har unionen nämligen exklusiv befogenhet på bland annat området som rör den inre marknadens funktion,291 den gemensamma handelspolitiken292 samt även för bevarandet av havets

biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.293 Utrymmet

för delad befogenhet mellan medlemsstaterna och unionen är bland annat enligt artikel 4 FEUF på områdena som rör den inre marknaden, fiskeri, med undantag av bevarande av havets biologiska resurser samt miljö.

Genom nämnda artikel framkommer subsidiaritetsprincipen; som innebär enligt artikel 5.3 FEU att unionen endast ska vidta åtgärder på de områden där den inte har exklusiv befogenhet om målen av den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och att åtgärderna därför kan uppnås bättre på unionsnivå. Principen är dock endast tillämplig så länge som EU inte redan har reglerat en särskild fråga,294 varför en eventuell tillämplig av principen på frågan om handel med sälprodukter blir otillämpbart. Man kan dock ändå fråga sig i anknytning till det sagda och i ljuset av subsidiaritetsprincipen om medlemsstaterna kring Östersjön ändå kunde i en tillräcklig utsträckning nå en egen lösning på problematiken med gråsälarna. Avslutningsvis är det viktigt att här understryka att EU alltid gemensamt kan besluta om att ändra eller ta bort hela sälförordningen.295

289 Problemet med tjuvskyttar kommer förstås alltid att kvarstå. Tjuvjägares jaktetik styrs högst antagligen inte av etiska överväganden, utan snarare ekonomiska intressen. Vidare kan nationella jaktmetoder även ifrågasättas i anknytning till jaktetiken vilket görs i det aktuella målet C-900/19. Målet handlar om fågeldirektivet och diskuterar relationen mellan den kulturella jakten och moralen. I fallet jagas koltrastar och andra trastar med limstänger, vilket kan ifrågasättas rent moraliskt. I förhandsavgörandet till målet anses dock jakten vara lämplig och godtagbar i förhållande till fångstmetodens kulturella betydelse. Se vidare särskilt punkt 69 i förhandsavgörandet till C-900/19.

290 Danell, Bergström (red.), a a, s 180. På nämnda sida framgår det att ”Jägarnas etiska regler bygger på respekt för viltet, naturen, människan och samhället samt att viltet som naturresurs förvaltas på ett hållbart sätt. Den biologiska mångfalden får inte hotas.” Se också 4 och 5 §§ JaktL om viltvården.

291 FEUF artikel 3 b).

292 FEUF artikel 3 e).

293 FEUF artikel 3 d).

294 Langlet, Mahmoudi, a a, s 46.

295 Huruvida det finns en vilja i hela EU för detta är tveksamt. Bara för att en majoritet av länderna inte lämnar in någon rapport till kommissionen – eller berörs direkt av den, så betyder det inte att

69

4.3.2.5 Ha den aktuella lydelsen intakt

Ett sista, men mycket diskutabelt alternativ är att inte vidta några åtgärder alls och låta sälförordningen fortsätta lyda som den har gjort sedan ändringen år 2015. Alternativet skulle gynna sälpopulationerna ytterligare och om man så vill också djurskyddet.296

Samtidigt är alternativet problematiskt då det lär fortsätta att missgynna den utdöende kustkulturen, minskande yrkesfisket och andra arter som påverkas negativt av gråsälsbeståndet i Östersjön.

4.4 Avsnittets konklusion

Slutsatsen i avsnittet är att gråsälen och övriga sälarter inte uppfattas som resurser i dagens reglering. Parallellt med denna slutsats finns det röster och medlemsstater som förespråkar att en sådan uppfattning borde vara gällande i någon mån. Dessa grundar argumentationen i en historisk-kulturell- samt hållbarhetskontext. Argumentationen är i sin helhet rimlig, men inte fria från invändningar. Det finns flera förslag till dagens lydelse av sälförordningens handelsförbud. Vilket alternativ som är det lämpligaste att gå vidare med är upp till fortsatt diskussion. I valet av hur situationen kan bli bättre är det viktigt att komma ihåg att sälförordningen och det tillhörande förbudet bygger på inte oviktiga skäl och att även dessa behöver respekteras.

Personligen är jag av uppfattningen att sälförordningen inte är helt välavvägd, särskilt i ljuset av dagens minst sagt problematiska situation med gråsälen i Östersjön. Medlemsstaterna Sverige, Finland, Estland och Danmark har därför goda skäl för att framföra kritiska synpunkter på den aktuella lydelsen av sälförordningen till kommissionen. Sälförordningen bygger på en moralisk grund, utan förankring i den ohållbara paradoxen som den aktuella lydelsen skapar; den hindrar ju inte att sälar fortsättningsvis får dödas och därefter bara dumpas av andra människor än inuiter och övriga ursprungsbefolkningar.297

dessa stater är beredda att avskaffa eller ändra sälförordningen. Dessutom bör man fortsättningsvis ha en eventuell lobbyism i åtanke i anknytning till det sagda, jfr avsnitt 4.2.1.1.

296 Det är här viktigt att komma ihåg de nya alarmen om konkurrensen om födan som förmodligen är förorsakad av stora populationer av gråsäl i Östersjön. Ur ett djurskyddsperspektiv kan det frågas om det är rimligt att låta sälar dö av svält? Jfr Lindholm, a a, och Lindwall, a a, samt även avsnitt 3.

297 Dumpas i den bemärkelsen att det fällda viltet uppfattas som ett problemavfall som saknar ett ekonomiskt värde. Jägaren får förstås fortsättningsvis tillvarata sälkroppen för eget bruk, om han eller hon så vill det.

70

5 Avslutning

5.1 Syfte och upplägg

Syftet med avsnitt 5 är att knyta ihop uppsatsens tre rättsliga frågeställningar. I avsnitt 5.2 presenteras slutsatserna till varje rättslig frågeställning. Uppsatsens konklusion presenteras avslutningsvis i avsnitt 5.3, där jag kortfattat sammanfattar slutsatsen av uppsatsen. I de avslutande orden inryms även några funderingar kring situationens framtid.