Juridiska institutionen
Höstterminen 2020
Examensarbete i miljörätt
30 Högskolepoäng
Gråsälen
- en skyddsvärd art, ett problem eller en resurs?
En rättsvetenskaplig undersökning om
artskydd, säljakt och handel med sälprodukter i EU
The Grey Seal
- a species worthy of protection, a problem or a resource?
A study in legal science on
species protection, seal hunting and trade in seal products in the EU
Författare: John Woivalin
2
Förord
“Now don't talk to me about the polar bear. Don't talk to me about the ozone layer. Ain't much of anything these days, even the air. They're running out of rhinos – what do I care? Let's hear it for the dolphin – let's hear it for the trees. Ain't running out of nothing in my deep freeze. It's casual entertaining – we aim to please. At my parties. Do what you please.”
– Mark Knopfler i låten ”My Parties” av Dire Straits.
Miljörätten är för många ett något snårigt rättsområde och uppfattningen är bland flera medstudenter att området är lite av en udda fågel (eller en ensam varg) som sitter avskilt i juristprogrammets mångfaldiga bo. Mitt val av miljörätt som fördjupning var trots det ett självklart val för mig från dag ett på programmet. En evig sanning är att man ska gå sin egen väg.
Jag har min naturnära bakgrund från öriket Åland att tacka (eller beskylla) för att det blev att skriva om just gråsälen i denna uppsats. Utan att nämna någon person explicit tackar jag helt enkelt alla som läst, diskuterat och motiverat mitt skrivande av denna uppsats.
3
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 6
1.1 Bakgrund ... 6
1.2 Syfte, problemformulering och frågeställningar ... 7
1.3 Avgränsning och angränsade arbeten ... 8
1.4 Metod och material ... 9
1.5 Disposition ... 12
2 En skyddsvärd art ... 14
2.1 Syfte och upplägg ... 14
2.2 Artskyddets betydelse ... 14
2.2.1 Biologisk mångfald ... 14
2.2.2 Varför arter skyddas ... 16
2.2.3 Skyddets effekt för gråsälen ... 17
2.3 Skyddet enligt EU-rätten ... 19
2.4 Skyddet enligt nationell rätt ... 23
2.5 Avsnittets konklusion ... 25
3 Ett problem ... 26
3.1 Syfte och upplägg ... 26
3.2 Problem för yrkesfiskare ... 26
3.3 Problem för andra arter ... 29
3.4 Säljakten som problemlösning ... 31
3.4.1 Historik... 31
3.4.2 Jaktregleringen ... 32
3.4.3 Alternativ till jakt? ... 42
4
4 En resurs ... 45
4.1 Syfte och upplägg ... 45
4.2 Handelsförbudet för sälprodukter ... 46
4.2.1 Sälförordningen ... 46
4.2.2 Utvärdering av sälförordningen ... 51
4.3 En hållbar handel med sälprodukter ... 56
4.3.1 Ett ohållbart förbud? ... 56
4.3.2 Att upprätta en hållbar handel ... 62
4.4 Avsnittets konklusion ... 69
5 Avslutning ... 70
5.1 Syfte och upplägg ... 70
5.2 Slutsatser ... 70
5.2.1 Arten ska skyddas ... 70
5.2.2 Ett problem med lösningar ... 70
5.2.3 En förbjuden resurs i en säl-synt förordning ... 71
5.3 Uppsatsens konklusion ... 72
Källförteckning ... 74
Offentligt tryck ... 74
Rättsfall och beslut ... 76
Litteratur ... 77
5
Förkortningar
AHD Art- och habitatdirektivet. Rådets direktiv 1992/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
AF Artskyddsförordningen (2007:845) CBD Konventionen om biologisk mångfald
CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora
FEU Fördraget om Europeiska unionen
FEUF Fördraget om Europeiska unionens Funktionssätt FiskL Fiskelag (1993:787)
Fågeldirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar
Förvaltningsplan HaV, Nationell förvaltningsplan för gråsäl (Halichoerus grypus) i Östersjön. Reviderad 2019
HaV Havs- och vattenmyndigheten Helcom Helsingforskommissionen JaktF Jaktförordningen (1987:905) JaktL Jaktlagen (1987:259)
Kommissionens rapport RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om
genomförandet av förordning (EG) nr 1007/2009, ändrad genom förordning (EU) 2015/1775, om handel med sälprodukter
MB Miljöbalken (1998:808) NV Naturvårdsverket Prop. Proposition
RF Regeringsformen (1974:152) SLU Sveriges lantbruksuniversitet SOU Statens Offentliga Utredningar
Sälförordning Europaparlamentets och rådets förordning (1007/2009) om handel med sälprodukter
SÖ Sveriges internationella överenskommelser
6
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Gråsälen (halichoerus grypus) är en sälart i familjen öronlösa sälar (phocidae) som finns främst i Östersjön, men även i Atlanten.1 Artens förekomst i Östersjön var mycket
hotad under den senare delen av 1900-talet. Det kan i efterhand konstateras att de massiva utsläppen av både PCB och DDT kombinerat med en intensiv jakt och sjukdomar hos arten var de främsta skälen till den negativa trenden.2 Idag är varken
miljögifter eller jakt aktuella hot mot gråsälen, vilket är resultat av miljögiftsregleringar och fridlysningsbestämmelser. Från att ha varit synnerligt hotad i Östersjön klassificeras artens bevarandestatus över referensvärdet för gynnsam, vilket visar att arten har en positiv trend i dagsläget.3 Gråsälen listades även år 2020 som ”livskraftig”
i SLU:s rödlista, vilket även belyser den positiva utvecklingsriktningen.4
Att artens bevarandestatus idag är över nivån gynnsam är positivt för gråsälen som är en skyddsvärd art enligt artskyddsbestämmelser.5 Samtidigt medför det ökade
antalet gråsälar problem för fiskerinäringen och andra arter i Östersjön. Gråsälen förstör nämligen yrkesfiskares redskap samt äter och skrämmer fångstfisk.6 Därtill är
gråsälen en toppredator som saknar fiender i Östersjön. Gråsälen predaterar på underliggande arter i näringskedjan och sprider även parasiter. Exempel på en drabbad underliggande art är speciellt torsken (gadus morhua).7 Utvecklingen innebär 1 Se vidare detaljerad information om arten vid Artfakta, SLU Artdatabanken, Gråsäl.
2 Jfr bland annat Helle och Stenman, Sälstammarna i Östersjön 1986-1990, s 42 – 53,
Naturskyddsföreningen, Guida om miljögifterna omkring oss, s 9, 54 f.; förvaltningsplan, s 13 och s 23 – 27; Prop. 1986/87:58 s 33 f. Läsvärt här är även det klassiska ögonöppnande verket: Carson, Tyst vår, där är särskilt avsnittet ”Den meningslösa utrotningen” från s 111 ff. samt avsnittet ”Dödens floder” från s 161 ff. läsvärt.
3 Jfr NV, Sveriges arter och naturtyper i EU:s AHD Resultat från rapportering 2019, s 43 och
förvaltningsplan, s 72. NV, Rapport 6919, Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020, s 264. Se mer om det nämnda i avsnitt 2, särskilt avsnitt 2.2.3.
4 Se Artfakta, SLU Artdatabanken, Gråsäl.
5 Se bland annat JaktL 3 §, AHD artikel 2 samt jfr även AHD bilaga II, V och AF bilaga 1. Se vidare
mer om detta i avsnitt 2.
6 Se Danell, Bergström (red.), Vilt, människa, samhälle, s 154 f.; Jfr vidare även Tunón, (ed),
Biodiversity and Ecosystem Services in Nordic Coastal Ecosystems. Volume 2. The geographical case studies, s 45, 48.
7 Königson, Lunneryd, m fl, Grey Seal Predation in Cod Gillnet Fisheries in the Central Baltic Sea,
7
även en ökad konkurrens om födan mellan gråsälarna och andra arter i Östersjön. Gråsälarna har därtill enligt studier och observationer ätit tumlare (phocoena phocoena),8
knubbsälar (phoca vitulina)9 och sjöfåglar såsom ejder (somateria mollissima).10 Enligt
några färska nyhetsartiklar från 2021 har det noterats att gråsälarna svälter ihjäl i
Östersjön, vilket förmodligen beror på det stora beståndets konkurrens om födan.11
Gråsälarna lever således ostört idag, utan att någon annan art jagar dem.
Sälprodukter utgjorde under flera århundraden essentiella resurser för människor i skärgården och längst kusterna.12 Från den numer kontroversiella säljakten har
människan bland annat fått kläder, sälolja och kött. Jakten är idag rätt strikt reglerad. I dagens Sverige kan gråsäl jagas genom antingen skydds- eller licensjakt.13 Handeln
med sälprodukter är samtidigt i princip förbjuden av EU, varför jakten inte är attraktiv då sälprodukterna är ekonomiskt värdelösa.14 Trots handelsförbudet kan inuiter och
andra ursprungsbefolkningar genom undantag jaga vissa sälar och idka handel med sälprodukter inom unionen.15
1.2 Syfte, problemformulering och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att rättsligt problematisera och studera problematiken i Östersjön mellan den skyddsvärda toppredatorn gråsälen och fiskerinäringen samt övriga arter såsom torsken, ejdern och tumlaren. Parallellt med det anförda är syftet även att studera och utvärdera hållbarheten i förbudet för handeln med sälprodukter i EU.
8 Se här forskningsstudien av Leopold, Begeman m fl, Exposing the grey seal as a major predator of
harbour porpoises. Följande artiklar behandlar även predationen på tumlare, Westerlund SvenskJakt 17/1 2020; Johansson Göteborgs-Posten 8/12 2014; Vaughan The Guardian 26/11 2014. En artikel som även rör nämnda predationen laborerar dessutom med tanken om människor kunde stå på menyn, något som dock känns aningen tveksamt. Augustsson Skärgården 17/1 2015.
9 Neer, m fl, Grey seal (Halichoerus grypus) predation on harbour seals (Phoca vitulina) on the island
of Helgoland, Germany, s 1 – 3.
10 SeHenricson SvenskJakt 6/9 2019.
11 Lindholm Expressen 6/1 2021; Lindwall SverigesRadio 6/1 2021.
12 Sörlin (red.), Jaktens historia i Sverige Vilt – Människa – Samhälle – Kultur, s 26. Jfr Tunón, (ed),
a a, s 46. Se även förvaltningsplan, s 35.
13 Se bland annat 23 b och 24 §§ JaktF för skyddsjakt, samt 23 c och 23 g §§ JaktF för licensjakt. Se
vidare avsnitt 3 ingående om jakten.
14 Jfr artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september
2009 om handel med sälprodukter.
15 Se både artikel 3 samt 4 om villkor för saluförande och fri rörlighet i nämnda förordning i
8
Problemen som uppsatsen baseras på kan uttryckas i en antagande mening – den skyddsvärda gråsälen skadar fiskerinäringen och övriga arter i Östersjön samtidigt som jakten på arten idag är ointressant för jägare, men även ohållbar då en handel med sälprodukter i princip inte är tillåten i EU.
Tre rättsvetenskapliga frågor skapas med utgångspunkt i problemformuleringen. Den första frågeställningen lyder: Hur skyddas arten rättsligt och vad innebär egentligen det rättsliga skyddet? Uppsatsens andra fråga är följande: Hur är det rättsligt möjligt att jaga den skyddade gråsälen och är säljakten en rättsligt lämplig problemlösning för yrkesfiskare och andra arter i Östersjön? Uppsatsens tredje fråga är: Hur är sälförordningen motiverad ur ett hållbarhetsperspektiv och kan en handel med sälprodukter vara rättsligt möjligt och berättigat i EU?
1.3 Avgränsning och angränsade arbeten
Arbetet avgränsas till att behandla relevant miljörätt i Sverige och EU. Den internationella rätten avgränsas i det stora hela bort, dock behandlas internationell rätt till en viss del i frågan om handel med sälprodukter. Även om CITES är av ett mycket stort intresse i frågor om handeln med djur, har jag valt att avgränsa bort den. Detta görs främst på grund av att arten gråsäl inte omnämns i CITES, samt att problemformuleringen inte förankras i CITES utan snarare i EU:s sälförordning. Natura 2000 och områdesskydd diskuteras inte alls ingående, trots att områdesskyddet ändå är av betydelse för gråsälen i EU.16 En avgränsning görs till att bara behandla
gråsälen som art och inte övriga sälarter. Resonemangen om handel diskuterar dock sälarter på ett generellt plan och rör således inte endast produkter från just gråsäl. En geografisk avgränsning görs till Östersjön med ett särskilt fokus på den svenska kusten. Inuiternas möjlighet att idka handel vidgar den geografiska avgränsningen något till att inkludera de arktiska och subarktiska områdena i en synnerligt begränsad utsträckning. En djupgående diskussion om frihandeln och WTO:s betydelse
16 Se här till exempel MB 7:27, kravet på särskilda bevarandeområden i förklaringen av beteckningen
9
avgränsas i det stora hela bort, men i viss mån tangerar avsnitt 4 det sagda.17 Någon
genomgripande moralisk diskussion försöker jag att så långt som möjligt undvika i uppsatsen, dock framkommer det viss moralisk diskussion i särskilt avsnitt 4.18
Trots ett flitigt sökande har jag inte hittat några nationella angränsade rättsliga arbeten till uppsatsen. På ett mer internationellt plan finns det viss forskning på
området med handeln med sälprodukter, 19 men någon studie som explicit behandlar
gråsälen som en skyddsvärd art, ett problem och en resurs som denna uppsats kan jag inte påträffa. Angränsad naturvetenskap och diverse rapporter om relevanta förhållanden används däremot som ett komplement till den juridiska analysen. Sambandet mellan naturvetenskapen och juridiken är alltså av stor betydelse för uppsatsen och presenteras därför härnäst.
1.4 Metod och material
En miljörättslig metod används i uppsatsen. Den miljörättsligt präglade metoden i uppsatsen har inslag av rättsdogmatik, vilket tydliggörs när rättsfrågorna behandlas. Med bakgrund i den rättsdogmatiska metoden studeras rättsfrågorna med hjälp av lagtext såsom JaktL (1987:259), JaktF (1987:905), EU:s AHD och sälförordningen tillsammans med, där det är möjligt, eventuella förarbeten eller rättsliga vägledningar, relevant doktrin och aktuell rättspraxis.20 Genom rättskällorna fastställs rättsfrågor de
lege lata; till exempel för att förklara hur gråsälen kan jagas rättsligt. Vidare används
17 Konflikten mellan miljörätt och frihandel har väckt mycket debatt under åren. Staffan Westerlund
beskriver området som ett ”minfält.” Se Westerlund, Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s 3.
18 Främst diskuteras moralen kortfattat i och med sälförordningens motivering, se vidare avsnitt 4.3.1
i ljuset av Sellheim, The Legal Question of Morality: Seal Hunting and the European Moral Standard.
19 Se till exempel Sellheim, a a. Nikolas Sellheim har för övrigt publicerat flera arbeten som relaterar
till sälförordningen, exempelvis kan följande nämnas: Sellheim, The Neglected Tradition? – The Genesis of the EU Seal Products Trade Ban and Commercial Sealing och Sellheim, The goals of the EU seal products trade regulation: From effectiveness to consequence. Utöver Sellheims verk ska följande sälrelaterade texter också omnämnas här: Fakhri, Gauging US and EU Seal Regimes in the Artic against Inuit Sovereignty; Marceau, A Comment on the Appellate Body Report in EC-Seal Products in the Context of the Trade and Environment Debate; Mavroidis, Sealed with a Doubt: EU, Seals and the WTO och slutligen Perišin, Is the EU seal products regulation a sealed deal? EU and WTO Challanges. Jag gör inte anspråk på att listan skulle vara uttömmande på något vis, detta är endast en uppräkning av de angränsade texterna som jag har lyckats påträffa i cyberrymdens sökvärldar.
20 Jfr Kleineman, Juridisk metodlära, s 21 – 44, där han beskriver den rättsdogmatiska metoden
10
materialet även för att studera rättsläget de lege ferenda, vilket till exempel görs i och med uppsatsens sista frågeställning om handeln med sälprodukter.
Den miljörättsliga metoden som används i uppsatsen baseras på den teorimodell som miljörättsprofessorn Staffan Westerlund utvecklade. Metoden är av central betydelse i uppsatsen för att förstå relationen mellan juridiken och människan och naturen, här gråsälen. Enligt metoden är människan en del av naturen, som hon är beroende av.21 Samtidigt separeras människan från naturen för att hon kan stifta lagar
och regler, vilket till exempel en gråsäl inte kan. Människan är nämligen enligt Westerlund en aktör, medan naturen är en reaktör.22 Dessa har ett symbiotiskt
förhållande.
Människans roll som aktör är att fungera som en samhällsvarelse. Hon analyserar handlingsalternativ och bygger upp samt verkar i både samhällen och organisationer. Ytterligare är människan teknisk och hon utnyttjar naturen och naturlagarna genom förståelse för hur dessa reagerar under olika förhållanden.23
Naturen, alltså både dess abiotiska delar (vatten, luft) och arter utgör tillsammans reaktörer som reagerar enligt naturlagarna. Trots att människan är en aktör som kan stifta lagar kan hon inte ändra på de oskrivna naturlagarna. Hon kan endast försöka förstå naturlagarna. Det är dessutom endast aktören, människan, som kan vara adressat för rättsreglerna. Vi kan inte adressera en lag till en gråsäl, som till exempel skulle innehålla regler om vilka fiskar den får äta. Westerlund belyser detta förhållande med det välformulerade exemplet att torsken i Östersjön endast följer naturlagarna, varför politiker inte kan kräva att torsken bara ska må bättre för att politiker vill det.24
Dock framlyfter Westerlund i slutet av exemplet att torsken trots allt kan påverkas av lagstiftningen, men då endast indirekt genom ett mänskligt handlande.25 Människan
har alltså en möjlighet att med sitt handlande påverka arters välmående, medan arterna själva inte kan uppfylla hennes vilja och uppmaningar.
21 Jfr även här diskussionen som Hollo för kring läran om naturlig miljörätt. Hollo skriver att:
”Människan som del av naturen ska därför inte överskrida de gränser som rubbar naturens baselement.” Se Hollo, Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, vänbok till Darpö och Michanek, s 261 f. särskilt.
22 Westerlund, a a, s 7. 23 Westerlund, a a, s 33.
11
Naturvetenskapligt material används för att förklara reaktörernas naturlagar samt för att analysera och problematisera huruvida den gällande rätten är lämpligt konstruerad. Sådant material är exempelvis forskningsrapporter och vetenskapliga artiklar som används tillsammans med de tidigare nämnda rättskällorna för att besvara uppsatsens rättsfrågor. Rent praktiskt kan metodens angreppsätt således presenteras som en utvärdering av de miljörättsliga instrumentens och miljölagstiftningens effektivitet på miljöområdet.26
Den miljörättsliga metoden genomsyras av tanken om en hållbar utveckling, vilket är av betydelse för uppsatsens frågeställningar och för hela rättsvetenskapen.27 Enligt
RF 1:2 st. 3 framgår det att ”det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.” I Westerlunds metod och i uppsatsen ska hållbar utveckling likställas med en långsiktighet, där framtida generationer ska värderas jämbördigt med den nuvarande. Den nuvarande generationen ska inte förstöra förutsättningarna för framtida generationers välfärd i naturen, varför naturresurser och biosfären ska vara tillgängliga och användbara i framtiden. En ekologisk hållbarhet är en essentiell förutsättning för en utveckling som gynnar både ekonomiska och sociala förhållanden för människan. Westerlund menar att ”ekologiska aspekter inte kan vägas av mot andra aspekter, inte ens sociala eller
ekonomiska.”28 Med det anförda menar Westerlund att de ekologiska aspekterna är
utgångspunkten till de sociala och ekonomiska aspekterna och de därav är nödvändiga för att vi ska få en hållbar utveckling.29 I anknytning till det sagda ska det noteras att
uppsatsen till största del är författad med ett antropocentriskt perspektiv, vilket rent konkret innebär att uppsatsen material analyseras utifrån människans perspektiv.30
26 Jfr Zetterberg, Fågelperspektiv på rättsordningen, Vänbok till Staffan Westerlund, s 450 f.
27 Jfr Westerlunds beskrivning av en hållbar utvecklings betydelse i rätten och rättsvetenskapens
gränser i Westerlund, En hållbar rättsordning, s 117 – 124.
28 Westerlund, Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s 25.
29 I Westerlund, a a, s 25, framgår det nämligen att: ”Utan en ekologisk bas, en naturresursbas, kan
varken ekonomi eller socialt goda förhållanden uthålligt utvecklas. ... Om man knaprar på den ekologiska hållbarheten, knaprar man på förutsättningarna för (åtminstone fortsatt framtida) ekonomisk och social utveckling, och därmed är utvecklingen inte hållbar.”
30 Perspektivet är inte fri från brister, utan det dras naturligtvis med en rad problem vilket framgår i
12
Metoden i uppsatsen bygger så långt som möjligt på Westerlunds nyssnämnda bedömning av de ekologiska, sociala och ekonomiska aspekterna; men när relevant material studeras fyller dock både ekologiska och ekonomiska aspekter en mer jämnviktig basal betydelse i analysen. Att notera här är att Westerlunds metod inte bortser från ekonomiska aspekter; men jag tolkar ändå hans beskrivning som att han lägger de ekologiska aspekterna som en basal utgångspunkt till de mer efterföljande ekonomiska och sociala aspekterna, vilket i sig inte alls är orimligt.31 När uppsatsens
andra och tredje rättsfråga diskuteras utgör dock de ekonomiska aspekterna i yrkesfisket och jägares handel centralare utgångspunkter i analysen än en tänkbar ekologisk sådan i säg att – bevara den stora gråsälsstammen i Östersjön. Detta innebär inte att jag anser att de ekonomiska aspekterna ska gå utanför ramen för betydelsen av ekologin. Snarare innebär detta att jag i anknytning till dessa rättsfrågor ser de mer antropocentriska ekonomiska aspekterna som en basal utgångspunkt i diskussionen istället för en i första hand ekologisk utgångspunkt.32 De ekologiska aspekterna väger
trots det sagda mycket tungt i analysen och uppsatsen syftar alltså inte att åsidosätta de ekologiska aspekterna.
1.5 Disposition
Uppsatsens disposition återspeglas av rättsfrågorna. Inledningsvis studeras gråsälen som en skyddsvärd art i avsnitt 2. I avsnittet studeras således uppsatsens första rättsfråga: Hur skyddas arten gråsälen rättsligt och vad innebär det rättsliga skyddet? Avsnitt 2 innehåller likaså en diskussion om betydelsen av artskyddet och en biologisk mångfald. Däri används en del naturvetenskapligt material. Både miljömålen i Sverige och den hållbara utvecklingens koppling till skyddandet av arter behandlas likaledes kortfattat i avsnittet. Vidare återges och analyseras både nationell och unionsrättslig lagstiftning i och med besvarandet av rättsfrågan i avsnitt 2.
för en grundlig förklaring av perspektivet. I kontrast till det antropocentriska perspektivet finns även ett biocentriskt eller ett ekocentriskt perspektiv. Se mer om dessa i a a, s 223 – 228.
31 Jfr Westerlund, a a, s 25. Om vi inte har en fungerande ekologi så har vi människor inte längre
några naturresurser att utvinna resurser från. Därför är det ändå såklart rimligt att ha de ekologiska aspekterna som en basal utgångspunkt, som Westerlund anför i sin metod.
32 Se särskilt de ekonomiska aspekternas betydelse när yrkesfiskares ekonomiska situation analyseras
13
I avsnitt 3 behandlas olika problem som är kopplade till gråsälen. Det första problemet som presenteras är det som arten medför fiskerinäringen, medan det andra problemet är de konkurrensproblem som toppredatorn förorsakar övriga arter. Efter diskussionen om problematiken med gråsälen i Östersjön bearbetas arbetets andra rättsfråga i avsnitt 3: Hur är det rättsligt möjligt att jaga den skyddade gråsälen och är säljakten en rättsligt lämplig lösning på problemen? De rättsliga möjligheterna till jakt studeras i ljuset av nationell rätt, EU-rätt och naturvetenskap.
14
2 En skyddsvärd art
2.1 Syfte och upplägg
Avsnittets syfte är att studera gråsälen som en skyddsvärd art. Avsnittet besvarar arbetets första rättsfråga: Hur skyddas arten rättsligt och vad innebär egentligen det rättsliga skyddet?
Avsnittets upplägg utgörs av en uppdelning av arbetets första rättsfråga. I avsnitt 2.2 förklaras varför arter generellt skyddas rättsligt. Det inleds med en redogörelse för vikten av biologisk mångfald. Därefter presenteras artskyddets historia, funktion och betydelse. Avsnittet innehåller även en konkret förklaring av artskyddets historiska effekter för gråsälen.
Efter bakgrundsförklaringen om betydelsen av artskyddet, framförs en rättslig presentation om hur gråsälen skyddas enligt unionsrätten i avsnitt 2.3. AHD är av central betydelse i underavsnittet. Avsnitt 2.4 rör gråsälens skydd enligt lagstiftningen i Sverige. Lagstiftningen som studeras här är främst JaktL, men även AF:s (2007:845) betydelse för artskyddet studeras i nämnda underavsnitt. Avsnitt 2.5 sammanfattar till sist innehållet i avsnitt 2 i några meningar och med en tillhörande slutsats.
2.2 Artskyddets betydelse
2.2.1 Biologisk mångfald
Det finns idag 1,8 miljoner kända arter av djur, mikroorganismer, växter och svampar i världen.33 På grund av att många av de omnämnda organismgrupperna är
outforskade uppskattas det verkliga antalet uppgå till cirka 9 miljoner.34 Det är många
arter som delar livsmiljöer med andra arter i olika ekosystem. Dessa ekosystem bildar tillsammans med arterna begreppet biologisk mångfald. Begreppet definieras i
konventionen om biologisk mångfald (CBD) från år 1992.35 I CBD artikel 2 framgår
det att biologisk mångfald ska förstås som ”… variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, marina och
33 SLU, Centrum för biologisk mångfald, Biologisk mångfald, 25/2 2020. Marklund Andersson,
Schultz, Artskydd Grunder och tillämpning, s 207 f.
15
andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.” Det är få ekosystem som människan inte har påverkat direkt eller indirekt på jorden. Ett enkelt konstaterande är att en klar majoritet av alla dessa 1,8 miljoner kända arterna lever i mänskligt påverkade områden. Många av dessa arter hotas dock av mänskliga aktiviteter. Människan har allt sedan 1500-talet och fram tills idag bidragit till populationsminskningar och utdöenden av diverse arter i planetens olika ekosystem.36
Industrialiseringen och befolkningens tillväxt är de två största antropogena förändringarna i lokala och globala miljöförhållanden sedan 1850-talet fram tills 2000-talet.37 Sammantaget har människans exploatering av områden lett till utrotandet av
cirka 320 landlevande ryggradsdjur.38
Riksdagen antog i särskilda beslut år 1995 och 2005, 16 miljökvalitetsmål som anger det tillstånd som den svenska miljön ska sträva mot.39 I prop. 2009/10:155
framgår det att miljökvalitetsmålen ska ange det tillstånd som den svenska miljön ”ska leda till”, vilket är en skärpning mot det tidigare ”ska sträva mot.”40 Ett av de 16 målen
är ”ett rikt växt- och djurliv.” Det nämnda målet kan förstås som ett nationellt konstaterande att det är viktigt med en rik biologisk mångfald. Hotade arters status i samtliga av Sveriges ekosystem ska enligt målsättningen förbättras.41
Det är dock inte onaturligt att vissa arter upphör att existera; arter har dött ut även före människans accelererande exploateringar av naturområden. Arter har utan människans exploaterande inverkan tidigare dött ut av globala naturkatastrofer såsom meteornedslag och vulkanutbrott eller istider orsakade av klimatförändringar.42 På
grund av människans aktivitet idag försvinner dock arter i en betydligt snabbare takt än vad de tidigare har gjort.43 En fullgod slutsats av omständigheten är att mänskliga 36 Jfr Marklund Andersson, Schultz, a a, s 208.
37 Befolkningen ökade från 1,3 miljarder vid cirka 1850. Idag överskrider befolkningen 7 miljarder.
Se Hollo, a a, s 255.
38 Jfr Marklund Andersson, Schultz, a a, s 208.
39 Michanek, Zetterberg, Den svenska miljörätten, s 98 f. Se vidare prop. 1997/98:145 s 41 och SOU
2000:52 Framtidens miljö – allas vårt ansvar, i sin helhet.
40 Jfr Michanek, Zetterberg, a a, s 98. Se prop. 2009/10:155 s 20.
41 Prop. 2009/10:155 s 236. Se även Punkt 3 i MB 1:1 som anger att MB ska tillämpas så att den
biologiska mångfalden bevaras. Punkten 3 är en av 5 punkter som utgör delmål för miljöbalken och kan anses utgöra en precisering av begreppet hållbar utveckling. Jfr Michanek, Zetterberg, a a, s 97.
42 Jfr Langlet, Mahmoudi, EU Environmental Law and Policy, s 349.
16
utnyttjanden av naturresurser i ekosystemen hotar och minskar den biologiska mångfalden.44
2.2.2 Varför arter skyddas
Idag skyddar människan arter genom lagstiftning. Men varför behöver arter skyddas? Ett antropocentriskt svar på frågan går att finna i biologins påståenden om att stabilitet och instabilitet i miljön påverkar olika fortplantningsstrategier för arter.45
Det finns K-selekterade arter och R-selekterade arter. Skillnaden mellan dessa är arternas generationstider och mängd avkommor. R-selekterade arter har å ena sidan korta generationstider och får många avkommor, som till exempel möss och bakterier. K-selekterade arter har å andra sidan långa generationstider och får få avkommor, var till exempel både människor och gråsälar inryms som arter. På grund av instabilitet i miljön, såsom klimatförändringar, dör K-selekterade arter sakta ut medan R-selekterade arter istället ökar.46 Mänsklighetens existens som K-selekterad
art är således beroende av ekosystemen och den biologiska mångfalden. Från ekosystemen kan vi utvinna föda, mediciner och teknisk kunskap. Det är ovisst vilka arter som vi är beroende av i framtiden och på grund av detta är det viktigt att vara varsam med den biologiska mångfalden. Om vi inte är varsamma med den biologiska mångfalden kan instabilitet i miljön uppstå, vilket i slutändan hotar vår existens som K-selekterad art.
Behovet av att långsiktigt skydda den biologiska mångfalden går således hand i hand med tanken om en hållbar utveckling. Framtida generationer värderas jämbördigt med den nuvarande i en hållbar utveckling och då den biologiska
mångfalden är av stor betydelse för framtida generationer behöver arter skyddas.47
Dagens generation av människor ska alltså inte förstöra förutsättningarna för framtida generationers tillgänglighet till biosfären och naturresurser då denna tillgänglighet är essentiell för både dagens och framtidens människa.
44 Marklund Andersson, Schultz, a a, s 208. Se även artikeln av Wilson, a a, s 108 – 116. För en vidare
läsning om det aktuella artutdöendet hänvisas till Kolbert, The sixth extinction: an unnatural history. En tillbakablick på Carson, a a, är inte heller fel att göra i sammanhanget.
45 Jfr Wilkinson, a a, 221 – 223.
46 Marklund Andersson, Schultz, a a, s 209.
17
På grund av det anförda är det alltså viktigt rent existentiellt för människan att stifta lagar och regler för att bevara och skydda arter. Sådana rättsliga åtgärder har visat en positiv effekt för gråsälens bevarande och överlevnad i Östersjön.
2.2.3 Skyddets effekt för gråsälen
Med bakgrund i de tidigare avsnitten konstateras det att artskyddet är en betydelsefull del av rätten och för den biologiska mångfalden. Skyddet strävar efter att reglera människans inverkan på arter och deras livsmiljöer – alltså fungerar det som ett verktyg för att reglera den biologiska mångfalden.48 Artskyddet har haft positiva
effekter på gråsälsbeståndet i Östersjön, bara under loppet av cirka femtio år. Gråsälens bestånd var nämligen allmänt sjunkande under stora delar av 1900-talet. Det fanns mellan 88 000 och 100 000 gråsälar i Östersjön vid århundradets början.49
Sakta men säkert minskade beståndet på grund av en intensiv säljakt. Redan år 1914 uppskattas beståndet ha sjunkit till något mellan 65 000 och 75 000 individer.50
Beståndet minskade ytterligare till mellan 18 000 och 21 000 vid år 1940.51 År 1975
uppskattades antalet gråsälar underskrida 4 000 individer i Östersjön, vilket bedöms vara mycket kritiska siffror för arten.52
Det var under 1960- och 1970-talet som en allmän medvetenhet om miljögifternas negativa effekter på naturen spreds i framförallt västvärlden.53 Även betydelsen av att
skydda den biologiska mångfalden blev ett allt större faktum under de nämnda årtiondena. Medvetenheten om människans negativa inverkan på artpopulationer genom både miljögifter och jakt mynnade ut i flera artskyddsrättsliga åtgärder. I fråga om sådana åtgärder för Östersjöns marina miljö, däri inbegripet artskyddet av gråsälar, är det av intresse att nämna Helsingforskonventionen om skydd för Östersjöns marina miljö. Konventionen signerades i Helsingfors år 1974 av medlemsländerna runt Östersjön. Den trädde i kraft år 1980 och det styrande organet i organisationen
48 Marklund Andersson, Schultz, a a, s 208.
49 Hårding, Härkönen, Development in the Baltic Grey Seal (Halichoerus grypus) and Ringed Seal
(Phoca hispida) Populations during the 20th Century, s 624.
50 Hårding, Härkönen, a a, s 624 51 Jfr förvaltningsplan, s 14.
52 A st och Hårding, Härkönen, a a, s 624.
53 Se Carson, a a, särskilt avsnittet ”Den meningslösa utrotningen” från s 111 ff. samt avsnittet
18
är benämnt Helcom.54 Syftet med konventionen är att skydda Östersjöns miljö, och
konventionsparterna har tillsammans därför upprättat ett åtgärdsprogram för Östersjön för att försöka återställa god ekologisk status i Östersjön till år 2021.55 År
1988 utgav Helcom en rekommendation om förbud mot säljakt i Östersjön samt att
sälskyddsområden skulle upprättas i medlemsländerna.56
Efter 1980-talet skedde en svag ökning av antalet gråsälar, vilket troligen var ett resultat av regleringar av både jakt och miljögifter i Östersjön.57 År 2000 uppskattades
beståndet vara uppe i 15 631,58 vilket indikerade en ökning med över dubbelt så
många gråsälar under 25 år. Under 2006 antog Helcom en ny rekommendation om gråsälarna i Östersjön, med titeln ”Conservation of seals in the Baltic Sea area.” Enligt rekommendationen godtas en jakt på gråsäl i Östersjön under förutsättningen att jakten inte strider mot EU:s AHD och är överensstämmande med ekologiskt hållbara principer.59 Att rekommendationen infördes under år 2006 verkar inte ha skadat
gråsälspopulationen i Östersjön. År 2019 uppgick nämligen beståndet till något mellan 47 600 och 63 500 individer, vilket är en markant ökning sedan uppskattningen av beståndet från år 2000.60 Idag beräknas därmed gråsälspopulationen vara över
referensvärdet för gynnsam bevarandestatus,61 vilket är en positiv indikation på att
arten har återhämtat sig i Östersjön. Det undre referensvärdet för antalet bör ligga på minst 10 000 individer.62 Utvecklingen för beståndet går därför i en positiv riktning,63
54 Förvaltningsplan, s 31. Se SÖ 1996:22, 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina
miljö.
55 Marklund Andersson, Schultz, a a, s 22.
56 Se Helcom, Activities of the Commission 1987 Including the Ninth Meeting of the Commission
held in Helsinki 15-19 February 1988 Baltic Sea Environment Proceedings No. 26, s 39 f. Se även förvaltningsplan, s 31.
57 Jfr förvaltningsplan, s 15.
58 Se Hiby m fl, Estimates of the size of the Baltic grey seal population based on photo-identification
data, s 172 särskilt.
59 Se Helcom, Conservation of seals in the Baltic Sea area. Se även förvaltningsplan, s 31 f.
60 Förvaltningsplan, s 17. Att populationen har ökat kan givetvis bero på bland annat handelsförbudet.
Se vidare om detta under avsnitt 4 nedan.
61 Jfr NV, Sveriges arter och naturtyper i EU:s AHD Resultat från rapportering 2019, s 43 och
förvaltningsplan, s 72. Se också NV, Rapport 6919, a a, s 264, samt vidare nedan i avsnitt 2.3 för en förklaring om innebörden av gynnsam bevarandestatus.
62 Antalet framgår av Helcom, enligt förvaltningsplan s 32. Se även till exempel NV-00264-19 s 7 av
11, där det framgår att: ” [Helcom] föreslår att det undre referensvärdet för antalet gråsälar bör ligga på minst 10 000. Detta referensvärde är även det som i enlighet med [AHD] inrapporterats av Sverige till [EU].”
19
men samtidigt är det uppskattade antalet 2019 fortfarande lågt i jämförelse med antalet individer som uppskattades i Östersjön vid 1900-talets början.64
2.3 Skyddet enligt EU-rätten
Gråsälen skyddas rättsligt i EU:s AHD. Det övergripande målet med AHD är en hållbar utveckling, medan huvudsyftet är att säkerställa den biologiska mångfalden samtidigt som ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov bibehålls.65 AHD
är ett direktiv och det är därför av betydelse att understryka den grundläggande förklaringen i artikel 288 FEUF. I artikeln framgår det att direktiv är bindande med avseende på det resultat som ska uppnåsför varje medlemsstat som det riktas till. Dock är det upp till den enskilda nationella lagstiftaren att bestämma formen och tillvägagångssättet för att genomföra direktivet.66
Gråsälen är upptagen i direktivets bilaga II med sitt latinska namn enligt följande: ”halichoerus grypus (V).” I nämnda bilaga tydliggörs det att om en art har (V) angivet efter namnet innebär det att arten finns med i både bilaga II och i bilaga V, men inte i bilaga IV.67 Att gråsälen finns med i både bilaga II och V innebär två saker, som kan
tyckas tala mot varandra. För det första innebär det att gråsälen som uppräknad i bilaga V kan bli föremål för förvaltningsåtgärder, vilket till exempel kan röra sig om jakt- eller bevarandeåtgärder.68 För det andra medför detta att gråsälen som art i bilaga
II är av gemenskapsintresse, varför bevarandet av arten enligt direktivet kräver att särskilda bevarandeområden utses.69 I praktiken innebär detta ett något paradoxalt
faktum att gråsäl kan jagas med förvaltningsåtgärder samtidigt som den är av gemenskapsintresse och ska ha särskilda bevarandeområden utsedda i medlemsstater.
64 Att mätningarna kan vara feluppskattade är förstås alltid ett faktum som understryks uttryckligen i
förvaltningsplan, s 15. På nämnda sida förklaras det nämligen att statistiken är en uppskattning utifrån skottpengstatistik och att det därför finns en viss mån av osäkerhet gällande sälarnas egentliga antal.
65 Se artikel 2 AHD samt AHD:s preambel, s 2.
66 Se FEUF artikel 288. Enligt artikel 4.3 FEU ska medlemsstaterna därtill vidta alla allmänna och
särskilda åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla förpliktelserna enligt EU:s primär- och sekundärrätt samt avhållas från åtgärder som kan äventyra EU:s mål.
67 Se förklaring c) i AHD:s bilaga II.
68 Se särskilt artikel 14 AHD för förvaltningsåtgärder. Att notera här är att gråsälen inte är med explicit
i bilaga V utan att arten inbegrips där under namnet öronlösa sälar (phocidae).
20
Gråsälen har således inte ett strikt skydd enligt direktivet, då den inte finns med i bilaga IV. Ett sådant strikt skydd har till exempel vargen (canis lupus) i Sverige.70 På
grund av att vargen har ett strikt skydd enligt bilaga IV kan inte vargjakt tillåtas i samma utsträckning som gråsälsjakt. Medlemsstaterna måste istället enligt artikel 12 i direktivet vidta åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem för vargen, något som inte alltid verkar vara så lätt att efterleva.71 Det sagda om vargen skapar en intressant
parallell till gråsälen, då arterna faktiskt har många likheter; arterna är toppredatorer och medialt uppmärksammade vilt som är både älskade och föraktade av människan av olika orsaker. Samtidigt skiljer sig arterna från varandra då gråsälen som art upptagen i bilaga V kan jagas genom förvaltningsåtgärder enligt AHD:s artikel 14.72
Oaktat att en gråsälsjakt kan bedrivas bör det i kontexten först sägas att gråsälen är en art av gemenskapsintresse vilket trots allt berättigar ett visst skydd för arten.73
Innebörden av att arten är av gemenskapsintresse ska därför presenteras härefter. Att gråsälen är en art av gemenskapsintresse innebär enligt artikel 1 g) AHD att arten antingen är hotad, sårbar, sällsynt eller endemisk. Enligt artikel 2 punkt 2 ska åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos vilda djur som är av gemenskapsintresse. Gynnsam bevarandestatus fungerar därför som ett statusmått för gråsälens mående i EU. Måttet ska inte underskrida nivån för gynnsam utan den ska vara i linje med eller överstiga statusen. Om gråsälens status underskrids ska alltså åtgärder vidtas för att försöka återställa nivån till gynnsam bevarandestatus,74 medan ett eventuellt överskridande av
statusen kan berättiga förvaltningsåtgärder såsom jakt.75 Alla åtgärder som vidtas 70 Att notera är att det strikta skyddet för vargen inte gäller för vissa populationer i Grekland, Spanien
och Finland. Ett strikt skydd finns inte alls för vargar i Estland, Bulgarien Lettland, Litauen, Polen och Slovakien. Dessa undantag framgår explicit i bilaga IV.
71 Någon ingående analys av vargjakten eller arter generellt från bilaga IV skulle strida mot uppsatsens
rättsfrågor och avgränsning – och just därför diskuterar jag inte relevanta artiklar för detta. Vargjakten och artens strikta skydd i Sverige har varit föremål för flera prövningar och juridiska artiklar. För en vidare förkovring av vargfrågorna hänvisas till: Darpö, Miljörätten och den förhandlingsovilliga naturen. Epstein, The Big Bad EU? Species Protection and European Federalism; A Case Study of Wolf Conservation and Contestation in Sweden. Michanek, Bertil Bengtsson 90 år. Se därtill också NJA 2004 s 786, HFD 2016 ref. 89, C-342/05 ”Den finska vargdomen” och C-674/17 ”Tapiola-fallet.”
72 Mer om förvaltningsåtgärderna presenteras på nästa sida. 73 Se bilaga II.
74 Se artikel 2.2 AHD.
21
enligt direktivet ska nämligen enligt samma artikel 2 ta hänsyn ekonomiska, sociala och kulturella behov, och till regionala och lokala särdrag – vilket öppnar för att direktivet även beaktar andra intressen än arternas.76 Andra intressen än gråsälens
kunde kanske exempelvis vara ett ekonomiskt yrkesfiske eller en jaktkultur i ett småskaligt kustsamhälle.77
En följdfundering till detta är när en gynnsam bevarandestatus faktiskt uppnås. Gråsäl har enligt AHD:s artikel 1 i) en gynnsam bevarandestatus när tre kriterier uppfylls. För det första ska uppgifter om populationsutveckling hos gråsälen visa att arten på lång sikt förblir en livskraftig del av sin livsmiljö och för det andra ska gråsälens naturliga utbredningsområde varken minska eller sannolikt minska inom en överskådlig framtid. För det tredje ska det till sist finnas och sannolikt fortsätta finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att gråsälens populationer skall bibehållas på lång sikt.
Enligt artikel 14 AHD kan en jakt på gråsäl endast tillåtas av nationell förvaltning om gråsälens gynnsamma bevarandestatus är uppnådd och kan bibehållas även fast åtgärderna sker.78 Vidare framgår det av artikel 14 AHD att en jakt är en godtagbar
förvaltningsåtgärd för gråsälen, då arten är upptagen i AHD:s bilaga V.79 Därtill kan
förvaltningsåtgärden enligt artikel 14 AHD bland annat innehålla regler för tillträde av särskilda områden, reglering av perioder eller metoder för insamling av exemplar, införande av ett system med tillstånd för insamling av exemplar, eller införande av kvoter och så vidare. Om en medlemsstat anser att en förvaltningsåtgärd av gråsäl är nödvändig ska åtgärden innefatta en fortsatt övervakning av bevarandestatusen enligt direktivets artikel 11.80 Det är alltså enligt artikel 14 AHD upp till enskilda
medlemsstater, till exempel Sverige, att bedöma om det är nödvändigt eller inte med en förvaltningsjakt. Vad som faktiskt krävs för att en jakt ska anses vara berättigad och nödvändig lämnas dock osagt i artikeln. Något som emellertid är säkert är att en förvaltningsåtgärd såsom en jakt på bilaga V arten gråsäl är berättigad så länge artens
76 Jfr även AHD:s preambel s 2.
77 Detta är endast en tanke jag har om innebörden av lydelsen. Se mer om dessa intressen nedan i
avsnitt 3 och 4.
78 Se specifik artikel 14.1 AHD och se även tillbaka på den gynnsamma bevarandestatusen i artikel 2
AHD.
22
bevarandestatus bibehålls som gynnsam i enlighet med artikel 2 AHD. Gråsälens bevarandestatus måste ju oaktat förvaltningsåtgärden alltjämt vara gynnsam. Skulle artens bevarandestatus omvänt inte vara gynnsam enligt artikel 2 AHD, skulle en jakt inte få ske enligt artikel 14 AHD.
Det finns vidare särskilda regler för hur en eventuell jakt får genomföras. I artikel 15 AHD förbjuds icke selektiva metoder för fångst och dödande av arterna som finns förtecknade i bilaga V. Enligt artikel 15 ska medlemsstaterna ”förbjuda användning av alla icke-selektiva metoder som lokalt kan medföra att populationer av en art försvinner eller utsätts för en allvarlig störning.” Detta förbud omfattar dels metoder för fångst och dödande som uppräknas i bilaga VI a, dels dödande från de särskilda transportmedel som presenteras i bilaga VI b. I bilaga VI a räknas det totalt upp 14 icke-selektiva medel som inte får användas för att fånga och döda gråsäl. Av relevans för säljakt torde det gå att omnämnda följande icke-selektiva medel: ”binda eller lemlästa djur som används som levande lockbete; elektriska och elektroniska anordningar…; speglar och andra bländande anordningar; sprängämnen; nät med icke-selektivt utförande eller icke-selektiv användning; armborst; gift och beten som innehåller gift eller bedövningsmedel; halv- eller helautomatiska vapen med en magasinkapacitet som överstiger två patroner.” Enligt bilaga VI b är både flygplan och motorfordon i rörelse förbjudna transportmedel att bruka när gråsäl ska fångas och dödas.
Genom artikel 16 AHD kan medlemsstaterna emellertid frångå reglerna i artskyddsartiklarna 12 till 15 förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos beståndet av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde samt att det finns ett giltigt skäl för undantaget enligt artikeln. Med andra ord kan alltså medlemsstaten med undantag enligt artikel 16 AHD även genomföra en jakt på en skyddad art. Dessa undantag ska dock tillämpas restriktivt, vilket framgår av bland annat C-342/05
Kommissionen mot Finland, dom den 14 juni 2007.81 Det finns fem anledningar som
berättigar undantag från artiklarna 12 till 15 AHD, vilket räknas upp i en lista från a) till e) i artikel 16 punkt 1. Följande anledningar i nämnda lista torde kunna vara av
23
betydelse för gråsäl: ”a) för att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer” då gråsälen påverkar andra arter negativt i Östersjön,82 samt ”b) för att undvika
allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom” då gråsälen påverkar yrkesfisket negativt.83 Slutligen är det dock av
betydelse att notera att både artikel 14 AHD och artikel 16 AHD kan aktualisera en jakt på gråsäl.
2.4 Skyddet enligt nationell rätt
Gråsälen är alltså med bakgrund i det föregående avsnittet om skyddet enligt EU-rätten skyddsvärd men kan samtidigt bli föremål för nationella förvaltningsåtgärder. Någon större skillnad från konstaterandet kan egentligen inte hittas om skyddet enligt den nationella rätten. Det nationella artskyddet för gråsäl återfinns i första hand i JaktL.84 Gråsälen omnämns dock även i AF, men AF är trots det inte den lagstiftning
som skyddar gråsälen, utan det är 3 § JaktL. Det är ändå av intresse att kortfattat studera gråsälens omnämnande i AF innan JaktL:s artskydd presenteras.
AF är en implementering av AHD samt fågeldirektivet.85 Gråsälen är upptagen i AF:s bilaga 1. Gråsälen har där beteckningarna S, B och F. Beteckningen S innebär att gråsälen finns i Sverige och att populationen inte är av tillfällig natur. Beteckningen B hänvisar till artens roll i unionslagstiftningen. Beteckningen betyder att gråsälen är upptagen i AHD bilaga II och har därför ett unionsintresse som innebär att särskilda bevarandeområden behöver utses.86 Slutligen innebär F att gråsälen finns med i
AHD:s bilaga V, varför arten kan bli föremål för särskilda förvaltningsåtgärder. Utöver att gråsälen är upptagen i AF:s bilaga 1 saknas det någon materiell regel som ger gråsälen skydd enligt förordningen. På grund av detta finns det inte så mycket mer
82 Se avsnitt 3.3 ingående för gråsälens negativa inverkan på andra arter i Östersjön.
83 Se vidare avsnitt 3.2 för yrkesfiskets konflikt med gråsälen. För övrigt framgår det i artikel 16 punkt
2 framgår det också att ”medlemsstaterna skall vartannat år till kommissionen sända en rapport med den utformning som fastställs av kommittén om de undantag som gjorts i enlighet med punkt 1.”
84 Jag återkommer till skyddet enligt JaktL efter en kort presentation av AF:s betydelse för gråsälen. 85 Just nu pågår det en utredning om bland annat hur långtgående skyddet är enligt AF. Det saknas
skäl till att diskutera detta djupare i uppsatsen. Se dock vidare Artskyddsutredningen Dir. 2020:58, bland annat är s 9 – 12, 14 aktuellt för det sagda.
86 I Sverige finns det därför speciella sälskyddsområden upprättade och därtill finns det även andra
24
att tillägga i diskussionen om AF:s reglering av gråsälen,87 utan det är lämpligare att
studera JaktL:s skydd av gråsälen. I 3 § AF framgår det nämligen att det finns andra bestämmelser om artskydd i den nationella rätten. Lagrummet hänvisar bland annat vidare explicit till JaktL. Det är därav rimligt att studera artskyddet för gråsälen enligt JaktL då dels AF inte skyddar gråsälen, dels för att JaktL ska tillämpas framför förordningen i detta fall på basis av principen om lex superior.88
Gråsälen klassificeras inledningsvis som ett vilt enligt definitionen i 2 § JaktL. I nämnda paragraf framgår det att vilt är vilda däggdjur, vilket gråsälen är.89 Själva
artskyddet i JaktL framgår därefter i lagens följande paragraf. Enligt 3 § JaktL är allt vilt fredat och får bara jagas om det framgår av JaktL eller föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen.90 Fredningen i lagen upprättar en tydlig huvudregel som
skyddar allt vilt från jakt, vilket även markerar betydelsen av den allmänna naturvården i Sverige.91 I den tidigare lydelsen var huvudregeln inte att allt vilt var fredat i Sverige,
utan istället tilläts jakt på alla arter som inte var fridlysta, medan en särskild fridlysning således skapade skydd för vissa arter.92
En sak som behöver understrykas är att fredningen i 3 § JaktL endast uppställer ett skydd mot jakt och fångst av gråsälen, medan andra indirekta hot mot artens bestånd inte inbegrips i nämnda fredning.93 Exempel på andra indirekta hot för
gråsälen kan vara föroreningar i Östersjön och användande av vattenområden och strandnära mark som är av betydelse för gråsälen. Indirekta hot såsom användandet av mark och vatten och föroreningar som kan orsaka olägenheter för gråsälen och
miljön torde dock fångas upp av bland annat MB:s bestämmelser.94 Samtidigt som
fredningen endast gäller jakt och fångst, ska var och en visa hänsyn till gråsälen enligt
87 4 § AF är inte tillämplig på gråsälen och 5 § AF reglerar endast frågan om icke-selektiva medel i
fråga vid fångande eller dödande av arter som inte jagas enligt JaktL eller JaktF. AF:s dispensregel i 14 § är överhuvudtaget inte aktuell i fråga om dispens för att döda eller fånga gråsäl, då det är JaktL och JaktF som är av vikt för både fredande och jaktåtgärder för gråsäl. Jfr det sagda här med NV, Handbok 2009:2, s 27. Se vidare under avsnitt 3.4.2 för jaktregleringen.
88 En författning av högre konstitutionell valör ska väljas framför en författning med lägre sådan. Lag
står över förordning i denna rangordning. Se Samuelsson, Melander, Tolkning och tillämpning, s 162.
89 I begreppet vilt inbegrips även fåglar, se 2 § JaktL.
90 Se en vidare genomgång av själva säljakten i Sverige i avsnitt 3, där även JaktF behandlas. 91 Prop. 1986/87:58 s 26.
92 A prop. s 26.
93 Jfr Michanek, Zetterberg, a a, s 530.
25
5 § JaktL. Gråsälen får inte heller ofredas och förföljas när det inte är frågan om jakt av arten.95 Därmed vidgar den nämnda paragrafen gråsälens rättsliga skydd något, i
och med att alla ska visa hänsyn till gråsälen. Enligt 4 § JaktL ska gråsälen också viltvårdas i syfte att bevara arten i Sverige, samt att främja en lämplig utveckling av gråsälsstammarna med hänsyn till både allmänna och enskilda intressen. Enligt nämnda paragraf ska alltså gråsälen skyddas och stödjas i Sverige och jakten på arten ska anpassas i relation till tillgången på gråsäl i Sverige;96 det anförda klingar därför
gott med AHD:s krav på en gynnsam bevarandestatus hos gråsälen.97
Något som är viktigt att komma ihåg är att gråsälens skydd i JaktL är precis som AHD, även förenat med möjligheten till förvaltningsåtgärder.98 Den skyddade
gråsälen kan nämligen jagas enligt JaktF om det finns skäl för licens- eller skyddsjakt.99
Den nationella jaktregleringen studeras dock inte vidare i detta avsnitt, utan istället inryms jaktdiskussionen i nästa avsnitt som behandlar gråsälen som ett problem.
2.5 Avsnittets konklusion
En grundförståelse i avsnittet är att den biologiska mångfalden är av essentiell betydelse för oss människor, varför arter behöver skyddas rättsligt. Gråsälens skydd enligt AHD kan vid första anblick tänkas vara starkt när man ser att sälen är listad i bilaga II, men samtidigt kan arten trots det nämnda faktumet bli föremål för jakt då arten listas i bilaga V som öppnar för förvaltningsåtgärder. Unionsrättens skydd och förvaltning av gråsälen är till fullo implementerad i svensk rätt; dels i JaktL, där gråsälen är fredad som ett vilt, dels i JaktF där jaktmöjligheterna återges.
Gråsälen får med bakgrund i avsnittets genomgång som huvudregel därför inte dödas eller fångas. Samtidigt kan förvaltningsåtgärder åsidosätta skyddet 100 av enskilda
gråsälar så länge en gynnsam bevarandestatus hos gråsälen upprätthålls i Sverige. Med det konstaterat ska nu undantagen från artskyddet i form av jakt studeras i avsnitt 3.
95 Se 5 § JaktL. 96 Jfr a prop. s 68.
97 Se tillbaka på föregående avsnitt 2.3 om gynnsam bevarandestatus och relevanta artiklar i AHD. 98 Jfr artikel 14 och 16 AHD.
99 Se vidare avsnitt 3.4.2.2 för skyddsjakten och 3.4.2.3 för licensjakten.
100 Formuleringen att skyddet faktiskt åsidosätts genom en förvaltningsjakt kan kanske misstolkas. Det
26
3 Ett problem
3.1 Syfte och upplägg
Innehållet som följer i avsnitt 3 förutsätter grundförståelsen av betydelsen av den biologiska mångfalden samt att gråsälen som huvudregel skyddas som art genom att vilt är fredat, men att arten trots skyddet kan bli föremål för förvaltningsåtgärder.101
Syftet i detta avsnitt är att studera gråsälen som ett problem för yrkesfiskare och andra arter i Östersjön. I avsnittet besvaras uppsatsens andra rättsfråga: Hur är det rättsligt möjligt att jaga den skyddade gråsälen och är säljakten en rättsligt lämplig problemlösning för yrkesfiskare och andra arter i Östersjön?
I avsnitt 3.2 presenteras först problemen som gråsälen orsakar yrkesfiskare i Östersjön. Avsnittets problemdiskussion byggs upp av aktuella vetenskapliga rapporter och artiklar. Efter redogörelsen för problem som fiskerinäringen har på grund av den skyddsvärda gråsälen förklarar avsnitt 3.3 problem som uppstår mellan gråsälen och andra arter i Östersjön. Även detta avsnitt byggs upp av vetenskapliga rapporter och artiklar. Nyhetsartiklar används även för att informera om problemen. Således fungerar avsnitt 3.2 och 3.3 som en naturvetenskaplig och informativ bas för den rättsliga diskussionen om säljakt. Avsnitt 3.4 behandlar därefter de rättsliga förutsättningarna för en gråsälsjakt i Sverige. Jakten målas däri upp som en lösning på den rådande problematiken med gråsälen. JaktL och JaktF är central lagstiftning för avsnitt 3.4. Slutligen sammanfattar avsnitt 3.5 hela avsnitt 3 vari uppsatsens andra rättsfråga även besvaras.
3.2 Problem för yrkesfiskare
Ett yrkesfiske är en verksamhet som bedriver fiske. ”Fiske” beskrivs i 5 § FiskL (1993:787) som en verksamhet vars syfte är att fånga eller döda fritt levande fisk. Yrkesfisket är en flerhundraårig tradition i Östersjön som på senare år har minskat i omfattning; detta faktum går att se bara inom loppet av de senaste tjugo åren. År 2000 hade Sverige initialt 2300 registrerade yrkesfiskare, år 2011 reducerades denna siffra till 1606 stycken och i januari 2020 minskade antalet fiskelicenser ytterligare till strax
27
under 1100.102 Dagens yrkesfiske i Östersjön minskar på grund av att yrket brottas
med en rad problem, vilka inte enbart är orsakade av gråsälen. Andra problem för yrkesfisket som existerar är exempelvis miljöproblem, ökade regleringar av fisket och konkurrens från industriella fiskerinäringar både inom, men främst utanför Sveriges och EU:s gränser.103
Östersjöns marina miljö och fiskebestånd nyttjas av både människan och gråsälen, vilket skapar en konflikt och ett problem.104 Konflikten mellan fiskare och sälar är
dock inte ny i sig, utan sälar ansågs utgöra skadedjur för fisket redan i 1766 års Fiskestadga.105 Sälskador har därmed alltid förekommit på människans fasta
fiskeredskap,106 men genom det ökande antalet gråsälar i Östersjön har också de
ekonomiska skadorna på yrkesfiskarnas fasta redskap ökat markant. Enligt 7 § FiskL definieras dessa fasta redskap som för det första fiskebyggnad och för det andra fiskeredskap med ledarm, om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden och avses stå kvar i mer än två dygn; aktuella fiskeredskap som gråsälen förstör är alltså sådana redskap som ryssjor, fällor och nät.107 Särskilt strömminsskötar är utsatta för
sälskador. I en fältstudie från södra Norrland under 2002 till 2004 var andelen sälskadad fisk i fångsten 5 %, medan en dold förlust av fångsten förorsakad av gråsäl bedömdes till 86 %.108 Därtill antyder även fältstudien att gråsälens närvaro har
inneburit minskade fångster, då arten skrämt bort fisken från redskapens
102 Hellberg Aktuell Hållbarhet 27/1 2012 och Brantemo SVT Nyheter 5/2 2020. Uppgifterna i
båda artiklar härrör från HaV:s statistik.
103 Fiskets ekonomiska betydelse i Sverige och EU anses nämligen vara begränsat, medan fisket är av
större betydelse i exempelvis Norge och Island, som inte är med i EU; se det sagda i Eggert, Langlet, SIEPS 2020:6 Svenskt yrkesfiske och EU 1995 – 2020, s 9. Bland annat Norges laxodlingar och EU:s förbud att fiska lax med drivnät i Östersjön skadade även yrkesfisket i EU (och specifikt då Sverige), se a a, s 52. Jfr vidare till exempel vad en yrkesfiskare säger om hur läget för yrkesfiske ser ut i Sverige: Eriksson SVT Nyheter 21/10 2018. I kontrast till det sagda ska även Lövin, Tyst hav – Jakten på den sista matfisken, noteras som förslag på vidare läsning om överutnyttjandet av fiskebestånden.
104 Jfr förvaltningsplan, s 36.
105 Se Carlman, Framtiden i förfädernas händer, s 63.
106 Sälen skadar dessa redskap när den äter fisk som fastnat i redskapen. Jfr förvaltningsplan, s 36. 107 Jfr a st.
108 Den dolda förlusten är helt enkelt förlorad fångst som potentiellt sett hade kunnat fångats; gråsälen
28
närområde.109 Gråsälen befaras även göra större skador på fiskeredskapen då arten är
större och starkare än andra sälarter i Östersjön.110
Att gråsälen äter viktig fångstfisk är ett problem som yrkesfisket har med arten.111
Gråsälar är skickliga på att plocka av fångstfisk från de fasta redskapen.112 Enligt en
undersökning kan det till exempel konstateras att gråsälar har plockat bort fyra torskar för varje funnen skadad torsk i ett fiskenät.113 En genomsnittlig gråsäl i Östersjön äter
mellan 3 och 8 kg fisk per dag, beroende på ålder och kön.114 Detta innebär att alla
gråsälar i Östersjön tillsammans torde äta något mellan 261 800 till 349 250 kg fisk per dag.115 Den totala mängden fångstfisk som tas upp av yrkesfiskare i Östersjön
torde ligga runt 600 000 kg tillsammans per dag.116 I denna jämförelse tar yrkesfisket
upp mera fisk än vad gråsälen äter per dag, men samtidigt bör det noteras att det är flera andra sälarter och fåglar i Östersjön som även äter stora mängder fisk per dag.117
En studie styrker nämligen att sälar och fåglar tillsammans konsumerar två till tre gånger mer fisk vid kusten än vad det kustnära yrkesfisket gör.118
109 Königson, m fl, a a, s 211. 110 Se NV-07919-19, s 6 av 11.
111 Gråsäl har även noterats stiga upp i älvar och jagat lax- och havsöringar där, vilket har påverkat
sportfisket i Sverige negativt. Att gråsälarna söker sig bort från öppet hav och in mot land och kust torde även indikera att det är en hög konkurrens om födan längre ut i Östersjön. Jfr förvaltningsplan, s 36 f. och Nordling SVT Nyheter 21/11 2006.
112 Fjälling, The estimation of hidden seal-inflicted losses in the Baltic Sea set-trap salmon fisheries, s
1631 – 1635. Se även förvaltningsplan, s 38.
113 Königson, Lunneryd, m fl, a a, s 46 f. Se också förvaltningsplan, s 38.
114 Se förvaltningsplan, s 42. Se även Lundström, m fl, Grey seal (Halichoerus grypus) prey
consumption in the Baltic Sea. I: Assessment of dietary patterns and prey consumption of marine mammals: grey seals (Halichoerus grypus) in the Baltic Sea.
115 Siffrorna kommer från uppskattningen av det totala antalet gråsäl år 2019 i Östersjön multiplicerat
med medelvärdet av födan per dag, alltså medelvärdet av 3 till 8 kg, vilket är 5,5 kg; 47 600 st. multiplicerat med 5,5 kg = 261 800 kg, och 63 500 st. multiplicerat med 5,5 kg = 349 250 kg. Se avsnitt 2.2.3 för antalet gråsäl.
116 Eller mer exakt 608 219,17 kg. Totala fångsten i Östersjön uppskattas till drygt 222 000 ton år
2017. Dividerar man totalen med 365 dagar får man 608,219 ton fisk per dag, vilket motsvarar 608 219,17 kg (608,219 multiplicerat med 1000 för att få ton till kg). Se Landsbygdsnätverket 2020, Fisk och fiske – vad är det som gäller? s 3.
117 Att notera i sammanhanget är det finns andra arter, såsom skarvar (phalacrocoracidae) som även äter
fångstfisk. Se till exempel Hansson Havsutsikt 1/2018, uppdaterad 26/06 2020.
118 Gråsälens predation av fisk var högst i jämförelse med övriga sälarter i Östersjön. Hansson, m fl,
29
Yrkesfiskare runt hela Sveriges kuster är således drabbade av skador förorsakade av sälar.119 HaV har i en rapport från december 2014 konstaterat att den totala
ekonomiska skadan som sälar förorsakar yrkesfiskare i Sverige är cirka 33,3 miljoner kronor per år.120 I denna beräkning är inte dolda skador medräknade, såsom till
exempel förlorad fångstfisk på grund av sälpredation eller skrämsel av fångstfisk.121
3.3 Problem för andra arter
Utöver att förstöra fiskeredskap och äta fångstfisk orsakar även gråsälen problem för andra arter. Ett stort problem är för det första att gråsälen sprider parasiter till fiskar och andra arter i Östersjön.122 Parasiterna lämnar gråsälen som ägg i artens avföring
som därefter kläcks på havsbotten och blir föda åt kräftdjur. Dessa parasitdrabbade kräftdjur blir i sin tur föda åt fiskar, som även blir parasitdrabbade på grund av att äta de parasitbärande djuren.123 Förekomsten av parasiter i bland annat torskens lever
(levermask – contracaecum sp.) och muskulatur (sälmask – pseudoterranova sp.) har enligt observationer ökat markant under de senaste åren vilket har bidragit till en dålig tillväxt för torsken.124 Parasiterna dämpar funktionen hos fiskarternas lever och
försämrar även arternas kondition.125 Utöver att sprida parasiter till torsken är torsken
även en mycket populär föda för gråsälarna.126 Att notera i sammanhanget är att
torsken listades som ”sårbar” i SLU:s rödlista från år 2020.127
En annan art utöver torsken som har problem orsakade av säl är ejdern. I och med att sälar äter mycket torsk hotas indirekt ejder. Bristen på torsk leder till att strandkrabbor (carcinus maenas) blir många, på grund av att det inte finns någon torsk
119 I kontrast till det kan man fråga sig; varför yrkesfiskare skulle ha mera rätt till fångstfisk än andra
arter som söker föda, såsom gråsälen? Då uppsatsen är författad med ett antropocentriskt perspektiv är det ändå av relevans att fokusera på människans behov av fisk som föda. Jfr dock här Lövin, a a.
120 Se HaV, Sälpopulationernas tillväxt och utbredning samt effekterna av sälskador i fisket, särskilt s
34.
121 Jfr även NV-00264-19, s 6 av 11.
122 Parasiter i fångstfisken blir även ett problem för yrkesfisket, då kvaliteten på fisken sjunker om
den innehåller parasiter. Se Sokolova m fl, a a, s 113 – 116 och förvaltningsplan, s 36.
123 Sokolova m fl, a a, s 113 – 116. Se även förvaltningsplan, s 43. 124 Sokolova m fl, s 113 – 116. Se även förvaltningsplan, s 43.
125 Se vidare Sokolova m fl, s 113 – 116. Se även förvaltningsplan, s 43. 126 Jfr Königson, Lunneryd, m fl, a a, s 46 f.
127 SLU, Rödlistade arter i Sverige 2020, s 104 med beteckningen VU. I kontrast kan det här erinras
