– analys av två policyområden som möts?
3.5 Kommunala policyexempel
I den nationella handlingsplanen för Agenda 21 ges kommunerna en central roll. De har enligt kommunallagen planmonopol vilket innebär att de redan tidigare har ansvar för den fysiska planeringen inom hela sitt geogra ska område, det vill säga även för de verksamheter som inte drivs i kommunal regi. På så sätt har Agenda 21-arbetet integrerats tydligt med den fysiska planeringen och miljöfrågorna i kommunerna. De svenska kommunerna har valt olika ansatser för att hantera hur frågor om miljö och hållbar utveckling hanteras (Eckerberg & Brundin 2000). Vi har inte möjlighet att gå igenom dem alla, men vi har valt att närmare studera en kommun som ingår som referenskommun inom vårt forskningsprogram SHARP samt en kommun vars Agenda 21-arbete studerats ur jämställdhetsperspektiv i ett
examensarbete.
Norrköping
Det lokala Agenda 21-arbetet i Norrköpings kommun har studerats ur ett genusperspektiv (Heselius 2002). Det används därför som ett exempel på försök till integrering av genusperspektiv på miljöfrågor inom hållbar utveckling. Till skillnad mot målsättningen i Agenda 21 där kvinnor lyfts fram som en speci kt viktig grupp, har verksamhetens övergripande mål i Norrköping varit att involvera alla samhällsgrupper.
Norrköpings Agenda 21-kontor, som dominerades av kvinnor då studien utfördes, hade lyckats bra med att involvera de verksamheter som i sin tur är kvinnodominerade, som barnomsorg och skola. Större svårigheter visade det sig vara att involvera de verksamheter som dominerades av män, som näringslivet. Samtidigt hade många av de företag som Agenda 21- kontoret haft kontakt med startat miljöledningssystem som sågs som en ”seriösare” verksamhet än de som kontoret (och kvinnorna) arrangerade (Heselius 2002:23). Trots att det på många håll har varit vanligt att arrangera särskilda ”kvinnoprojekt” argumenterade personalen i Norrköping mot detta eftersom de ville vända sig till alla samhällsgrupper.
Heselius studie visar hur genuskodning av – och könsarbetsdelning inom – olika verksamheter kan få effekter på arbetet för hållbar utveckling. Trots det medvetna arbetet med att involvera alla samhällsgrupper, däribland män
och kvinnor, kan svårigheterna att involvera manliga verksamheter som näringslivet förstås utifrån att Agenda 21-arbetet tolkades som kvinnligt, medan mer tekniska miljöfrågor som miljöledningssystem tolkades som manliga. Principen om isärhållande blev tydlig. Därmed kan vi även visa hur tydligt policy utvecklas i relation till tidigare policy. Man kan således även vänta sig att när Agenda 21 implementeras i andra politikområden kommer det att ske utifrån dess organiseringsprinciper.
Kretsloppsplan Göteborgs Stad 2003
I Göteborgs kretsloppsplan är den könsneutrala ”göteborgaren” i fokus. Planen vänder sig till ”alla som bor och verkar i Göteborg” (Kretsloppsplan 2003:17). Det kan te sig som ett demokratiskt angreppssätt men riskerar att bli könsblint. God utveckling av Göteborgsregionen sägs kräva integration av hållbar utveckling i alla tre grundläggande och inbördes beroende
dimensionerna: Den sociala, ekologiska och den ekonomiska. Trots detta uttalande nämns inte jämställdhet alls i Kretsloppsplanen.
I Kretsloppsplanen nns det alltså inte något uttalat genusperspektiv eller efterfrågan på jämställdhet. Vänder man sig däremot till Göteborgs
kommuns budget så står det att jämställdhet ska vara en naturlig del av alla politikområden och att stadens verksamheter ska präglas av hållbar
utveckling. Där lyfts särskilt behovet av ökad kunskap för att förbättra jämställdheten fram. I budgeten kan man vidare läsa att kunniga konsumenter är en förutsättning för hållbar utveckling. Trots att miljöfrågorna ska integreras i alla områden blir det uppenbart att
jämställdhet och miljöfrågor inte diskuteras samtidigt någonstans i budgeten. Ett mål som följande kan närmast beskrivas som könsblint, särskilt när man vet att män i mycket högre grad än kvinnor åker bil:
Miljön ska förbättras i Göteborg genom att resande med kollektivtra k och cykel ska öka i förhållande till biltra ken
(Göteborg förslag till budget för 2005:6)
Här nns en viss medvetenhet på ett övergripande plan om relationen mellan miljöpolitik och jämställdhetspolitik, men utan att den konkretiseras. För att göra en könsneutral analys av ett dokument som detta, krävs som tidigare nämnts, att kvinnors och mäns olika förutsättningar, restriktioner och möjligheter uppmärksammas och synliggörs. Det är alltså inte tillräcklig med ett allomfattande begrepp som ”göteborgaren”.
Kommuner som arena för implementering
Målen för jämställdhet och miljöpolitik förväntas implementeras i
kommunerna. Arbetet på båda områdena inriktas på att förändra normer och beteenden. Miljöledningssystem har använts för att analysera integrering av jämställdhetsinsatser. Ett ledningssystem beskrivs som något som skapar strukturer, rutiner och kontinuitet och med ett inneboende krav på
vilka konkreta mål som ställs upp och hur de ska utvärderas samt vem som ska vara ansvarig för vad (Lorentzi & Lundkvist 2001:22-23). Tidigare studier har visat att utan förankring i ledningen blir jämställdhetsprojekt lätt beroende av enstaka eldsjälar (Lewander och Jordansson 2000; jfr Michaeli 2000). Storleken på ekonomiska resurser spelar också mindre roll så länge frågan har hög prioritet och får kontinuitet (Lewander och Jordansson 2000:33). När hushållet jämförs med en arbetsplats eller en organisation som har en formell struktur med ansvarsområden och en ledning, är det
uppenbart att denna metod blir ganska kraftlös om den skulle appliceras på hushållsarbete där denna struktur saknas.
Ett liknande problem slår mot den så kallade 3R-metoden. Den syftar till att ”systematiskt ta fram kunskaper om kvinnors och mäns villkor i en verksamhet” (Lorentzi & Lundkvist 2001:30). Dessa tre R står för
Representation, Resurser och Realia. 3R-metoden är främst verksam för att kartlägga, men visar inte på något sätt hur det praktiskt ska gå till att skapa mer jämställdhet. 3R-metoden kan därför de nieras som att den:
… utgår från en kunskapssyn där bara det som enkelt kan mätas och vägas betraktas som kunskap /.../ När kvinnor och män är lika många så är det ’jämställt’”.
(Kvist & Tollin 2000:26-7)
Kvalitativa förändringsprocesser där det är makten som delas lika är svårare att utvärdera och det är svårt att hitta dylika metodbeskrivningar. Många kommuner arbetar med metoder som denna och det är då mycket viktigt att det relateras till både hållbar utveckling och jämställdhet.
3.6 Policy formar idéer – diskussion
I detta kapitel har vi försökt belysa hur frågor om jämställdhet och genus å ena sidan och miljöpolitik och hållbar utveckling å den andra möts i dokument och uttalanden från politiska aktörer.
Är det policyer?
Vi kan för det första konstatera att det inte nns ett dokument eller sammanhang där en policy kring jämställdhet inom miljöpolitiken kan urskiljas. Det är istället policyer grundade på olika politiska ambitioner med beröringspunkter som ibland är förenande, ibland särskiljande. Frågorna om jämställdhet och miljö kan således sägas vara på väg att formas till en policy och Naturvårdsverkets påbörjade arbete kan ses som en inledning till ett mer långsiktigt arbete att forma ny policy. Även Hills (1997) andra punkt om att policy sällan kommer till uttryck i ett enskilt beslut, utan snarare utvecklas ur en serie beslut, är tydlig i de här fallen. Men serien av beslut har just inletts och förhoppningsvis kommer den att fortgå.
Policyer kring jämställdhet har förändrats sedan 1970-talet då kvinnor ensidigt fokuserades, till att numera handla om relationen mellan män och kvinnor. På samma sätt har miljöpolitiken utvecklats från hantering av
enskilda utsläppskällor som betraktades som miljöfarliga, till att handla om hela vår livsstil. Hur utvecklingen av en samlad policy fortgår beror på vilka beslut som tas och hur policyområdena integreras. Dessa policyområden har inte tidigare integrerats och än mindre uppmärksammats gemensamt. Hills femte punkt om att policyer manifesteras genom ”icke-beslut” har således varit tydlig under lång tid. Idag behövs snarare en pedagogisk process. Det innebär att metoder måste utformas för att skapa förståelse för hur man kan tänka och agera i policyprocesser kring miljö och jämställdhet.
Finns det policyer kring jämställdhet och miljöpolitik?
Vi kan konstatera att det nns era policysammanhang där jämställdhet hanteras. Men i detta sammanhang leder inte det särskilt långt. Ett tydligt exempel på att miljö och jämställdhet inte integreras är i Göteborgs
Kretsloppsplan (2003) där de använder den könsblinda kategorin
”göteborgaren” trots att de i sin budget säger att jämställdhet ska genomsyra alla områden.
Specialiseringen och uppdelningen, både inom policyområdena och inom vetenskapen, bidrar till att de tre dimensionerna av hållbarhet kan vara svåra att integrera. Jämställdhet anses ibland leda till hållbar samhällsutveckling i sig självt, lika väl som det nns de som hävdar att en jämnare
inkomstfördelning också leder till mer hållbar samhällsutveckling. Den ekologiska aspekten lämnas oftast till ekologer och andra naturvetenskapliga forskare.
Det nns några exempel på en generell medvetenhet om genusrelationer och hållbar utveckling även om vi saknar konkreta ställningstaganden kring hur miljöpolitiken och jämställdhet kan integreras i praktisk politik. I svenska policyer nns vissa samband mellan dessa politikområden, även om de inte är så vanliga. I Sommestads tal nns en trevande ansats, men ingen fastlagd linje även om vi kan skönja talarens egen tolkning och försök att få ihop policyområdena. Sommestad har visat insikt och lyft sitt perspektiv från den snäva miljöpolitiken till att se hållbar utveckling i ett vidare perspektiv av livsstilsval och resurshantering. När hon belyser kvinnor och deras produktion inom ramen för den informella ekonomin uppmärksammar hon genusarbetsdelningen, men riskerar samtidigt att manifestera den. För att lyckas integrera de olika politikområdena behöver genusarbetsdelningar på olika samhälleliga nivåer analyseras och inkorporeras, liksom situationer då prioriteringar mellan miljöfrågor och jämställdhetsaspekter behöver
uppmärksammas och hanteras.
Att implementera oinstitutionaliserade policyer
Policy formas i relation till etablerade maktrelationer som styr policyns innehåll. Det syns tydligt att miljöpolitiken har tillgång till makt genom de resurser och institutioner som upprätthålls på miljöområdet. Tolkningen av miljöpolitiken sker i en institutionaliserad kontext där kommuner och andra aktörer kan styras. Även förståelsen av genus formas i
kunskapsproducerande processer där språket och bruket av språket är centralt för vilka betydelser som möjliggörs. Det sker i många er
sammanhang än i formella policyformerande processer, men återspeglas där. Politiken kring hållbar utveckling förväntas inte bli genomförd av enbart miljöpolitikens aktörer och institutioner. Den förväntas integreras i alla andra politikområden. Jämställdhetspolitiken saknar på samma sätt egna tydliga institutionella sammanhang. Det är därför svårare att förverkliga
jämställdhetspolitiken och politiken kring hållbar utveckling än traditionellt institutionaliserade policyer. Då båda dessa områden saknar egna tydliga organisationer för implementering, är även maktrelationerna bland de aktörer som deltar otydligare, vilket verkar kunna leda till att beslut fördröjs eller inte alls tas. Jämställdhetsaspekternas inslag i miljöpolitiken är därför begränsade. Det verkar vara svårt att utveckla en policyorienterad
genusmedvetenhet som kan integreras i konkreta och kontextualiserade beslut.
Policystyrmedel blir ofta trubbigare ju er mål och hänsynstaganden som inkluderas i en åtgärd. Ju er aspekter som beaktas, desto mer mångtydig och svår att styra blir den. Det verkar gälla situationer både kring hållbar
utveckling och jämställdhet och inte minst när de integreras i andra områden. Det mest önskvärda skulle förstås vara om dessa mål gick hand i hand och att varje beslut för bättre miljö samtidigt bidrog till förstärkt jämställdhet.
Det nns alltså många mål, men få medel och styrmedel för att arbeta med en integrering av jämställdhet, miljöpolitik och hållbar utveckling. Bortsett från FN:s policyer om hållbar utveckling, är förslaget om en
gemensam miljö- och jämställdhetsmärkning ett av få som faktiskt integrerar de båda områdena. Märkningen är dock inte särskilt utvecklad eftersom konsumtionsstrukturer och genusarbetsdelning består. Framgången av märkningen bygger på en uppfattning att det är kvinnor som skulle vara intresserade av att köpa dessa produkter, vilket kan manifestera rådande normer snarare än omskapa dem.