många sätt den svenska. Det råder konsensus om att det byggts för få bo- städer och att det lett till en bostadsmarknad som inte fungerar. Den låga byggtakten har resulterat i ett bostadsunderskott som bidragit till höga, och snabbt ökande, priser (och hyror). I vissa delar av England, där efter- frågan och underskottet är som störst, innebär prisutvecklingen för hus- håll att bostäder avkastar mer än vad lönearbete betalar. I London ”tjä- nade” exempelvis en genomsnittlig bostad 22 pund i timmen åt sina ägare år 2015, väsentligt högre än den genomsnittliga timlönen i staden.107 Under de senaste åren har bostadsfrågorna klättrat på den politiska dag- ordningen. I takt med prisutvecklingen har de negativa konsekvenserna av bostadsbristen växt sig större. Trångboddheten ökar, det blir allt svå- rare för unga att flytta hemifrån, rörligheten på arbetsmarknaden hämmas och hushållens konsumtion påverkas när allt större andelar av den dispo- nibla inkomsten går till bostaden. År 2017 presenterade regeringen en rapport, Fixing our broken housing market, som utlade den politiska in- riktningen för att komma till rätta med bostadsmarknadens problematik. Åtgärderna som rapporten tar upp fokuserar på att öka tillgången på bo- städer genom ökat byggande. Regeringens problembeskrivning är trede- lad:
Lokala myndigheter planerar allt för få bostäder
Bostadsbyggandet går för långsamt
Bristande konkurrens
För denna rapports syfte är det viktigt att poängtera att bristande konkur- rens här inte avser byggsektorn utan bostadsutvecklarna (jfr developers). En skillnad med Sverige är att byggkostnadsutvecklingen i England inte kopplas ihop, åtminstone inte lika tydligt, med hur bostadsbyggandet och bostadspriserna utvecklas. Nedan behandlas därför byggsektorn ur ett konkurrensperspektiv och konkurrensproblematiken bland de engelska bostadsutvecklarna separat, för tydlighetens skull.
Konkurrens i byggsektorn
I motsats till den offentliga debatten om byggkostnader i Sverige är bris- tande konkurrens inte en framträdande del av debatten i England. Istället framträder en bild av konkurrensen som god i England, åtminstone i byg- gentreprenadsektorn. I brittiska regeringens strategi Construction 2025
107 Department for Communities and Local Government, 2017. Fixing our broken hous-
konstateras att byggentreprenadsektorn har låga inträdesbarriärer som möjliggör för små företag att etablera sig och som främjar konkurren- sen.108 Inom byggentreprenadsektorn kategoriseras 99,9 procent av alla verksamma företag som mikro-, små- eller medelstora företag, en siffra jämförbar med hur det ser ut i ekonomin som helhet.109 Inom bygg- materialsektorn är samma siffra över 90 procent.110 Totalt består bygg- sektorn i England av drygt 260 000 företag.111 Revisionsfirman EY be- skriver i en sektoranalys att branschstrukturen i England skapar anbuds- förfaranden med hög konkurrens. I extrema fall utförs projekt med villkor som innebär avsaknad av vinstmarginaler, och att lönsamheten istället förväntas ske genom tilläggsbeställningar. 112
Sektoranalyser och studier som specifikt anlägger ett konkurrensperspek- tiv är få, och därmed även aktuella mått på exempelvis marknadskoncent- ration. Från 2011 finns dock en publicerad konkurrensstudie av John Lowe om den brittiska (inte enbart engelska) byggsektorn i Journal of Fi- nancial Management of Property and Construction. I studien utgår Lowe från en indelning av byggsektorn i sju delsektorer: (1) Byggnadsarbete, (2) Material och komponenter, (3) Professionella konsulttjänster, (4) An- läggningar och utrustning, (5) Fastigheter, (6) Transport och tjänster samt (7) Energiförsörjning.
Inom varje delsektor analyserar Lowe konkurrenssituationen på basis av koncentrationsmått, beräknat på marknadsandelarna för dels de fem största företagen inom varje delsektor, dels de femton största företagen. Studiens samlade resultat för byggsektorn presenteras i tabell 2, och be- dömningskriterierna i tabell 1. I tabell 2 anges de fem största företagens marknadsandel i procent för olika delsektorer, samt de 15 största företa- gens marknadsandel. En lägre marknadsandel bland de största företagen innebär en högre konkurrens.
108 HM Government, 2013. Construction 2025. Industrial Strategy: government and in-
dustry in partnership.
109 Department for Exiting the European Union, 2017. Sectoral Report - Construction and
Related Engineering.
110 CPA, 2016. The Future for Construction Product Manufacturing.
111https://www.ons.gov.uk/businessindustryandtrade/constructionindustry/datasets/constr
uctionstatisticsannualtables
Tabell 1: Lowes bedömning av koncentrationsmått och konkurrenssituation. Marknadsandel %. Källa: Lowe, 2011.
Marknadsläge Fem största före- tagen (%)
Femton största företagen (%)
Kommentarer
Stark konkurrens <10 <15 Nära optimal kon- kurrens
Konkurrens 10-18 15-35 Överlag konkur-
rensutsatt marknad
Svag konkurrens 19-34 36-45 Snedvriden kon-
kurrens
Oligopol 35+ 46+ Monopolistisk eller
oligopolistisk marknad
Tabell 2: Koncentrationsmått och betydelse för byggsektorn som helhet. Mark- nadsandel %. Källa: Lowe, 2011.
Delsektor Andel av input
Marknadsläge Fem största företagen (%)
Femton största före- tagen (%)
Byggnadsarbete 48 Stark konkur- rens 5 9 Material och komponenter 23 Svag konkur- rens 23 38 Professionella konsulttjänster 9 Stark konkur- rens 11 18 Anläggning och utrustning 9 Konkurrens 13 26
Fastigheter 5 Oligopol n/a n/a
Transport och tjänster 4 Svag konkur- rens 27 40 Energiförsörjning 2 Oligopol 46 68
Lowes studie visar på stora skillnader mellan byggsektorns olika delsek- torer. I byggentreprenadsektorn bedöms konkurrenssituationen som god, likaså för professionella konsulttjänster (exempelvis ingenjörer och arki- tekter) samt anläggning och utrustning. Konkurrenssituationen bedöms vara sämre för byggmaterial och andra kringtjänster. Byggmaterialsek- torn är dock heterogen, och Lowe genomför även en ytterligare fördjupad analys som visar på vissa skillnader inom delsektorn. Exempelvisbedö- mer Lowe att en stor del av byggmaterialsektorn karaktäriseras av bris- tande konkurrens, dock inte de viktiga marknaderna för trä, plast och bä- rande metallprodukter.
För att kunna göra en samlad bedömning av konkurrenssituationen för byggsektorn som helhet beaktar Lowe även respektive delsektors bety-
delse. Trots bristande konkurrens i byggmaterialsektorn väger, enligt Lowe, konkurrenssituationen i byggentreprenadsektorn och inom kring- tjänster upp helhetsbedömningen. Hans slutsats blir därför: 113
“Hence the UK construction sector remains, on balance, a very low concentration sec-
tor even after taking account of the inputs received from some of the most concentrat-
ed markets in the UK economy.”
Konkurrens bland bostadsutvecklare
I Fixing our broken housing market konstaterar regeringen att det råder brist på konkurrens inom landets bostadsproduktion, där större aktörer tar allt större marknadsandelar.114
Under de senaste tre decennierna har antalet små (1-100 bostäder per år) och medelstora (101-2000 bostäder per år) bostadsutvecklare minskat med drygt 80 respektive 53 procent.115 Samtidigt har antalet stora (2000+ bostäder per år) bostadsutvecklare varit i stort sett oförändrat. I takt med utvecklingen har små och medelstora bostadsutvecklares marknadsande- lar minskat kontinuerligt, medan de stora ökat.116 År 2015 uppgick de stora bostadsutvecklarnas marknadsandel till 59 procent och de tre största, Persimmon, Taylor Wimpey och Barratt, producerade en fjärde- del av alla nya bostäder i England.117 Särskilt snabb har utvecklingen va- rit sedan finanskrisen år 2008. Mellan åren 2008 och 2015 minskade marknadsandelarna för små bostadsutvecklare från 28 till 12 procent och för medelstora bostadsutvecklare från 40 till 29 procent.118
I den offentliga debatten kring bostadsbyggande lyfts marknadskoncent- rationen bland bostadsutvecklarna fram som ett utbudshämmande pro- blem. Communities and Local Government Committee skriver: 119
“The high volume homebuilders dominate the market and are therefore able to shape how it operates […] Our concern is that when developers say they build to meet de- mand, what they mean is that they build to meet demand at a certain price […] We do not blame them for doing so, but note that the structure of the industry does not en- courage them to deliver the increased supply of housing that is needed.”
113 Lowe, John. 2011. "Concentration in the UK construction sector". Journal of Financial
Management of Property and Construction, Vol. 16 Issue: 3, pp. 232-248, s. 246.
114 Department for Communities and Local Government, 2017. Fixing our broken hous-
ing market, s. 46.
115 Home Builders Federation, 2017. Reversing the decline of small housebuilders. 116 Ibid.
117 Communities and Local Government Committee, 2017. Capacity in the homebuilding
industry.
118 Ibid. 119 Ibid. s. 8.
I samma rapport citeras den tidigare ansvarige ministern Sajid Javid:120
“The big developers must release their stranglehold on supply. It’s time to stop sitting on landbanks, delaying build-out: the homebuyers must come first. Almost 280 000 planning permissions were issued over the last twelve months […] I want to see each and every one of those homes built as soon as possible.”
Kring denna problembild råder närmast konsensus, likaså kring de fak- torer som försvårar för små och medelstora bostadsutvecklare. Det hand- lar framför allt om planprocessernas utformning, tillgången till mark och tillgången till kapital. Med början under tidigt 1990-tal har flera föränd- ringar av planprocessen över tid missgynnat små och medelstora bostads- utvecklare. Exempelvis har kraven i tillståndsansökningarna blivit allt högre och innehållet allt mer komplext. Detta, i kombination med att lo- kala planorgan fått minskade resurser, har inneburit allt längre handlägg- ningstider. Sammantaget fordrar dagens planprocess resurser och långsik- tiga åtaganden som få mindre aktörer klarar av.121
Delvis som en följd av minskade resurser till de lokala planorganen har utvecklingen av större markområden prioriterats framför mindre områden eller enskilda tomter i handläggningen. Även andra faktorer bidrar till detta, till exempel har det lyfts fram att utvecklingen av större markområ- den i utkanten av tätorter ofta rör upp mindre lokalt motstånd än mindre förtätningsprojekt. Statistiskt kan det konstateras att tillståndsansökningar som rör större utvecklingsområden har en högre sannolikhet att godkän- nas än ansökningar för mindre områden eller enskilda tomter.
Tillgången på mark för små och medelstora bostadsutvecklare påverkas vidare av det som benämns som land banking: att större aktörer köper upp mark eller skaffar sig optioner som innebär att de i olika hög ut- sträckning kan kontrollera utbudet av bostäder på lokala marknader. På så sätt kan de påverka prisutvecklingen, och därmed förutsättningarna för den egna affären. Detta möjliggörs bland annat av att lokala offentliga ak- törer normalt väljer att sälja mark till högstbjudande utan att beakta andra aspekter, såsom vilja att faktiskt färdigställa bostäder.
Höga markpriser och resurskrävande planprocesser har ytterligare ökat behovet av kapital för bostadsutvecklare. För små och medelstora aktörer innebar dock finanskrisen att tillgången till kapital, primärt genom lån, snarare försvårats, och villkoren försämrats. Små och medelstora bo- stadsutvecklare har en generell uppfattning av att traditionella långivare
120 Ibid. s. 8.
121 Home Builders Federation, 2017. Reversing the decline of small housebuilders; Insti-
antar värsta tänkbara scenario vid utlåning för att finansiera byggkostna- der.122
I praktiken har detta inneburit högre räntor, och lägre tillåten belånings- grad, alltså hur stor andel av produktionskostnaderna som täcks av lånet. Före år 2008 kunde dessa nivåer ligga uppemot 80 till 90 procent, medan små och medelstora bostadsutvecklare idag normalt ges belåning på ni- våer mellan 60 och 65 procent. Det bör noteras att detta avser projekt som tagit sig igenom planprocessen, för projekt utan erforderliga tillstånd är det än svårare för bostadsutvecklarna att hitta finansiering.123
Åtgärder för sund konkurrens
Givet att det primärt är bland bostadsutvecklarna, snarare än inom bygg- sektorn, som konkurrenssituationen i England anses problematisk har re- geringen fokuserat på åtgärder för att stärka förutsättningarna för små och medelstora bostadsutvecklare. Planprocessen, tillgången på mark och till- gången på kapital är på många sätt sammanlänkade faktorer som ligger till grund för den höga marknadsandel som de stora bostadsutvecklarna har i England. För att diversifiera marknaden presenterade regeringen en mängd åtgärder 2017, i Fixing our broken housing market, som svarar upp mot flera delar av problembilden. Arbetet med förslagen har kommit olika långt, och det är ännu för tidigt att bedöma eventuella effekter. Bland annat har regeringen föreslagit förändringar för att förenkla plan- processen genom att exempelvis tydliggöra nationella bestämmelser, lätta upp innehållskraven för tillståndsansökningar och öka digitaliseringsgra- den. Därutöver har regeringen föreslagit dels att lokala planorgan ska ges möjlighet att höja sina avgifter, förutsatt att intäkterna öronmärks för att stärka verksamheterna, dels en avgift på överklaganden.124
När det gäller tillgången till mark är regeringens ambition att förbättra och tillgängliggöra information om markägande och andra markintressen, för ökad transparens. Regeringen har också föreslagit en rad åtgärder för att mer mark ska bli tillgänglig för bostadsbyggande. Till exempel har re- geringen föreslagit ett register över redan bebyggd mark (brownfield land) som lämpar sig för bostäder samt möjlighet att erhålla tidiga för- handsbesked för bostadsbyggande på sådan mark. Kopplat till detta är även tre miljarder pund allokerade i Home Building Fund för lånefinan- siering till bostadsutvecklare. Detta bedömer regeringen kommer att för-
122 Home Builders Federation, 2017. Reversing the decline of small housebuilders, s. 42. 123 Home Builders Federation, 2017. Reversing the decline of small housebuilders; Insti-
tute for Public Policy Research, 2017. Think small, build big.
124 Department for Communities and Local Government, 2017. Fixing our broken hous-
bättra förutsättningarna för små och medelstora bostadsutvecklare, och för att ytterligare verka i denna riktning vill regeringen genom nationell lagstiftning tillse att lokala myndigheter aktivt verkar för utveckling av mindre markområden och enskilda tomter. Ett förslag som presenterats är krav på att minst tio procent av de tomter som planläggs för bostadsbyg- gande lokalt inte får överstiga en halv hektar i storlek. Regeringen har också lyft förslag för att stärka lokala myndigheters möjligheter att dra tillbaka lov och tillstånd från planlagd mark som inte bebyggs, och däri- genom både öka byggtakten och motverka land banking.125
I jämförelse med andra länder, exempelvis Sverige, är det få privatperso- ner som låter bygga sina egna bostäder i England, så kallade Custom Build Homes. Att öka denna andel av bostadsbyggandet har regeringen identifierat som viktigt för att diversifiera marknaden, då dessa uppdrag ofta genomförs av mindre aktörer. I slutet av 2016 trädde ny lagstiftning i kraft, Right to Build, som innebär en skyldighet för lokala myndigheter att tillhandahålla mark till privatpersoner som vill bygga bostäder. Upp- skattningar visar på att offentlig sektor äger ungefär 27 procent av bygg- bar mark avsedd för bostäder i landet.126 Inom ramen för Home Building Fund finns också finansieringsstöd för Custom Build Homes.127
Förutom de många åtgärder och förslag som regeringen lagt fram för att förbättra förutsättningarna för små och medelstora bostadsutvecklare har man även agerat direkt i marknaden. Inom initiativet Accelerated Con- struction ingår staten, genom myndigheten Homes England (tidigare Homes and Communities Agency), partnerskap med små och medelstora aktörer för att bygga bostäder på offentligt ägd mark. Ambitionen är att partnerskapen ska ingås med aktörer som med innovativa lösningar kan bygga snabbare, och därmed verka för en diversifiering av byggtekniker och aktörer på marknaden.128
Sammanfattande slutsatser
Kartläggningen av konkurrenssituationen inom byggsektorn och bygg- materialindustrierna i Storbritannien/England och hur landet verkar för en sund konkurrens kan sammanfattas i följande punkter:
Byggkostnaderna, faktorprisindex för byggnader, har ökat något mer än den generella prisutvecklingen i Storbritannien under pe-
125 Ibid.
126 https://www.gov.uk/guidance/right-to-contest
127 Department for Communities and Local Government, 2017. Fixing our broken hous-
ing market.
rioden 2005–2018. Det brittiska faktorprisindexets ökning har va- rit större än det svenska under perioden 2000–2018, men med hänsyn tagen till den generella prisutvecklingen (KPI) i länderna har faktorprisindex ökat betydligt mer i Sverige jämfört med i Storbritannien.
Den framträdande bilden av konkurrensen inom byggsektorn be- döms som god i England, åtminstone i byggentreprenadsektorn. Det råder låga inträdesbarriärer som möjliggör för små entrepre- nadföretag att etablera sig vilket främjar konkurrensen. Bransch- strukturen i England beskrivs bland annat skapa anbudsförfaran- den med hög konkurrens.
Studier på marknadskoncentrationer i den brittiska byggsektorn visar huvudsakligen på god konkurrens. I byggentreprenadsek- torn bedöms konkurrenssituationen som god, likaså för profess- ionella konsulttjänster (exempelvis ingenjörer och arkitekter). Konkurrenssituationen bedöms vara sämre inom byggmaterial- sektorn, dock inte för de viktiga marknaderna för trä, plast och bärande metallprodukter.
Konkurrensen bland bostadsutvecklarna är dock sämre, där större aktörer tar allt större marknadsandelar. Större aktörer köper upp mark eller skaffar sig optioner som innebär att de i olika hög ut- sträckning kan kontrollera utbudet av bostäder på lokala mark- nader. Detta möjliggörs bland annat av att lokala offentliga aktö- rer normalt väljer att sälja mark till högstbjudande.
Små och medelstora bostadsutvecklare påverkas, förutom bris- tande tillgång på byggbar mark, av att dagens planprocesser krä- ver resurser och långsiktiga åtaganden som få mindre aktörer kla- rar av. Samtidigt kräver resurskrävande planprocesser och höga markpriser ökat behov av kapital, vilket är en ytterligare svårig- het för små och medelstora aktörer då tillgången till kapital ge- nom lån försämrats efter finanskrisen.
Många av åtgärderna för en sund konkurrens är riktad mot att förbättra förutsättningarna för små och medelstora bostadsut- vecklare. Bland annat har regeringen föreslagit förändringar för att förenkla planprocessen genom att exempelvis lätta upp inne- hållskraven för tillståndsansökningar. Många förslag avser även att tillgängliggöra mark för bostadsbyggande, exempelvis genom register på byggbar mark och att dra tillbaka lov från planlagd mark som inte bebyggs. Staten har även tagit initiativ till att ingå partnerskap med små och medelstora aktörer för att bygga bostä- der på offentligt ägd mark.
USA
Inledning
Med 4,3 procent av USA:s bruttonationalprodukt är den amerikanska byggsektorn en av de viktigaste näringarna för landets ekonomiska ut- veckling. 2016 växte den med 4,7 procent. Byggsektorn i USA brukar vanligen delas in i bostäder, kommersiella fastigheter (samhällsfastighet- er, kontor, industri m.m.) samt infrastruktur (trafik, telekommunikation, vatten, energi m.m.). Under återhämtningen efter finanskrisen har nypro- duktionen av kommersiella fastigheter och bostäder varit byggbranschens ekonomiska draglok – 2016 växte bostadsproduktionen med 4,6 procent. Infrastrukturinvesteringarna i USA har utvecklats långsammare sedan krisens efterverkningar började mildras.129
Att göra rättvisande jämförelser mellan byggkostnader i USA och Sverige är förenat med stora svårigheter. USA är uppdelat i 50 stater som skiljer sig åt i allt från hur bygglovsansökan görs till hur byggbranschen ser ut. Det går därför inte att göra samma typ av beskrivning av plan- och bygg- processen i USA som gjorts för de andra studerade länderna. Det gene- rella mönstret i USA är dock en decentraliserad plan- och byggprocess, med avsaknad av tydligt nationellt ramverk. Enligt USA:s konstitution är det staterna som har ansvaret för planeringen, men staterna har i hög grad delegerat ansvaret till kommunerna.130
Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn
Faktorprisindex för byggnader i USA innefattar endast enfamiljshus un- der konstruktion, till skillnad från i Sverige där faktorprisindex för bygg- nader innefattar alla typer av varor och tjänster som inkluderas i kon- struktionen av alla typer av bostadshus. Det är inte heller tydligt specifi- cerat vilka komponenter som ingår i det amerikanska faktorprisindexet. Trots detta går det att göra vissa jämförelser mellan det amerikanska fak- torprisindexet och det svenska.
129 FMI, 2017. U.S. Markets Construction Overview 2017; McKinsey, 2017. Reinventing
construction. A route to higher productivity.
Figur 20: Utvecklingen av USA:s faktorprisindex för byggnader (FPI) och Sveriges FPI (2010Q1=100). Källa: United States Census Bureau och SCB.
USA:s faktorprisindex för byggnader har från och med 2010 haft en högre ökningstakt än det svenska, vilket utmärker USA bland de länder som granskas i denna rapport. Den höga ökningstakten under 2010-talet beror dock delvis på en återhämtning från tidigare nedgång under finans- krisen 2007–2009. Om hela perioden 2000–2018 studeras i figuren ovan så har till och med det svenska faktorprisindexet ökat något mer än det amerikanska.
Kostnadsutvecklingen över tid i USA framgår tydligare om USA:s fak- torprisindex jämförs med amerikanskt konsumentprisindex. Som framgår i figur 21 har faktorprisindex för byggnader ökat mer än konsumentpris- index, trots den tillfälliga nedgången som skedde under finanskrisen.