Lagändringen

6.2 Lagändringen

Ett aktivt bostadsbyggande eftersträvas och krävs för att råda bot på den utmaning med

bostadsbrist som Sveriges kommuner idag lider av. Lagändringen som genomfördes i plan- och bygglagen (SFS 2010:900) år 2015 resulterade i nya planförfarande, med syftet att främja och frambringa effektiva planprocesser. Denna förändring kan ses som ett led av de nyliberala strömningarna som Wacquant (2010) och Brenner et al. (2010) definierar, där effektivitet länge har varit ett ord som kopplas till marknadens logik. Författarna menar vidare att offentliga aktörer allt oftare får se sig konkurrerande, något som gör att även kommuner måste börja agera företagsmässigt. Effektivitet är en faktor som talas om med alla respondenter. En mer effektiv plan- och bygglag efterfrågas men effektivitet för vem? Dilemmat effektivitet kontra demokrati i en tid av bostadsbrist, har varit ett övergripande tema i denna studie vilket kräver en diskussion. Har förändringen i plan- och bygglagen i praktiken resulterat i snabbare processer och har detta påverkat möjligheterna till delaktighet? Hur ser Skövde och Varberg på denna förändring i deras roll som samhällsbyggare?

Effektivitet har hög prioritet när det gäller beslutsfattning, den statliga utredningen från år 2013 framhävde att medborgarinflytande ökar byråkratin och att nyckeln till godtyckliga beslut ligger i effektiva och snabba processer (SOU 2013:34). Ambitionen från politiskt håll var att

effektivisera planprocesserna, där målet är att planerna ska vinna laga kraft snabbare, detta ifrågasätts och kritiseras dock i både Varberg och Skövde. I Skövde påpekas det att

55 att det krävs arbete för att på nytt tolka lagtexten, osäkerhet i kommunikationen och att det behövs en ny typ av arbetsprocess för att skapa samstämmighet. Detta är något som stärker Agger & Larsens (2009) resonemang som förs kring att det finns svårigheter med att finna en balans. En balans mellan å ena sidan den effektivitet som eftersträvas i planeringen och beslutsfattningen och å andra sidan det som Hassan et al. (2011) poängterar som bromsande faktorer för effektivitet nämligen resurser, tid, organisatoriska ansträngningar och hur väl kommunikationen utförs. Vilket kan kopplas till hur Skövde upplever lagändringen, något som tar tid och häver effektiviteten. Respondenterna i Varberg för inte samma diskussion, utan menar att trots en vilja mot effektiva planprocesser, så är det viktigt att bibehålla den demokratiska funktion som lagen faktiskt ger fog till och menar snarare att det är av vikt att se över den del av lagen som behandlar överklagande. Denna del menar då respondenterna i Varberg är mer

effektivitetsdämpande än själva detaljplaneprocessen i sig och att man bör utreda möjligheten till färre överklagandeinstanser och kortare handläggningstid, vilket är något som kan ifrågasättas då denna del av lagen uppdaterades i juni år 2016. Huruvida överklagande ses diskuteras senare, men hur lagändringen påverkat kommunerna leder oss vidare i analysen.

Det råder en samstämmighet i både Varbergs och Skövdes syn kring lagändringen, där de nya planförfarandena inte har medfört någon större förändring i hur arbetssättet för att ta fram detaljplaner ser ut. Kommunerna uttrycker att de använder de nya förfarandena i den gamla skepnaden. En av de förändringar som uppdateringen av lagen resulterade i var ett begränsat förfarande där processen förenklas, där enbart ett godkännande av samrådskretsen krävs för ett antagande av planen (SFS 2010:900). Huruvida kommunerna börjat tillämpa detta förfarande skiljer sig åt, i Varberg har det begränsade förfarandet inte tillämpats till skillnad från Skövde som har använt detta förfarande i några planer. Dessa planer riktar sig mot justeringar och ombyggnationer. I Skövde ser man positivt på detta nya förfarande och medger att det ser som lyckosamt just eftersom det i dessa planer funnits en begränsad och samstämmig sakägarkrets. Att använda det begränsade förfarandet vid bostadsprojekt ses inte som lämpligt, vilket alla respondenter tillstyrker. Detta eftersom det ofta finns många sakägare som gör det svårt att nå den samstämmighet som krävs, då bostadsplaner ofta är av allmänintresse. Ett förändrat arbetssätt krävs för att arbeta med det begränsade förfarandet poängterar respondenterna i Varberg, där en tidig förankring möjliggör en smidig process inför det lagreglerade samrådet. Resonemang kring tidig förankring belyses av Stenberg (2013) och Khakee (2000), där de båda forskarna påpekar att ett förarbete som kräver både tid och resurser i stunden, kan i ett senare skede av detaljplanearbete vara en förutsättning till att kontroverser undviks. Samtalet och processen lyfts fram av Loit (2013) som avgörande.

56 Varberg lyfter fram planprogram som ett sätt att arbeta för att i ett tidigt skede förankra och förbereda inför ett begränsat detaljplaneförfarande, där en annan typ av dialog kan användas. Att programarbeten skulle leda till en smidigare dialogprocess tror våra respondenter. Något belägg för att så är fallet har inte kunnat hittas i tidigare litteratur, däremot att dialoger i tidigare skeden leder till mer resurseffektiva projekt både ekonomiskt och tidsmässigt (Eriksson & Nylander 2016). Med detta resonemang kan därmed Varbergs ståndpunkt om att det begränsade förfarande egentligen ser ut att främja medborgardeltagandet stämma, vilket även Skövde hävdar. Intressant att nämna är att Skövde anger länsstyrelsen som förlorande part, något som i denna studies grundtes om medborgare rätt till inflytande, inte ens togs i beaktning. Det finns alltså belägg att tro att andra aktörer än just medborgarna blir lidande av ett begränsat förfarande. Vad kan detta leda till i förlängningen? Länsstyrelsen ska säkerställa en god långsiktigt hållbar planering, är det detta som görs avkall på när planprocessens effektiviseras? - en fråga som får lämnas obesvarad inom denna uppsatsens ramar.

Vidare anser Boverket att avsaknaden av detaljplanelagda marker kan vara en begränsande faktor till varför bostadsbyggandet inte lever upp till det behov som finns (Boverket 2015a). Respondent fyra påpekar att lagändringen i Skövde snarare har stoppat upp arbetet med detaljplaner i och med den förvirring som uppdateringen resulterat i, vilket kan ses som problematiskt då detaljplanelagda marker skapar förutsättningar för bostadsbyggandet. Som innan nämnt ser alla respondenterna kommunen som en förutsättning för ett aktivt byggande, men om regelverket i detta fall inte fungerar och resulterar till sämre utdelning kan förändringar i fortsättningen ifrågasättas. Varbergs respondenter poängterar även den komplexitet som plan- och bygglagen frambringar kring framtagande av detaljplaner, då det idag är många intressen som ska tas till hänsyn och utredningar som måste genomföras för att säkerställa olika värden. De båda kommunerna framhäver att lagen bör se som ett hjälpmedel snarare än som ett hinder för bostadsbyggandet som ska visa vägen till en god samhällsbyggnad.

6.2.1 Vikten av dialog

Det finns en tvetydighet i dagens forskning huruvida om effektivitet och demokrati kan

samspela, där Arnstein (1969), Johansson & Khakee (2009), Falleth et al. (2010) och Morrison & Xian (2016) framhäver att strävan efter effektivitet kan åsidosätta medborgardeltagande medan Gilljam (2006) påpekar att det är två motstående delar av samma mynt som båda är viktiga att beakta. Eriksson & Nylander (2016) poängterar vikten av dialog för att förkorta genomförandetiden, vilket kan antas effektivitetshöjande. Det senare resonemanget kan

57 och medborgardeltagande är beroende av varandra och inte är något som står i motsats. Dock var respondenterna i Varberg noga med att belysa att det är just deras syn på dilemmat och kan därav underförstått utsägas att det även finns de tjänstemän som höjer röster för att demokrati och effektivitet inte kan samspela, vilket även det stärker forskningens polariserade slutsatser. Som tidigare nämnt ämnar lagförändringarna till att effektivisera planprocessen, enligt

respondent tre i Skövde har detta resulterat i att denna vision om effektivitet och dess påverkan från politiskt håll, färgar av sig på aktiva aktörer som är med i samhällsbyggandet.

Förväntningarna för allt snabbare planprocesser är därmed höga, detta tillsammans med föreställningar om att planprocessen och lagen ofta ses ett som hinder som påverkar

bostadsbyggande. I Skövde menar respondenterna att detta är något som även påverkar hur medborgare tolkar och uppfattar lagen, vilket i detta fall kan utgöra en bild av att lagen är bov till långsamma processer.

Detta ställer krav på kommunen, planprocesserna ska genomföras snabbt men kan kommunerna verkligen leva upp till de förhoppningar och förväntningar som finns? Henecke (2006)

poängterar att måttet på effektivitet kan utläsas i längden på planprocessens genomförande, men menar att en skyndsam planprocess kan ge fog till en längre genomförandetid. Vilket är något som Skövde kommun kan sägas ha anammat i sitt sätt att förhålla sig till effektivitet kontra planprocessen, där det hävdas att lagen är något som måste följas och att alla delar av processen är minst lika viktiga. Respondenterna i Skövde poängterar att de ofta måste förklara för privata aktörer att en genomarbetad plan är något som tar tid, med avsikten att minska risken för

kontroverser i ett senare skede precis som Henecke (2006) uppmärksammar. Att planering får ta den tid som behövs framhävs i Skövde som betydelsefullt, där man sätter kvalitét framför kvantitet. Detta synsätt färgar även Varbergs respondenter som uttrycker att planering med kvalitet är av vikt, exempelvis belyses det i översiktsplanen att nybyggnation ska ske i närhet till övrig service och helst genom förtätning för att säkerställa en hållbar planering. Stenberg (2013), Fung (2006) och Hassan et al. (2011) belyser vikten av kompetens, att bristfällig kompetens kan påverka utfallet negativt vilket respondent tre även poängterar. Med rätt kompetens vet du som tjänstemän vilket planförfarande som anses passa bäst i varje unikt fall och vilka metoder och former av dialog som ska användas. Detta skapar möjligheter för en mer genomarbetad process vilket Henecke (2006) betonar är av vikt för att undvika kontrovers.

58