Miljonprogrammet 2.0?

Miljonprogrammet 2.0?

Bostadsbrist, planering och medborgarinflytande i ett föränderligt

samhälle

The Swedish housing program 2.0?

Housing shortage, planning and citizen participation in a changing

society

Frida Svensson och Lovisa Borgström

Fakulteten för Humaniora och samhällsvetenskap Kulturgeografi III Samhällsplanerarprogrammet Kandidatuppsats 15 hp

Handledare: Mekonnen Thesfahuney Examinator: Ida Grundel

Sammanfattning

Studien har utförts under våren år 2017 och behandlar, i en tid av bostadsbrist i Sverige, frågor om demokrati och effektivitet i kommunerna Varberg och Skövde. Syftet har varit att utröna om det går att kombinera ett högt medborgardeltagande och ett aktivt bostadsbyggande i ett allt mer nyliberalt samhälle. En gyllene medelväg efterfrågas, där snabba planprocesser och högt

deltagande sammanfogas. Frågeställningarna rör lagändringar i plan- och bygglagen,

överklagandefrekvens och bostadsbrist, alla faktorer som sägs påverka en effektiv planprocess.

Det teoretiska ramverket fokuserar på en nyliberalisering av bostadsmarknaden och

kommunikativ planering, där tidigare forskning belyser dilemmat effektivitet kontra demokrati. Studien påvisar ett tudelat spänningsfält, där medborgardeltagandet kan vara effektiv men ack så problematiskt. För att kunna studera den komplexitet som frågan innefattar, har kvalitativa metoder använts för att utröna skillnader och likheter mellan de två valda kommunerna, Skövde och Varberg. Innehållsanalyser av strategiska dokument och intervjuer utgör den empiriska grunden för att kunna besvara syfte och frågeställningar.

Resultaten pekar på att bostadsbristen, lagstiftning, överklagande och medborgardeltagande hänger ihop och påverkar varandra. Medborgardeltagandet ses som viktigt för att kunna uppnå effektivitet. Effektiviteten är avhängt av ett flertal faktorer där lagstiftningen i sig inte är ett hinder, lagförändringar i plan- och bygglagen år 2015 och 2016 verkar dock inte leda till ökad effektivitet, vilket var syftet med ändringarna. De begränsade planförfarandet har inte påverkat medborgardeltagandet negativt, snarare tvärtom då det krävs en annan slags dialog för att finna samstämmighet. Det finns dock andra förlorande parter, exempelvis länsstyrelsen som påverkas negativt av ett snabbare förfarande. Att ha möjlighet att påverka är en demokratisk rättighet, så även att kunna överklaga lagvunna beslut, dock bör vem som ska få överklaga ses över och så även handläggningstid och instansordning. Överklagandet av detaljplaner påverkar

bostadsbyggandet, med det som stoppat upp byggnation i de valda kommunerna var den dåvarande lågkonjunkturen. Marknaden har alltså en avgörande roll i bostadsbyggandet i dagsläget och politiskt styre verkar inte påverka nybyggnation i de valda kommunerna. Dilemmat som studerats, effektivitet kontra demokrati, tycks samspela och vara avhängt av varandra i studerade kommuner.

Förord

Denna kandidatuppsats inom det kulturgeografiska ämnesområdet, är en avslutande del av samhällsplanerarprogrammet vid Karlstads universitet. En uppsats som har engagerat och väckt många interna diskussioner författarna emellan. Författarna Frida Svensson och Lovisa

Borgström tackar varandra för gott samarbete. Tänk att man kan umgås så mycket och ändå inte tröttna på varandra!

Tack vill även riktas till vår handledare Mekonnen Tesfahuney som hjälpt oss vidare i våra resonemang och verkligen tagit sig tid till att leta allt från artiklar och litteraturtips till att korrekturläsa. Våra respondenter i Skövde och Varberg är grundläggande för studiens resultat och utan er medverkan, ingen uppsats - stort tack till er. Sedan vill vi även tacka alla våra flitiga korrekturläsare, bland familj och vänner, speciellt tack till Ida och Cecilia som varit trogna opponenter genom arbetets gång.

Vi hoppas på intressant läsning och att vårt engagemang i frågan lyser igenom!

Innehåll

1. Inledning ... 1

1.1 Problemformulering ... 2

1.2 Syfte och frågeställningar ... 3

1.3 Avgränsningar ... 3

1.4 Definitioner ... 4

1.5 Disposition ... 5

2. Lagstiftning ... 6

2.1 Plan- och bygglagen ... 6

2.1.1 Detaljplanering ... 6 2.1.2 Överklagande ... 7 2.2 Bostadsförsörjning ... 7 3. Teoretiskt ramverk ... 9 3.1 Teori ... 9 3.1.1 Nyliberalism ... 9

3.1.2 New Public Management ... 10

3.1.3 Den nyliberala bostadsmarknaden i svensk kontext ... 11

3.1.4 Varför bostadsbrist? ... 13

3.2 Medborgardeltagande ... 15

3.2.1 Från rationell till kommunikativ planering ... 16

3.2.2 Arnsteins deltagandestege ... 18

3.2.3 SKL:s Delaktighetstrappa och Fungs kub ... 19

3.3 Tidigare forskning ... 21 4. Metod... 25 4.1 Vetenskapsteoretiskt angreppssätt ... 25 4.2 Metodval ... 26 4.3 Fallstudie ... 26 4.3.1 Urval... 27

4.4 Textanalys av kommunala dokument ... 28

4.4.1 Tillvägagångssätt och analys ... 29

4.5 Intervjuer ... 29

4.5.1 Urval... 29

4.5.2 Tillvägagångssätt ... 30

4.5.3 Bearbetning av data ... 31

4.6 Statistikredovisning ... 31

4.7 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 32

4.8 Etik ... 33

5. Empiri ... 35 5.1 Varberg... 35 5.1.1 Varberg - Vision 2025... 35 5.1.2 Översiktsplan Varberg ... 35 5.1.3 Bebyggelsestrategi ... 36 5.1.4 Kommunikationsstrategi ... 36 5.2 Skövde ... 37 5.2.1 Vision Skövde ... 37

5.2.2 Översiktsplan - ÖP 2025 Skövde kommuns översiktsplan ... 37

5.2.3 Boendestrategiskt program ... 38

5.2.4 Kommunikationspolicy ... 38

5.3 Sammanfattning kommunala plandokument ... 39

5.4 Statistikredovisning ... 39

5.4.1 Befolkningsutveckling ... 39

5.4.2 Nybyggnation ... 40

5.4.3 Detaljplanering i Skövde och Varberg ... 41

5.4.4 Övrig statistik ... 42

5.5 Intervjuredovisning Varberg ... 42

5.5.1 Lagändringen i plan- och bygglagen år 2015 ... 42

5.5.2 Överklagande detaljplan ... 42

5.5.3 Bostadsbrist ... 43

5.5.4 Medborgardeltagande ... 44

5.5.5 Effektivitet ... 45

5.6 Intervjuredovisning Skövde ... 45

5.6.1 Lagändringen i plan- och bygglagen år 2015 ... 45

5.6.2 Överklagande detaljplan ... 46

5.6.3 Bostadsbrist ... 46

5.6.4 Medborgardeltagande ... 47

5.6.5 Effektivitet ... 48

6. Analys ... 49

6.1 Bostadsbristen och medborgardeltagandet ... 49

7. Slutsatser ... 60

7.1 Hur har de valda kommunerna arbetat för att lösa bostadsbristen? ... 60

7.2 Varför skiljer sig överklagandefrekvensen åt mellan valda kommuner? ... 61

7.3 På vilket sätt har lagändringen i plan- och bygglagen år 2015, som resulterat i nya planförfaranden, påverkat valda kommuners arbete med medborgardeltagandet i bostadsfrågor? ... 61

7.4 Rekommendationer för fortsatt forskning ... 62

Författarnas ord ... 64

Referenslista ... 65

Bilagor ... 73

Bilaga 1 - Planförfarande ... 73

Bilaga 2 - Utdrag ur PBL ... 74

Bilaga 3 - Urval av kommuner ... 76

Bilaga 4 - Intervjuguide ... 77

Figur- och diagramförteckning

Figur 2 - Fungs "kub"………20

Diagram 1 - Befolkningsökning i Skövde och Varberg, åren 2005–2016………....39

Diagram 2 - Färdigställda lägenheter, åren 2005–2016 i Varberg………40

Diagram 3 - Färdigställda lägenheter, åren 2005–2016 i Skövde……….41

1

1. Inledning

I detta inledande kapitel introduceras läsaren till ämnet som valts att studeras.

Bakgrundsbeskrivningen leder vidare mot problemformulering, syfte och frågeställningar. Kapitlet avslutas med en avgränsningsbeskrivning definition av centrala begrepp samt disposition.

”Finns det någon gyllene medelväg där båda dessa aspekter [ett högt

medborgardeltagande och snabba planeringsprocesser] kan vävas samman? Om inte, vilket ska egentligen prioriteras i strävan för en hållbar stadsutveckling?”

(Lanevi 2016)

Att husera befolkningen har återigen blivit en angelägen fråga. Boverket spår att

nybyggnadstakten bör ligga på ungefär 88 000 bostäder per år fram tills år 2025 för att kunna täcka upp det förväntade behovet av bostäder (Eriksson 2016). I stort sett hela Sverige lider av bostadsbrist, så även de mindre kommunerna Varberg och Skövde som utgör fallstudier i denna uppsats. Åren 2015 och 2016 uppdaterades plan- och bygglagens kapitel för detaljplanering vilket bland annat resulterade i ett enklare planförfarande och förändrad överklagandeinstans för detaljplaner (SFS 2010:900). Ändringarna har syftat till att effektivisera planprocessen och snabba på nybyggnation med en bibehållen demokratisk grund. Effektivitet och demokrati kan ses som två motstående poler, som är minst lika viktiga för kommunala tjänstemän att beakta i dagens bostadsplanering (Gilljam 2006). Anna Lanevi (2016) ifrågasätter medborgares

begränsade möjlighet till uttryck i kommunala planprocesser och menar för att en stad ska kunna utvecklas hållbart, inte minst ur ett socialt perspektiv, måste invånarna involveras. Den sociala hållbarheten blir allt mer viktig att beakta i dagens långsiktigt hållbara planering (From 2011, Morrison & Xian 2016) samtidigt som bristen på bostäder kräver snabba processer.

Forskningsrådet Formas har kartlagt aktualiseringen av frågor som rör och problematiserar medborgardeltagande. År 2011 tog rådet fram en rapport som föreslår framtida

forskningsområden inom den hållbara stadsutvecklingen. I rapporten framgår det att lokal förankring och medborgarengagemang tidigt i processen kan vara avgörande för betydelsen mot ett långsiktigt hållbart resultat. Trots forskares enighet om brukarinflytandets nytta för

2 den fysiska planeringen, är ett relativt outforskat område (From 2011). Detta speciellt utifrån ett kulturgeografiskt perspektiv, där medborgares rätt till påverkan styrs av rumsliga och kulturella faktorer. Just denna förändring kan ses som ett resultat av de nyliberala strömningarna som påverkat planeringsdiskursen och som har resulterat i en allt mer privatiserad och vinstdrivande planeringssektor där den effektiva, entreprenöriella styrningen av bostadsmarknaden är ett faktum (Sager 2016, Harvey 2011). Att studera hur effektiviteten och demokratin samspelar inom den högaktuella bostadsfrågan och utröna om det finns någon gyllene medelväg som Lanevi efterlyser är därför syftet med denna uppsats.

1.1 Problemformulering

Redan år 2005 skrev Forsberg att bostadsbristen kommer vara en framtida samhällsutmaning och planerarens verktyg att lösa denna brist förändras i och med marknadens inträde i den

kommunala planeringen (Forsberg 2005). Ekonomiska intressen har fått en överordnad roll där privata företag innehar stort utrymme i planeringsprocessen, kommunala planerare kan inte längre enbart företräda allmänna intressen vid exempelvis bostadsbyggande (Stenberg 2010, Sager 2016). Problematiken ligger i förhållandet mellan dels offentlig verksamhet beroende av politiska intressen, privata aktörer styrda av ekonomiska intressen och medborgare med demokratiska rättigheter. Var hamnar medborgarinflytandet i detta delade spänningsfält? Kan deltagandet försinka nybyggnadstakten, i så fall vad blir följderna av ett minskat deltagande i den långsiktiga hållbara planeringen?

Att studera hur medborgardeltagandet påverkas av en allt mer skyndsam planeringsprocess är av forskningsintresse inte minst ur en planeringskontext. Det är av vikt att förstå den komplexitet som råder i den aktuella frågan om bostadsbrist. Rådande diskurser syftar till att representera den socialt skapade verkligheten på olika sätt, diskursen om den socialt hållbara stadsplaneringen fokuserar på ett ökat medborgarinflytande. Aktuell forskningsöversikt efterlyser en

problematisering av deltagandet i den förändrade samhälleliga strukturen (From 2011). Ur en kulturgeografisk kontext handlar det om att sätta problematiken i ett rumsligt sammanhang, att upptäcka mönster och förstå hur olika rumsliga förutsättningar kan ge olika utfall i planeringen gällande bostadsbrist och medborgardeltagandet. Storstäder hamnar ofta i fokus när

3 liknande storlek befolkningsmässigt. Medborgardeltagandet, bostadsbristen, planprocesser och överklagandefrekvens hänger samman. Detta eftersom alla de planprocesser som idag rör bostadsbyggande har ett krav på medborgerligt inflytande, överklagande ses som dels

demokratisk rättighet men dels även en försinkande faktor i bostadsprojekt (Fiskesjö 2013). Det blir därför viktigt att förstå hur kommuner arbetar i denna komplexa problematik. Den kunskap som genereras av denna studie ämnar till att kunna appliceras i andra kommuner med liknande utmaningar.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med arbetet är i en tid av bostadsbrist i Sverige, undersöka om det går att kombinera ett aktivt bostadsbyggande och ett högt medborgardeltagande i planprocesser som rör

bostadsbyggande. Detta ska studeras utifrån de två mindre kommunerna, Varberg och Skövde. Uppsatsen ämnar utreda följande frågor:

- Hur har de valda kommunerna arbetat för att lösa bostadsbristen? - Varför skiljer sig överklagandefrekvensen åt mellan valda kommuner?

- På vilket sätt har lagändringen i plan- och bygglagen år 2015 som resulterat i nya förfaranden, påverkat valda kommuners arbete med medborgardeltagande i detaljplaneprocesser?

1.3 Avgränsningar

4 intresseorganisationer eller offentliga forum på sociala medier som också är av betydelse för opinionsbildning (Cars & Thune Hedström 2006). Ytterligare en avgränsning vad gäller tid är den longitudinella tidsram som studeras som är beroende av lagändringarna i plan- och bygglagen. De lagändringar som studerats är sådana som påverkar bostadsmarknaden med en avgränsning mot främst plan- och bygglagens ändringar år 2015. Som inledningsvis nämnt finns det spänningar mellan offentliga, privata och civila aktörer. För att kunna undersöka syfte och frågeställningar inom ramen för uppsatsen krävs en avgränsning mot en av dessa aktörsgrupper. Den offentliga inriktningen är passande för uppsatt syfte och anses ge en djupare förståelse för hur kommunala planerare i den förändrade samhällsstrukturen kan hantera motstående intressen. Vad gäller tidigare forskning inom ämnet har en avgränsning gjorts mot specifika artiklar och texter som behandlar dilemmat demokrati kontra effektivitet och valda teorier, nyliberal- och kommunikativ planering utgör ramarna för uppsatsens analytiska verktyg.

1.4 Definitioner

Att definiera centrala begrepp är av vikt för att läsare av denna uppsats ska förstå och få en uppfattning av hur vi författare väljer att använda begreppen. Ofta har begrepp fler olika förklaringar och kan ses utifrån olika perspektiv, vilket ger fog till denna redogörelse.

Medborgardeltagande - I detta arbete avgränsas medborgardeltagandet till inflytande från medborgare i kommunala planprocesser.

Diskurs - En diskurs används i detta arbete som olika sätt att representera den socialt skapade verkligheten (Loit 2014). Det är den rådande normen inom exempelvis valda studieområden som samhället förhåller sig till. Uppsatsen behandlar begreppet diskurs i samklang med planering och nyliberalisering.

Överklagande - I uppsatsen kopplas överklagandet alltid till kommunala detaljplaneprocesser, exempelvis inte överklagande gällande olika typ av bostadsstöd.

Marknaden - Magnusson (2016) menar att marknaden är ett mångfacetterat begrepp som kan ses som en social konstruktion med historisk anknytning som skapas för att fylla olika

funktioner. I detta arbete omnämns marknaden som den ekonomiska sfär som styrs av utbud och efterfrågan

5 samhällsområden exempelvis politik och planering nu mer styrs av ekonomiska krafter utifrån marknadens logik. Begreppet nyliberal är centralt i uppsatsen och definieras mer ingående i teorikapitlet.

Effektivitet - Begreppet används kopplat till de nyliberala praktikens önskan om en snabb planprocess. Effektivitet kan mätas i andra termer exempelvis resultat eller graden av

måluppfyllelse i förhållande till resursanvändning (Carlsson 2014), vilket visserligen diskuteras i uppsatsen, men generellt likställs effektivitet med tidsåtgång.

1.5 Disposition

Kapitel 1 - I det inledande avsnittet presenteras uppsatsens inriktning i helhet och belyser den problematik som uppsatsen behandlar. Här tydliggörs även syfte och frågeställningar, centrala begrepp samt avgränsningar.

Kapitel 2 - I avsnitt två klargörs för de lagar som reglerar byggande, överklagande och medborgardeltagande.

Kapitel 3 - I detta avsnitt följer först en teoretisk genomgång där nyliberala diskurser presenteras i sammanhang med bostadsfrågan. Därefter redogörs för olika teorier kring

kommunikativ planering och medborgerligt inflytande. Efter detta presenteras tidigare forskning kring dilemmat aktivt medborgardeltagande och effektivitet i planprocesser.

Kapitel 4 - I detta avsnitt redogörs först uppsatsens vetenskapliga angreppssätt, för att sedan övergå till en presentation av uppsatsens metodval och tillvägagångssätt för datainsamling och analys. Avsnittet avslutas med att diskutera etik, tillförlitlighet samt metodkritik.

Kapitel 5 - Här presenteras uppsatsens empiri. Först presenteras textanalyser av kommunernas olika kommunala plandokument. Därefter redovisas betydande statistik för att få en djupare förståelse för Skövde och Varbergs situation kring bostadsbrist och detaljplanering. Därefter redogörs resultatet av intervjuerna var för sig.

Kapitel 6 - I detta avsnitt diskuteras och analyseras studiens empiri gentemot det teoretiska ramverket och tidigare forskning.

6

2. Lagstiftning

I detta avsnitt presenteras den lagstiftning som berör och påverkar bostadsbyggande, överklagande och medborgarinflytande. Avsnittet ska bidra till en större förståelse för detaljplanering samt vad lagändringarna år 2015 och 2016 resulterat i.

2.1 Plan- och bygglagen

Plan- och bygglagen (2010:900) avser bestämmelser om mark- och vattenanvändning samt byggande. Lagen strävar efter att säkerställa en god hållbar och långsiktig utveckling, för dagens och kommande generationer. Den äldre plan- och bygglagen från år 1987 uppdaterades år 2011, med syfte att effektivisera och förenkla planprocessen och plansystemet (Nyström & Tonell 2012). Kommunen är ansvariga för planläggning i och med planmonopol och har därför

uppgiften att avgöra hur marken på bästa sätt ska användas utifrån både allmänna och särskilda intressen. I dagens allt mer marknadsinriktade samhälle och så även inom den fysiska

planeringen är därför flera olika aktörer inblandade i kampen om att skapa den bästa staden. De olika aktörerna är beroende av varandra och delar makten att förverkliga visioner (Cars & Thune-Hedström 2006).

2.1.1 Detaljplanering

En detaljplan är juridiskt bindande och prövar markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning samt anpassning till befintlig omgivning. Enligt Boverket är bristen på detaljplanelagda marker en utmaning som kan begränsa bostadsbyggandet (Boverket 2015a). Den 1 januari år 2015 uppdaterades plan- och bygglagen specifikt inriktat på

detaljplanering, för att effektivisera plan- och bygglovsprocesserna. Detta resulterade i nya planförfaranden; ett standardförfarande, ett begränsat förfarande och ett utökat förfarande som avser en variation i planprocessens olika steg (Boverket 2015b). Kommunen kan välja att växla mellan de olika förfarandena enligt plan- och bygglagen (2010:900), vilket tydliggör att

planförfarande kan anpassas utefter olika omständigheter. Standardförfarandet används, till skillnad från det utökade förfarandet, när planen inte förmodas medföra betydande

miljöpåverkan. Planen antas inte heller vara av betydande intresse för allmänheten och går i linje med översiktsplanens riktlinjer. Förfarandet kan utvecklas till ett begränsat planförfarande som medför att enbart ett kommunikationssteg behöver innefattas, samråd. För beskrivande bild över de olika förfarandena efter uppdateringen år 2015, se bilaga 1.

7 Inom ramen för detaljplanearbetet ska samråd genomföras med länsstyrelsen, lantmäteriet och berörda kommuner, sakägare och grannar. Det framkommer i kapitel 5 §11 (SFS 2010:900) att samråd inte behöver genomföras med exempelvis boende om förslaget inte antas ha någon betydelse för berörda parter, vilket påvisar att kommunen kan begränsa samrådskretsen.

Planförslaget ska finnas tillgängligt för de som är intresserade under samrådstiden. Detaljplanen måste även kungöras för att på ett tydligt sätt informera allmänheten om det aktuella

planområdet, vilket ger möjligheter till insyn och påverkan (SFS 2010:900).

2.1.2 Överklagande

I plan- och bygglagen kapitel 13 (SFS 2010:900) redogörs det för hur överklagandet av antagna, ändrade eller upphävda planer och kommunala beslut genomförs samt vem som har rätten till att överklaga (se bilaga 2 för utdrag av lagtexten). Överklagande av en detaljplan får endast ske om den som överklagar är berörd av förslaget samt att denne har lämnat synpunkter under samråd och granskning. Den 1 juni år 2016 gjordes en förändring i plan- och bygglagen där instanserna för överklagande av detaljplaner förändrades, vilket resulterade i att ett instanssteg togs bort. Detta tydliggörs i kapitel 13 §2a (SFS 2010:900), där Mark- och miljödomstolen nu utgör första överklagandeinstans till skillnad från tidigare då länsstyrelsen stod som ansvarig. Enligt

förvaltningslagen (SFS 1986:233) är dock kommunen den allra första instansen och har som uppgift att genomföra en rättidsprövning av överklagandet innan det skickas vidare till Mark- och miljödomstolen, vilket innebär en granskning av att överklagandet inlämnats inom tre veckor från det att planen antogs. I propositionen En kortare instanskedja för detaljplaner och

områdesbestämmelser (Kaplan & Corell 2015) framkommer det att denna instansförändring ska

resultera till att överklagade planer ska få kortare handläggningstider, vilket främjar effektivare prövningar och därmed ska planen förhoppningsvis vinna laga kraft snabbare. Detta bidrar till att bygglovsansökningar kan göras tidigare, vilket främjar ett mer effektivt och aktivt

bostadsbyggande, som är av betydelse för att råda bot på bristen av bostäder (Kaplan & Corell 2015).

2.2 Bostadsförsörjning

Kommuner har som tidigare nämnt ett ansvar för att främja bostadsbyggande och ska enligt

Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (SFS 2000:1383) sätta riktlinjer för

bostadsförsörjning. Detta för att säkerställa att invånarna i kommunerna ska ha tillgång till bostäder och för att tillgodose en god byggd miljö. Efter varje mandatperiod ska

8 bostadsplaneringen de kommande åren. Exempelvis hur många bostäder som behövs för att tillgodose den befolkningstillväxt och efterfrågan som finns på marknaden (SFS 2000:1383). Formella instrument som planerare och andra offentliga aktörer bör förhålla sig till såsom lagar och föreskrifter är bara en faktor som påverkar dessa aktörers arbete och beslutsfattning. Detta avsnitt har förhoppningsvis bidragit till en djupare förståelse för hur lagstiftningen i Sverige hanterar detaljplanering, medborgardeltagande, överklagande och bostadsförsörjning, eftersom studien ämnar undersöka dessa ämnesområden tillsammans. Nedan följer en genomgång av teori och tidigare forskning.

9

3. Teoretiskt ramverk

I detta avsnitt kommer uppsatsen teoretiska ramverk och tidigare forskning att presenteras. Först redogörs uppsatsens två övergripande teorier, den nyliberala och kommunikativa

planeringen som kan sägas vara konkurrerande. De är båda lika viktiga att förstå, för att kunna undersöka hur kommuner kan arbeta med frågan bostadsbrist kontra medborgarinflytande. De nyliberala planeringsteorierna används för att förstå bostadsmarknadens utveckling och den kommunala planerarens förändrade roll. De kommunikativa teorierna diskuteras med ett fokus på medborgardeltagandet som rättighet och demokratisk grund. Slutligen läggs ett fokus på tidigare forskning som behandlar dilemmat kring ett aktivt medborgardeltagande och effektivitet i planeringsprocesser.

3.1 Teori

3.1.1 Nyliberalism

Nyliberalism som teori, ideologi och samhällsordning är av vikt att diskutera i och med

marknadens intåg i den svenska bostadspolitiken. Nyliberalismen har rötter i liberalistiska tankar om individens rättigheter och ekonomiska egenintresse, vilket Adam Smith redan på 1700-talet var förespråkare för (Power 2012). Nyliberalismens intåg som politisk ideologi och

samhällsordning växte sig stark under 1970-talet som en motreaktion på keynesianismen som kort handlar om statlig inblandning för ekonomisk välfärd. Motståndarna ansåg att marknaden inte skulle regleras av statliga influenser utan skulle istället regleras av utbud och efterfrågan, en logik som kräver snabba processer och beslut (Power 2012). Denna kapitalistiska världsordning som Harvey menar råder, skapar ojämlika förhållanden samhällsklasser och platser emellan (Harvey 2011). Själva ordet “nyliberalism” har blivit något av ett modeord som används för att förklara diverse samhälleliga fenomen (Christophers 2013), för att inte riskera att använda ordet som just detta kommer därför en teoretisk definition att redogöras för. Det är av vikt att förstå att nyliberalism som övergripande teori bör förstås i sitt sammanhang, Peck & Tickell (2002) talar om nyliberalism som beroende av plats, rum och politisk kontext. Just den nyliberala

samhällsordningen och hur den ter sig skiljer sig alltså åt platser emellan och är inte enbart ett politiskt projekt, innebörden av begreppet ter sig olika exempelvis i en små- eller

10 projekt styrs av betydande chefer i högt uppsatta företag, statliga chefer och topptjänstemän som ofta återfinns inom multinationella organisationer. Dessa aktörer favoriserar den kapitalistiska världsordningen och främjar marknaden. Brenner et al. (2010) talar om de nyliberala praktikerna bland annat som en marknadslogik där statlig omstrukturering är en viktig komponent. Från statligt håll förmedlas en marknadsdisciplin som påverkar flera politiska prioritetsområden bland annat bostäder. De menar även att nyliberalismen är historiskt kontextualiserad, leder till ojämn utveckling platser emellan och är hybridiserad i den mening att nyliberalism i dess sanna anda inte återfinns i alla samhällets delar (Brenner et al. 2010). Wacquant (2010) listar fyra

antaganden som samspelar inom den nyliberala praktiken:

- Ekonomisk avreglering för att främja marknaden, där det individuella ägandet

priviligeras och marknadens logik anses som mest effektiv. Detta medför ett avsiktligt förakt mot olika typer av fördelningsåtgärder som främjar rättvisa och jämlikhet. - Välfärdsstaten decentraliseras, individer ses som kunder på en marknad. Offentligt ägda

verksamheter privatiseras för att kunna drivas effektivt och företagsliknande.

- En typ av straffprocess som agerar mot de samhällsgrupper som redan har det svårt, där de nyliberala strömningarna medför ökad ojämlikhet och motverkar att utsatta grupper ska kunna förbättra sina livsvillkor. Denna straffprocess används för att minska

legitimiteten för offentligt förtroendevalda.

- Ett ökat individuellt ansvar att framhäva sig själv och jaget, ofta mot en entreprenöriell anda. Marknaden tar således inte något ansvar för individer, istället blir det ett

individuellt ansvar att konkurrera mot andra i rätten om exempelvis kapital, arbete, bostad, utbildning, bidrag med mera (Wacquant 2010, s. 213 - 214).

3.1.2 New Public Management

11 hyrs in på entreprenad. Detta har bidragit till att gränsen mellan det offentliga och privata börjat suddas ut. Ett led i NPM är att kommuner arbetar allt mer med kommunal bolagisering, där bolagen ska drivas av affärsmässiga principer (Montin 2007). De demokratiska rättigheterna påverkas ofta negativt av NPM-styrning, Montin (2007) menar att möjlighet till insyn i privata företag minskar vilket ifrågasätter legitimiteten och rättssäkerheten.

I denna uppsats kommer begreppet nyliberalism främst att användas som förklaringsmodell för att förstå hur kommuner idag styrs allt mer marknadsmässigt och för att förstå hur kommuner kan göra avvägningar i frågor om demokrati kontra effektivitet. Nyliberalismen används även för att förstå hur bostadsmarknaden har kommit att utvecklas och vad som kan förklara den bostadsbrist som råder. Nyliberalism ses inte som någon övergripande ideologi som färgar alla delar i vårt samhälle utan ska mer förstås i en kontext av marknadsmässig kommunal styrning och den bostadspolitiska frågan som diskuteras nedan.

3.1.3 Den nyliberala bostadsmarknaden i svensk kontext

Denna breda definition av begreppet nyliberalism som presenterats ovan sätter ramarna för hur bostadsplaneringen kan förstås som en produkt av nyliberalismens intåg i en svensk kontext. Bostaden är en avgörande faktor för människors livsvillkor, bostaden som sådan anses vara en fundamental grundpelare i välfärdssamhället. En fungerande bostadsmarknad är en förutsättning för att den ekonomiska tillväxten ska fortgå (Boverket 2016a, Nybyggarkommissionen 2014). Frågan om bostaden som en social grundläggande rättighet eller som en vara på marknaden är omdiskuterad (Bengtsson 2013, Sahlin 2013, Gutzon Larsen et al. 2016), att hävda att

bostadsmarknaden har gått från statlig kontroll till att idag enbart tillhöra marknaden kan problematiseras (Peck & Tickell 2002). Den svenska bostadspolitiken har internationellt prisats för att vara både effektiv och funktionellt inbäddad i det civila systemet (Christophers 2013). Christophers (2013) hävdar däremot att denna hyllning till den svenska bostadsmarknaden är överdriven. Den drömbild om Sveriges bostadsmarknad som rättvis och fri från nyliberala strömningar är inte verklighet. Detta är ett resonemang som belyses av Bengtsson (2013), Christophers (2013) och Brenner et al. (2010) som alla menar att den svenska

bostadsmarknadsutvecklingen bör ses som ett resultat av både marknadens regler och statliga influenser, en slags hybrid. En hybrid mellan å ena sidan centraliserade och reglerade krafter och å andra sidan nyliberala strömningar med en avreglerad och marketiserad bostadspolitik.

12 goda levnadsvillkor och jämlikhet, vilket har lett till en segregerad bostadsmarknad

(Christophers 2013, Clark 2013, Hedin et al. 2012). Historiskt har bostadsförsörjningen varit en fråga för staten, men sedan planmonopolet infördes år 1947 har kommunerna fått ett allt större ansvar, inte minst i frågan om mark och tillstånd (Bengtsson 2013). Ett tydligt exempel på statens inblandning på bostadsmarknaden i samband med bostadsbrist, var det riksdagsbeslut som år 1964 resulterade i miljonprogramsområdena. En vision om att bygga en miljon bostäder på tio år, dessa områden har i efterhand har fått kritik för bristfällig fysisk utformning

(Söderqvist 2005). Miljonprogrammen må ha mött motstånd men lyckades effektivt häva

Sveriges dåvarande bostadsbrist (Sahlin 2013, Arnstberg & Bergström 2010). Idag talas återigen om stor bostadsbrist i Sverige och en miljonprogramssituation där liknande antal bostäder som år 1964, spås behöva tillkomma inom en kort tidsram för att täcka upp det behov av bostäder som finns (Barthel et al. 2016). Boverkets framtidsprognos spår att det krävs 700 000 bostäder fram tills år 2025 för att lösa den bostadsbrist som råder i 255 av Sveriges 290 kommuner (Boverket 2017a). För att kunna förstå hur bostadsmarknaden har kommit att utvecklas och varför det återigen talas om en miljonprogramssituation är det nödvändigt att föra en diskussion om historisk och nutida bostadspolitik.

Generellt beskrivs den svenska bostadsmarknaden ha bestått av ett antal sammanlänkade komponenter. Sveriges överordnade bostadspolitik gällande alla bostadsformer utan avkall för speciella behov som tidigare varit styrande, har idag kommit att förändras. Christophers (2013) menar att ett skifte från det neutrala boendet, där alla boendeformer skulle hålla en liknande standard där olika typer av sociala skillnader sett till boende motades bort. Till att

besittningsmodeller idag har olika hög status, där hyresrätten ofta ses som en besittningsform som kopplas samman med låg social status. Fram tills år 1993 gavs subventioner till

13 hävdande år 2005. Branschorganisationen menade att de svenska kommunala bostadsbolagen fortfarande tog emot statligt stöd (som var emot EU- lagen om statligt stöd till privata företag), vilket skapade en snedvriden konkurrens (Christophers 2013). Detta överklagande ledde till en lagförändring år 2011 i lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, där de

kommunala bostadsbolagen numera tvingas till att styras enligt handels- och affärsmässiga principer (SFS 2010:879). Vilket kan ses som ett tydligt led i de allt mer nyliberala

strömningarna och NPM-styrningen som beskrivits innan. Den allmänekonomiska påverkan på bostadsmarknaden har därför blivit allt mer påtaglig och finansiering sker utifrån marknadens principer (Blücher 2006). De aktörer som går vinnande ur detta är kommunala bostadsföretag och privata aktörer så som hyresvärdar och fastighetsägare, som ser bostadsbristen som ett sätt att tjäna ett ekonomiskt övertag, då efterfrågan är större än utbudet (Sahlin 2013). Ytterligare en komponent inom den svenska bostadsmarknaden handlar om en integrerad hyresmarknad där både offentliga och privata aktörer erbjuder olika typer av bostäder med samma regleringskrav på hyran. Hyresregleringen baseras även på kooperativa förhandlingar mellan hyresvärd och den väletablerade hyresrättsrörelsen. I Sverige återfinns även ett stort antal bostadsrättsföreningar som förhindrar enskilt ägande (Bengtsson 2013). Denna komponent handlar om Wacquants (2010) och Brenners et al. (2010) resonemang om ekonomisk omfördelning där bostadsrättens intåg på marknaden är ett exempel på denna trend. Bostadsrätten till skillnad från hyresrätten får säljas till marknadspris och en tydlig tendens i svenskt bostadsbyggande kan ses, där allt fler bostadsrätter byggs till stigande priser. Tidigare hyresrätter har även ombildats till just bostadsrätter för att maximera vinst (Christophers 2013). Dessa resonemang som förts ovan förstås som led i en förändrad bostadspolitik från statligt styre mot mer privat styrda former, där den nyliberala influensen är tydlig inte minst för att förklara ombildningen till bostadsrätter och de allt mer stigande bostadspriserna. Det saknas dock en diskussion kring varför just bristen på bostäder uppstått vilket resoneras kring nedan.

3.1.4 Varför bostadsbrist?

14 svenska bostadsmarknaden är styrd av dessa krafter kommer inte mycket att förändras då

fastighetsägare låser mark i väntan på rätt läge då byggnation ger störst ekonomisk utdelning. Att bara skylla bostadsbristen på en utebliven produktion av nya bostäder skulle vara att blunda för andra möjliga orsaker (Lucas & Sprängs 2015). Bo Söderberg menar att en av orsakerna till bostadsbristen i kommunerna är dagens hyressättning, där bostäder i attraktiva lägen har en för låg hyra för att främja nybyggnation och att de lägenheter som används inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Detta resulterar till att flyttkedjorna uteblir, då det inte är lönsamt för enskilda individer att ge upp sin lägenhet med låg hyra i de mest attraktiva områdena. Söderberg som skrivit rapporten Bostadsbristen och hyressättningssystemet - ett kunskapsunderlag ser bruksvärdeshyran som en anledning till varför bostadsmarknaden fungerar som den gör och menar att en marknadsmässig hyressättning hade gynnat omflyttningen (Söderberg 2013).

Söderberg baserar sina slutsatser kring en hämmad nyproduktion kopplat till

bruksvärdessystemet på Linds (2003) och Eriksson & Linds (2005) slutsatser kring denna fråga. I korthet handlar deras slutsatser om att inflyttningshyrorna hålls nere med det

bruksvärdessystem som finns, vilket gör det svårt att få lönsamhet i nyproduktion. Den handlar även om att det finns ett glapp i hyran mellan nya och gamla lägenheter, vilket ökar risken att investera eftersom dessa nybyggda lägenheter blir vakanta om efterfrågan sjunker. Slutsatserna riktar sig även mot en osäkerhet inför framtiden, där intressenter väljer att vänta med

nyproduktion tills en förväntad avveckling av bruksvärdessystemet infaller (Lind 2003, Eriksson & Lind 2005 refererad i Söderberg 2013). Huruvida marknadshyror verkligen främjar

15 Sammanfattningsvis hävdar Christophers (2013) att den svenska bostadsmarknaden är i ett limbo mellan antingen att reglera bostadsmarknaden statligt igen eller frigöra den till marknaden. Vad som påverkar denna fråga är delvis politisk där Christophers menar att den senare tidens

borgerliga regeringar har styrt bostadsfrågan mot det nyliberala hållet. Förlorarna i den nyliberala bostadspolitiken är som flertalet författare påpekar, de som redan är utsatta, ekonomiskt svaga individer, unga och arbetslösa (Harvey 2011, Christophers 2013, Gutzon Larsen et al. 2016, Fainstein 2010). Christopher talar om nyliberalismen som ett monster som attackerar de sociala strukturerna och förstärker orättvisor och ojämlikheter. Bostadsbristen blir i denna kontext otroligt viktig att lösa för att inte reproducera och förstärka dessa ojämlikheter. I en sådan diskussion som förts ovan kan en känsla av hopplöshet infinna sig, om

bostadsmarknaden blir renodlat nyliberal finns inte mycket kvar åt de mjuka värdena i

bostadsfrågan. Christophers (2013) menar att vi inte är där än och en naturlig fråga att ställa sig är om vi individer verkligen är helt försvarslösa inför denna omstrukturering? Att enbart beakta nyliberalismen som överordnad struktur som inte går att påverka strider mot denna uppsatsens grundvalar om medborgares rätt till påverkan, därför kommer nu fokus riktas mot teorier som underbygger individens rättighet till inkludering i beslut som direkt påverkar dennes vardag (Lasker & Guidry, 2009).

3.2 Medborgardeltagande

Medborgardeltagande är en demokratisk rättighet som är av vikt att beakta för att säkerställa goda livsvillkor (Healey 1996). Montin (2007) belyser att deltagande, inflytande och delaktighet är tre grundpelare för att främja ett lyckat medborgardeltagande. Medborgarinflytande och social hållbarhet har fått allt större betydelse i dagens samhälle, där människan och dess behov sätts i fokus (Nyström & Tonell 2012). Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) möjliggör för delaktighet och insyn i planprocesser genom att medborgare har möjlighet till att ta del av planer via

16 3.2.1 Från rationell till kommunikativ planering

Under 1980-talet började det moderna samhällets bristfälliga förmåga att generera dialog mellan institutioner och individer (Velasquez 2005) att kritiseras. Som en reaktion på detta och för att fördjupa demokratin så talas om en kommunikativ vändning där medborgarnas delaktighet förespråkas, teorier kring kommunikativ planering fokuserar på betydelsen av dialog mellan medborgare och tjänstemän (Velasquez 2005, Healey 2006). Men för att kunna tala om en vändning bör sammanhanget som vändningen uppstod inom redogöras för. Den kommunikativa planeringen ses som en reaktion mot den tidigare rationella planeringen som kan beskrivas som en process med tydligt avgränsade moment som följer en kronologisk tidsordning (Hermelin 2005, Lundström 2010). Mål för planeringen formuleras av politiker och planerarens roll blir att undersöka vilka metoder som är lämpligast för att uppnå målen (Hermelin 2005). Själva

rationaliteten som ideologi fokuserar kring två aspekter, den första handlar om att det går att skaffa tillräcklig kunskap för att kunna kalkylera vilken handling som är mest rationell. Den andra utgångspunkten utgörs av tanken att människors handlande alltid styrs efter en strävan att maximera vinst (Hermelin 2005). Inom den rationella planeringsteorin får planeringsinstitutioner som sådana en stor tilltro att allt ska kunna redovisas och motiveras, inga beslut eller antaganden får tas på känsla (Lundström 2010). Den kommunikativa vändningen kom att innebära ett

paradigmskifte för hur planeringens normativa väsen skulle komma att se ut. Från att tidigare ha utgått ifrån en positivistisk rationell syn till en post-positivistisk syn som kritiserar det

teknokratiska angreppssättet och möjliggör för en kommunikativ och deltagande planering (Hermelin 2005).

Den kommunikativa planeringen kan förstås som en strävan efter governance som är ett centralt begrepp inom NPM. Governance kan beskrivas som en bottom-up eller gräsrotsstyrd planering om man så vill, där andra aktörer exempelvis privat näringsliv och intresseorganisationer har fått huvudansvar till skillnad från tidigare då offentliga institutioner (government) ansågs som ansvariga (Loit 2014, Lundström 2010, Duckett et al. 2016). För att kunna möjliggöra för en sådan typ av planering blir samtalet och inte minst processen som sådan avgörande för att kunna kommunicera och utveckla nya förslag och idéer (Loit 2014). Loit (2014) menar att

medborgardeltagandet numera är ett medel för den sociala planeringsprocessen, där den kommunikativa planeringen ofta syftar till att bredda perspektiven och hämta kunskap utifrån. Viktiga utgångsvärden som öppenhet och jämlikhet gentemot samhällets alla individer bäddar för en rättvis planeringsprocess (Loit 2014, Velasquez 2005). Den kommunikativa

17 diskutera, resonera och lyssna oss fram till konsensus. Det goda samtalet ses som det verktyg som kan överbrygga sociala, kulturella och ekonomiska skillnader människor emellan, verktyget som kan lösa svåra konflikter även planeringsmässigt (Loit 2014). Det krävs ett samspel mellan de delaktiga i samtal, där de olika parterna är beroende av varandra för att kunna nå konsensus och en lösning (Innes & Booher 2003). En lyckad kommunikativ planeringsprocess

kännetecknas av mångfald och öppenhet bland deltagarna, inga särskilda värderingar eller intressen ska få extra stort utrymme i dialogen, detta för att utplåna de maktförhållanden som kan antas finnas i sådana dialogsituationer (Loit 2014, Healy 1996).

Trots den kommunikativa vändningen och en tilltro till samtalet som verktyg, så kritiseras inte minst deltagaraspekten. Den kommunikativa planeringens grundvalar om rättvisa, öppenhet och jämlikhet kan utebli och bidrar snarare till att upprätthålla etablerade maktrelationer (Fainstein 2010, Gilljam 2006, Khakee 2006, Velasquez 2005). Den kommunikativa planeringen kan ses som konkurrerande till den allt mer nyliberala diskursen och har vuxit fram under samma tidsperiod, vilket i sin tur påverkar planeringen. Planeringsprocesser som bygger på kommunikation kräver oftast tid, (Hassan et al. 2011, Agger & Larsen 2009) nyliberala

strömningar förespråkar däremot snabba processer eftersom det bidrar till en rörlig ekonomisk marknad (Power 2012), vilket förklarar de båda planeringsidealens konkurrerande karaktär. Det nyliberala synsättet har påverkat det kommunikativa planeringsidealet, som genererat fler privatiseringar vilket i ett kommunikativt perspektiv kan ses som problematiskt. Insynen i privata företags verksamheter blir således begränsad, vilket bidrar till en minskad transparens och påverkar demokratiska rättigheter om möjlighet till insyn i planeringsprocesser (Sager 2011, Montin 2007). Delaktighetsplaneringens för- och nackdelar kan läsas mer ingående om i tidigare forskning, i avsnittet 3.3. Den kommunikativa vändningen har bidragit till ett antal teorier om vad deltagande ska vara och på vilka nivåer av inflytande som deltagandet kan inordnas under. Nedan följer Sherry Arnsteins teori om medborgardelaktighet som är en föregångare inom planeringsforskning. Denna modell används som grund för att förstå hur Sveriges Kommuner och Landstings egna delaktighetsmodell framarbetats som redogörs för i nästa avsnitt. Även Archon Fungs modell belyses för att få ett samtida perspektiv på den komplexitet som råder. Modellerna används i denna uppsats för att påvisa olika förhållningssätt av deltagande och ligger till grund för att kunna analysera hur kommunerna arbetar med medborgardeltagande.

18 3.2.2 Arnsteins deltagandestege

Planeringsforskaren Sherry Arnstein poängterade i slutet av 1960-talet att det är viktigt att alla grupper i samhället ska ha möjlighet att påverka och ha inflytande över hur staden planeras. Detta belyser Arnstein (1969) i artikeln A ladder of citizen participation och redogör för sin teori om deltagandestegen. Modellen illustrerar olika steg för deltagandeprocesser, där

inflytandenivån och makten att påverka förväntas öka ju högre upp på stegen medborgarnas inflytande befinner sig (Arnstein 1969). De två lägsta stegen riktar sig mot ett icke-deltagande, där manipulation och terapi ligger i fokus (Arnstein 1969). Steg tre handlar om utövning av envägskommunikation för att framföra information genom exempelvis medborgarkommittéer. Tjänstemän har i detta steg ett visst maktövertag och förmedlar delvis redan förutbestämda uppgifter och planer till medborgare. Steg fyra riktar sig mot konsultation, att medborgarna kan ha möjlighet att delge sina åsikter. Dock betyder det inte i detta steg att synpunkterna kommer att tas till hänsyn, utan att det ur ett tjänstemannaperspektiv ska verka som ett försök till delaktighet (Arnstein 1969). Steg fem kännetecknas som pacificering som syftar till att ge medborgarna mer makt, där utvalda grupper ur ett symboliskt perspektiv antas få vara med och bestämma. De sista tre stegen kännetecknas som den del där medborgarna är delaktiga på ett mer konkret sätt och kan då utifrån ett formellt inflytande påverka exempelvis beslutsfattandet. Steg sex syftar till partnerskapsbaserat inflytande där medborgare tillsammans med makthavare kan bidra till planering och beslut. Därefter ges medborgarna enligt det sjunde steget delegerad makt, där beslutsfattandet sker utifrån en likgitlig maktnivå mellan medborgare och politiker, vilket Arnstein poängterar kan ske genom exempelvis styrelser. På det översta steget redogörs det för en medborgarkontroll, som syftar till att medborgarna har stor kontroll över hur utveckling ska ske på ett demokratiskt sätt, vilket enligt Arnstein kan vara svårt att uppnå fullt ut. Alla steg bör dock ses som ett medborgardeltagande som bedrivs utifrån olika nivåer av delaktighet som kan anpassas till de olika stegen i Arnsteins modell (Arnstein 1969). Se figur 1 nedan för en

illustration av Arnsteins deltagandestege.

19 3.2.3 SKL:s Delaktighetstrappa och Fungs kub

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har utifrån Arnsteins deltagandestege utvecklat en liknande modell, delaktighetstrappan. Castell (2013) poängterar att modellen har fått en vid spridning i Sverige. Modellen skiljer sig från Arnsteins där de två första stegen, manipulation och terapi har utelämnats. Castell (2013) menar att detta beror på att dessa nivåer inte behandlar medborgardeltagande i den bemärkelse som planerare i Sverige ofta förknippar med deltagande och inflytande. I figur 1 ovan redovisas de olika stegen tillsammans med Arnsteins stege, vilket kan tydliggöra den skillnad som finns mellan de två olika modellerna.Delaktighetstrappans nedre steg är information och konsultation vilket liknar de steg som Arnstein använde i sin modell. Khakee (2006) poängterar att informationssteget är ett viktigt steg i planeringen för att nå ut till medborgarna, exempelvis via medier. Vilket Fung (2006) menar kan kopplas till 2000-talets försök att tillämpa deltagande och dialog, som ofta resulterar i informationförankring. Nästa steg i trappan är dialog, där medborgare får chansen att komma med synpunkter via exempelvis öppna möten. Synpunkterna bör beaktas vid beslutsfattning av tjänstemännen, men det finns inget belägg för att detta medför ökat medborgerligt inflytande vid kommunala beslut. Det fjärde steget riktar sig mot inflytande, att medborgarna ska ha möjlighet att utöva delaktighet och inflytande under hela planeringsprocessen. Dock är det tjänstemännen och politikerna som har en avgörande och beslutande roll för hur väl medborgarna kan inkluderas. Det översta steget i trappan är medbeslutande, som syftar till att medborgare ska vara delaktiga i beslutsfattning genom exempelvis styrelser och råd och utgör genom detta högsta nivån att kunna påverka beslut och planer (Boverket 2017b).

Castell (2013) poängterar skillnaderna mellan de två olika modellernas funktion, där SKL:s modell mer ska ses som ett hjälpverktyg i den kommunala planeringen till skillnad från

20 vis utan det kan ibland vara så att något steg hoppas över eller att endast ett steg används. Hur modellerna är utformade sätter också agendan för hur exempelvis kommunala tjänstemän ser på delaktighet och hur sådana processer ska gå till, något som kan skapa en rutinmässig riktning och förhindra nytänk i dialoger.

Archon Fung (2006) har utvecklat en modell om deltagande, som benämns “kuben” (Illustreras i figur 2) som påvisar att det finns tre dimensioner utifrån hur väl deltagande integreras i

planering, vilket kan illustrera ett annat tankesätt till skillnad från Arnstein och SKL:s modeller. Denna modell är baserad på den komplexitet som råder kring deltagande i dagens samhälle och motiverar detta med att det finns flera dimensioner att beakta och ta hänsyn till för att förverkliga ett deltagande. Dessa dimensioner ligger ofta närmare hur man i verkligheten arbetar med

delaktighet. Den första dimensionen riktar sig mot vem det är som är delaktig i dialoger och Fung belyser att det kan kännetecknas av öppenhet och slutenhet, vilket vidare bidrar till antingen inkludering eller exkludering (Fung 2006). Detta är något som Velasquez (2005) belyser i sin avhandling, där tjänstemän enbart bjöd in specifika medborgare till dialog för att främja “medborgardeltagandet”, vilket Fung (2006) menar kan kännetecknas som ett elitbaserat val och kan påverka representativiteten. Den andra dimensionen riktar sig mot hur väl

medborgarna har chansen att uttrycka sig, utbyta information och vara delaktig i beslutsfattning.

Figur 2 - Fungs "kub”. (Corkhill, E. (2013). ss, 46.)

21 inriktade modellerna. De två teorierna som presenterats i detta kapitel, nyliberal planeringsteori i en bostadsmarknadskontext samt medborgardeltagandet och den kommunikativa planeringen får ses som motstående. Detta eftersom den kommunikativa planeringen bygger på deltagande från alla parter, något som tar tid och försvårar marknadsmässig styrning då dessa processer ofta kräver snabba beslut. Den ena teorin utesluter inte den andra trots detta motsatsförhållande, i svenska kommuner arbetas det idag flitigt med olika former av dialog trots den nyliberala ordningen. För att fånga problematiken kring just effektivitet i planeringsprocesser och vad det kan innebära för medborgardeltagandet, presenteras i nästkommande avsnitt vad tidigare forskning har genererat för kunskap inom området.

3.3 Tidigare forskning

Dilemmat som studeras, där den nyliberala planeringsdiskursen beskyller medborgardeltagandet som ett hinder vilket försinkar planprocessen har tidigare belysts. Exempelvis av Papadopoulos och Warin (2007) som i sin artikel lyfter ett liknande dilemma där demokratin och effektiviteten av medborgardeltagande och deliberativa processer i beslutsfattande studeras. Även om

problemet är samtida i den mening att det främst är under senare år som den nyliberala bostadspolitiken blivit allt mer påtaglig så är grundproblemet demokrati kontra effektivitet välgrundat. Platon var redan på sin tid kritisk till folkstyret och menade att få kompetenta ledare styr fördelaktigare och att folkligt medbestämmande inte leder till rättvisa beslut. Sverige vilar på demokratiska grunder och generellt känns Platons tankar något förlegna, nutida forskare menar att varje individ besitter lokala kunskaper som ger god grund till delaktighet (Innes & Booher 2003). Att uppnå och sträva efter en fullständig deltagardemokrati är något som tar tid, speciellt om Innes & Boohers tankar om delaktighet från samtliga individer ska beaktas, men hur mycket tid får egentligen demokratin i den marknadsinriktade bostadspolitiken?

Att effektivitet prioriteras högt förankras inte minst från en statlig utredning från år 2013 där citatet: “Ju större medinflytande desto mer ökad byråkrati. Ett moderniserat och framsynt

beslutssystem bör vara inriktat på effektivitet och snabbhet” (SOU 2013:34, s. 182) återfinns, där regeringen framhäver att medborgardeltagandet står i tydlig kontrast mot effektiviteten. Att så är fallet, att deltagardemokratin får stå åt sidan för effektivare processer påvisar flertalet forskare från dåtid till nutid exempelvis Arnstein (1969), Johansson & Khakee (2009), Falleth et al. (2010) och Morrison & Xian (2016). Vad som anses ineffektivt är att dialoger och planering kräver resurser, tid, kompetens, organisatoriska ansträngningar och en tydlighet i

22 en balans mellan de ovannämnda faktorerna och att faktiskt uppnå effektivitet i planering och beslutsfattning. Stenberg (2013) och Fung (2006) belyser att det krävs rätt kompetens hos tjänstemän som arbetar med medborgardialoger eftersom dialogerna utförs genom en social process, en bristfällig kompetens kan vara avgörande för hur rättvis och effektiv bedömningen blir. Irvin & Stansbury (2004) har kartlagt situationer då medborgardeltagandet inte anses vara ett effektivt verktyg. Dessa situationer är när allmänheten i regel är nöjda med det politiska styret och där de offentliga aktörerna har rönt framgång utan att ha involverat medborgarna innan. Om frågan som ska behandlas rör allt för många individer har inte medborgarna en individuell chans att uttrycka sig, vilket anses påverka effektiviteten negativt och minska de demokratiska

rättigheterna. De sista situationerna som Irvin & Stansbury (2004) framhäver rör de offentliga aktörernas inställning till medborgarnas åsikter. Om det på förhand finns en stor sannolikhet att gruppens beslut kommer att ignoreras är det ingen idé att i förhand samla in förslag, så inte heller när offentliga aktörers beslut kommer gå i linje med medborgarviljan.

Vad som menas med effektivitet och för vem kan också vara värt att belysa. Om planprocessens längd är ett mått på effektivitet där den snabba processen föredras, finns det belägg för att tro det motsatta, att en mer skyndsam planprocess bara förlänger genomförandetiden från idé till färdig byggnation och leder till fler överklaganden (Henecke 2006). Att överklagande av planer leder till förlängda processer fastslås bland annat av Henecke & Olander (2003). Henecke (2006) skriver i sin avhandling att plankontroverser ofta gäller själva planprocessen, där kontrovers uppstår på grund av bristfälligt kunskapsunderlag och att planens konsekvenser och alternativa lösningar inte var tillräckligt utredda. Det framkommer även att deltagarnas synpunkter inte heller har tagits i beaktande i större utsträckning, vilket ofta leder till konflikter som i sin tur fördröjer processen. Det finns därför anledning att anta att om mer tid och resurser lagts på själva utredningsarbetet och planprocessen som sådan hade kontroverser kunnat undvikas.

Överklagan som försenade faktor sägs kunna motverkas med genomarbetade dialogprocesser (Stenberg 2013, Khakee 2000) där bland annat Eriksson & Nylander (2016) menar att en den ekonomiska vinsten är beroende av genomförandetid, denna tid förkortas med hjälp av

23 okynnesöverklaganden bör ses över, när redan negativt inställda medborgare överklagar “bara för att” skapar onödiga kostnader, försenar byggnation och parasiterar på demokratins

rättigheter. Vidare menar Åberg att dessa överklagande bör förses med avgift. Resonemang som gör att det blir en fråga om resurser, där alla samhällsmedborgare då inte kan ta del av den demokratiska rättighet som överklagande i grunden innebär. En annan typ av effektivitet kan mätas i vad själva processen resulterar i, Hamdi (2010) talar om resultateffektivitet där ett bostadsprojekt i Tawara beskrivs. I projektet tog inte planerarna hänsyn till medborgarnas behov vilket resulterade i förvirring och otrygghet hos platsens invånare som i sin tur bidrog till att bygget fick göras om (Hamdi 2010). Medborgardeltagandet verkar i vissa fall vara avgörande för effektiviteten och i svensk kontext får medborgardeltagandet ses som demokratisk rättighet. Att utesluta deltagande för att främja en effektiv och snabb planprocess, skulle då vara att gå emot Sveriges demokratiska grundvalar. Medborgardeltagandet ses från flera håll som nödvändigt (Nordström 2008, Johansson & Khakee 2009). Khakee (2006) menar att när välfärdssamhället fallerar på grund av den nyliberala samhällsordningen ställs krav på dialog, den gemensamma värdegrunden är numera ifrågasatt och olika intressen samspelar. En marknadsorienterad planering förvandlar medborgare till brukare vilket kan ses som ett led i NPM styrningen, där kanaler för påverkan idag inte är detsamma. Dessa villkor tillsammans med förbättrat

beslutsunderlag och ökad legitimitet för kommande projekt menar Khakee (2006) är de främsta skälen till dialog. Även Healey (2006) poängterar just dialogen som viktigt verktyg som

planerare kan använda för att legitimera och skapa förståelse för kommande beslut som annars kunde ha gett upphov till opposition.

Hassan et al. (2011) tar deltagandet och den kommunikativa planeringen ytterligare ett steg och poängterar att ett kommunikativt förhållningssätt leder till öppna, globala och hållbara

samhällen. De menar även att deltagande är ett effektivt verktyg för att motverka social

exkludering. Även om medborgardeltagandet anses som nödvändigt är ett lyckat medbeslutande svårt att åstadkomma i verkligheten. Velasquez (2005) påpekar medborgarnas begränsade möjlighet till påverkan och att dialogprocesser allt som oftast används för att förankra idéer istället för att planera tillsammans med medborgarna. Något som även Morrison & Xian (2016) belyser att en avsaknad av verklig dialog där medborgardialoger endast används för att uppfylla lagkrav. Dessa dialoger blir mest tomma processer som istället för att bidra till ökad legitimitet, minskar förtroendet och skapar frustration hos medborgarna som tagit sig tid att delta.

24 uppfyller vad det egentligen syftar till, att låta medborgare ha en röst i frågor som direkt

påverkar deras vardag (Lasker & Guidry 2009). Det finns problematik kring vem som deltar i dialoger där representation och jämlikhet påverkar utfallet. Demokratins legitimitet ifrågasätts, där tillgång på resurser så som tid, pengar och makt samt minskad tillit är faktorer som påverkar deltagandet (Papadopoulos & Warin 2007).

Forskningsfältet inom frågan är brett, kritiker och förespråkare återfinns inom de olika

ämnesfälten. Att deltagande är nödvändigt men problematiserat är en slutsats som kan dras efter genomgången litteratur och vetenskapliga artiklar. En slutsats som vi som skribenter ställer oss bakom. Att förstå effektivitetproblematiken och varför den uppstått som en följd av marknaden intåg i svenska planeringssammanhang är viktigt och ger oss en grund för att förstå varför planerare ser medborgardeltagandet som problematiskt. Att en snabb planprocess inte verkar leda till kortare genomförandetider kan ifrågasätta lagändringens ambition om ökad effektivitet. Att undersöka detta empiriskt blir därför av vikt, så även att skapa en förståelse för hur

25

4. Metod

I detta avsnitt redogörs först uppsatsens vetenskapliga angreppssätt, för att sedan övergå till en presentation av uppsatsens metodval och tillvägagångssätt för datainsamling och analys. Kapitlet avslutas med att diskutera etik och tillförlitlighet samt metoddiskussion.

4.1 Vetenskapsteoretiskt angreppssätt

För att kunna forma en ontologisk utgångspunkt, ett sätt att angripa och förstå sitt

forskningsproblem och dess tillhörande vetenskapsteoretiska utgångar menar Graham (2005) att ett grundläggande vetenskapligt perspektiv bör beaktas. Detta är något som tenderar att bli ett val mellan “det ena eller det andra” och bidrar till ett polariserat synsätt, vilket kan ses som problematiskt om än nödvändigt (Cloke et al. 1991). Studier som rör medborgares rätt till inflytande och ett problematiserande av detta bygger på antaganden om individens fria vilja, att medborgare har rätt till och vill vara med och påverka. Arnstberg och Bergström (2010) menar att västerländska samhällen odlar uppfattningen om individen som självklar enhet, där det demokratiska samhället förutsätter att medborgarna behandlas som just individer. Vidare menar författarna att individen som fri och rationell varelse med egen vilja är en socialt skapad och tidsbunden konstruktion (Arnstberg & Bergström 2010). Detta för det vetenskapsteoretiska angreppssättet mot det socialkonstruktivistiska ontologiska synsättet där verkligheten förstås som en social konstruktion. De epistemologiska utgångspunkterna blir således styrda av att förstå hur dessa konstruktioner bildats, vad de innebär och hur de kan samspela i ett större sammanhang.

Inom det socialkonstruktivistiska synsättet ställer man sig som författare kritisk till förutfattade kunskaper, vilket appliceras i denna studie genom att ha ett kritiskt förhållningssätt gentemot tidigare antaganden exempelvis om medborgardeltagandet som ineffektivt. Inom

socialkonstruktivismen antas kunskap upprätthållas av sociala processer och en tro på att

kunskap och social handling hör ihop, vilket innebär ett samspel där social interaktion bidrar till kunskap som är en viktig utgångspunkt att förhålla sig till (Loit 2014). Att vi som författare valt att positionera oss inom den socialkonstruktivistiska ansatsen återspeglas i våra frågeställningar som handlar om planering och demokrati, som kan ses som två socialt konstruerade

26 2014), att samhällsvetenskapen som sådan bör syssla med att kritiskt granska, avslöja och

ifrågasätta hur planeringen bidrar till processer som tar orättvisa för givet. Vilket är något som vi ämnar studera då bostadsmarknaden idag kan ses som en orättvis marknadsdriven branch (Sager 2011, Clark 2013). Tätt sammankopplat med socialkonstruktivism är olika diskursteorier där en diskurs kan ses som olika sätt att representera den socialt skapade verkligheten (Loit 2014). Diskurs är ett begrepp som genomgående använts genom uppsatsen för att förklara just den rådande verklighetsuppfattningen.

4.2 Metodval

För att uppnå syfte och frågeställningar användes en kvalitativ metod utifrån två fallstudier. Kvalitativa intervjuer har kombinerats med en innehållsanalys av ett antal kommunala

plandokument (översiktsplan, bostadsförsörjningsprogram och strategier för kommunikation). En mindre statistiksammanställning har även gjorts för att påvisa skillnader kommunerna emellan. Frågeställningar rörande hur valda kommuner arbetar med att häva bostadsbristen och ett behov av nybyggnation kräver nyanserad inblick i problematiken för att kunna förstå olika praktiker och handlingar vilket motiverar valet av en kvalitativ ansats. Valentine (2005) menar att kvalitativa studier ofta används när forskaren vill studera underliggande meningar och uppfattningar och att dessa metoder syftar till att skapa överförbar kunskap. Studien ämnar nämligen inte skapa universell kunskap som kan appliceras nationellt, utan vill söka svar på om det utifrån ett kommunalt perspektiv går att kombinera ett aktivt bostadsbyggande och högt medborgardeltagande i en tid av bostadsbrist, vilket antagligen ser olika ut i olika kontexter. Därmed är avsikten med vald studie, att jämföra två kommuner för att kunna belysa

problematiken på lokal nivå. I arbetet används ett abduktivt förhållningssätt där en förståelse skapas genom att pendla mellan teori och praktik (Patel & Davidsson 2003, Johannessen & Tufte 2003).

4.3 Fallstudie

I denna studie har två kommuner studerats, Varberg och Skövde. Studien inriktar sig således på två fallstudier för att kunna utröna samband, skillnader och likheter vilket Johannessen och Tufte (2003) poängterar brukar vara vanligt vid flerfallstudier. Johannesson & Tufte menar vidare att en fallstudie inte är någon egen metod i sig, utan används som en forskningsstrategi. Detta för att finna unika särdrag och samla in mycket information inom varje avgränsat studieområde.

27 kunna genomföras vid andra tillfällen. Att studera två kommuner med varierande förutsättningar blir väsentligt för att kunna genomföra en komparativ studie.

4.3.1 Urval

Urvalet av kommuner presenteras nedan och bygger på ett flertal faktorer som ansågs väsentliga för att kunna jämföra kommunerna utifrån studiens syfte och frågeställningar. Först har ett fokus mot mindre städer och kommuner efterfrågats i tidigare forskningsluckor, då det ofta är de större kommunerna i Sverige som diskuteras när bostadsbrist omnämns. Det är dock viktigt att

påminna att det är 255 kommuner av Sveriges 290 kommuner som faktiskt uttalat säger sig ha bostadsbrist (Boverket 2017a), vilket ger fog till att flytta fokus från storstäder mot att belysa problematiken med bostadsbrist i mindre kommuner. Detta ger motiv till att nyansera den bild som idag återfinns. Utifrån SKL:s (Sveriges Kommuner och Landsting)

kommungruppsindelning från år 2017 har 29 kommuner klassats som mindre städer/tätorter (Åhlvik 2017), dessa kommuner har minst 15 000 invånare och mindre än 40 000 invånare i kommunens största tätort, denna klassificering ligger till grund för urvalet av fallstudierna. För en fulltalig sammanställning av dessa kommuner, se bilaga 3. Nästa steg i urvalsprocessen var att utröna vilka kommuner av dessa 29 kommuner som har en påtaglig bostadsbrist och som antas ha det även om fem år eftersom frågan om bostadsbrist är en grundpelare i denna uppsats. Valet baseras på Boverkets enkät Läget på bostadsmarknaden och bostadsbyggandet 2016. Det fastslås att 18 av de 29 kommunerna har och kommer ha ett underskott på bostäder om fem år, denna sammanställning återfinns i bilaga 3.

Följande steg utgjordes av en jämförelse av överklagandestatistik av antagna detaljplaner från åren 2009–2015, för att få en uppfattning om hur missnöjesfrekvensen ser ut i olika kommuner. Överklagandestatistiken bygger visserligen inte på just detaljplaner kopplade till bostadsprojekt men precis som Björnberg (2014) menar kan det finnas en viss överklagandekultur, vilket ger fog för att tro att överklagas planer generellt gäller detta även bostadsprojekt (vilket även bekräftades av arbetets respondenter). Tidsspannet 2009–2016 valdes med hänsyn av tillgänglighet, datan som använts i detta urvalssteg har publicerats under Boverkets statistikdatabas Öppna data (Boverket 2016c) och i en rapport som publicerats av Fastighetsägarnas branschorganisation år 2014 Inte på min bakgård (Björnberg 2014). Tidspannet baseras även på den förändring som väntas kunna utläsas innan och efter

28 detta sista urvalssteg så valdes sedan Skövde och Varberg ut, då de till befolkningsmängd är jämförbara och där Varberg har en hög överklagandefrekvens, 9,7 överklagande per 10 000 invånare och Skövde en låg frekvens med 1,8 överklagande per 10 000 invånare (för fulltalig sammanställning, se bilaga 3). Att välja två kommuner som skiljer sig så markant trots liknande befolkningsmängd är ett medvetet val för att kunna göra en intressant komparativ analys. Att jämföra två kommuner som är geografiskt belägna på olika ställen i Sverige, där Varberg ligger strategiskt placerat vid havet och med närhet till Göteborg och Malmö och där Skövde ligger i inlandet beläget mellan Göteborg och Stockholm skapar möjligheter för att kunna utröna

skillnader och likheter. Därav kan studien ämna att påvisa om det geografiska läget har betydelse för hur kommunerna hanterar och arbetar med frågor kring bostadsbrist, medborgardeltagande och överklagande av detaljplaner. Även kommunernas varierande karaktär, Skövde som en industri- och högskolestad och Varberg som en turist- och kuststad, ger även detta fog till att studera två olika kommuner. Urvalsprocessen är därmed noggrant uttänkt för att stärka replikerbarheten som bygger på ovannämnda steg. Andra urvalskriterier som medvetet valdes bort är politisk styrning av kommuner, arbetsmarknad och befolkningssammansättning eftersom dessa inte har anknytning till våra frågeställningar.

4.4 Textanalys av kommunala dokument

En kvalitativ innehållsanalys beskrivs av Boréus och Bergström (2012) som en strukturerad process som syftar till att på ett systematiskt sätt beskriva textinnehåll, vilket är något som i denna studie är relevant för att förstå hur kommunerna arbetar kring bostadsbrist och

29 offentligt tillgängliga handlingar. Avsikten med detta är att de som läser denna uppsats ska kunna ta del av originalmaterialet om så önskas.

4.4.1 Tillvägagångssätt och analys

Syftet med analysen var att utröna hur mycket utrymme olika teman (bostadsbrist och

medborgardeltagande) får och vad som sägs om dessa. Dokumenten har lästs kritiskt och med ett öppet sinne, vilket innebär att vi som författare både vill försöka förstå innebörden av

dokumenten samtidigt som innehållet ifrågasätts. Frågorna som väckts har sedan legat till grund för intervjutillfällen men har även kunnat användas för att förklara respondenternas svar. Vi har inte utfört en diskursanalys som Boreus och Bergström (2012) menar handlar om att finna underliggande meningar och undersöka språkliga aspekter, vilket skulle kunna gjorts för att exempelvis påvisa maktrelationer i texterna. Istället har vi utfört en kvalitativ innehållsanalys för att överskådligt kunna beskriva de olika dokumenten. Vi har efter identifierade teman

bostadsbrist, kommunala verktyg, medborgardialog, effektivitet, kommunikation, dialog, delaktighet, demokrati och tillväxt beskrivit mer ingående hur kommunerna använder sig av begreppen för att som innan nämnt kunna koppla tidigare teori och övrig empiri till de olika dokumenten.

4.5 Intervjuer

Fyra respondenter har intervjuats, två respondenter i Skövde och två i Varberg, för att utröna hur kommunala offentliga aktörer valt att tackla frågan bostadsbrist kontra medborgardeltagande. Datainsamlingsmetoden intervju var ett medvetet och lämpligt val för att söka svar på syfte och frågeställningar, eftersom det krävs en mer djupgående förståelse för syftesuppfyllelse som kan vara svårt att fånga via exempelvis enkäter (Valentine 2005). Den kvalitativa intervjuns styrka är att respondenten i fråga får en rättvis chans att uttrycka sig och även att vi som frågeställare kan fördjupa oss i ämnet och ställa följdfrågor som kan leda vidare till annars oupptäckta

sammanhang och diskussioner (Valentine 2005).

4.5.1 Urval