Majoritetsstyre eller proportionellt styre?

Ett konkret problem skulle alltså vara att det inte är reglerat hur styrelsen eller styrelsens ordförande skall utses eller om det skall vara en proportionell styrelse eller en majoritetsstyrelse. Det har haft som följd att Sametinget har haft både en majoritetsstyrelse och en proportionell styrelse.

Av Sametingets 2 kap 4 § framgår som tidigare anförts endast att Sametinget bland tingets ledamöter skall utse en styrelse om högst sju personer. Med Sametinget avses i lagtexten Sametingets plenum.

Motsvarande gäller för kommunerna. Kommunfullmäktige skall utse en styrelse och enligt 6 kap. 9 § är det fullmäktige som bestämmer antalet, som dock inte får understiga fem. Så långt korresponderar alltså reglerna med kommunallagen.

Vad dock vidare gäller styrelsens sammansättning skiljer det sig.

Det följer av 5 kap 46 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionella val att val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar i kommunerna skall vara proportionella under förutsättning att det begärs av en minoritet som är så stor att den kan bli representerad i nämnder. Med att valet sker pro-portionellt avses att det sker så att varje parti blir representerat i förhållande till sin representation i det beslutande organet. Det innebär alltså att det finns ett lagstadgat skydd för den parlamenta-riska minoriteten att vara representerad i styrelsen under förutsätt-ning att den är tillräckligt stor. Skyddet är dock inte obligatoriskt utan måste aktualiseras av minoriteten.

När det gäller storleken på den minoritet som skulle kunna tvinga fram proportionella val kan följande exempel ges: Om an-talet närvarande ledamöter i Sametinget skulle vara 31 skall denna siffra delas med antalet personer som valet avser ökat med en. Är det då fråga om val till styrelse och då det maximala antalet om sju personer skall alltså 31 delas med 8. Detta ger 3,8 som skall avrundas till närmast högre hela tal, alltså 4. Det innebär att det i

det exemplet skulle räcka om 4 personer begärde att proportionella val skulle hållas.

I kommunerna tillämpas dock i praktiken sällan bestämmelserna om proportionella val. De utgör i stället en viktig grund för de överenskommelserna partierna träffar om hur mandaten skall för-delas( jämför Ulf Lindquist, Sten Losman, 1991 års kommunallag, fjärde upplagan, sid. 117).

Motsvarande bestämmelse saknas i sametingslagen. I Same-tingets arbetsordning anges dock i 127 § att vid val av styrelse och nämnder samt val av Sametingets presidium skall proportionellt valsätt tillämpas om minst en tredjedel av närvarande ledamöter begär det. Även detta innebär alltså ett skydd för minoriteten. Vid Sametingets plenum i december 2001 fick den paragrafen till följd att Sametingets styrelse fick en parlamentarisk sammansättning.

Arbetsordningen kan dock ändras. Vid Sametingets plenum uppgav också den nyvalda majoriteten att den hade för avsikt att försöka ändra denna paragraf i arbetsordningen för att i framtiden i stället försöka få till stånd en majoritetsstyrelse. I maj 2002 fick Same-tinget en majoritetsstyrelse. Skälet härför skulle vara att effektivi-teten i Sametinget skulle kunna förbättras.

Fråga om majoritetsstyrelse eller proportionell styrelse i kommunerna diskuterades ingående under tiden 1960- och 70-talet och utreddes av dåvarande Demokratiutredningen, som gav ut betänkandet kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre, SOU 1972:32. I denna redovisar den på sidan 28–29 bl.a. att det inte bara kan vara fråga om renodlade former om majoritetsstyrelse eller parlamentarisk styrelse utan att det i vart fall finns fyra alternativa styrelseformer av följande slag. Fullständigt genomfört tetsstyre, begränsat majoritetsstyre, samlingsstyre med majori-tetsinslag, samlingsstyre utan majoritetsinslag. Regeringen tog i prop. 1975/76:187 ställning till utredningens förslag. Departements-chefen anför följande från sid. 263 om Demokratiutredningens förslag och anger att han biträder förslaget.

Demokratiutredningens principförslag innebär att den kommunala styrelseordningen skall ge uttryck för vilket eller vilka partier som har det främsta politiska ansvaret för verksamheten. Kommunerna och landstingskommunerna skall dock ges så stor valfrihet som möjligt när det gäller utformningen av den kommunala styrelseordningen.

Med denna utgångspunkt avvisar utredningen såväl renodlade for-mer av majoritetsstyre som ett utvidgat samlingsstyre. Systemet med s.k. fullständigt majoritetsstyre, där alla förtroendevalda i nämnderna kommer från den politiska majoriteten, avvisas. En sådan ordning

skulle innebära oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare att följa verksamheten och bedriva en oppositionspolitik. Utredningen går även emot införande av ett s.k. begränsat majoritetsstyre, vilket innebär att majoriteten besätter alla poster i kommunstyrelsen, resp.

förvaltningsutskottet, alla ordförandeposter och alla heltidsposter med ansvar för viss nämnds verksamhet.

Utredningen hyser tvivel om att ett begränsat majoritetsstyre skulle ha de åsyftande effekterna, dvs. att verka stimulerande på den kom-munalpolitiska debatten. Det framstår som omöjligt att i ett sådant system tillförsäkra minoriteten goda arbetsförutsättningar samtidigt som acceptabel effektivitet i förvaltningen upprätthålls.

Utredningen avvisar också ett renodlat samlingsstyre, eftersom det medför att ansvarsfördelningen mellan partierna inte framgår klart…

…Demokratiutredningen förordar för sin del en mellanform mellan ett rent majoritetsstyre och samlingsstyre. Det innebär att valet till posterna i nämnderna som hittills skall kunna ske enligt lagen om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m. Men utredningen anser att majoriteten bör markera det politiska ansvaret vid fördelningen av heltidsposter samt ordförande- och viceordförandeuppdrag. Detta kan ske på många olika sätt. I praktiken förekommer långtgående former av majoritetsinslag där majoriteten besätter alla uppdrag av detta slag. Utredningen anser att det i en sådan ordning kan vara svårt att tillförsäkra minoriteten tillräcklig insyn i den löpande kommunala verksamheten. Utredningen finner det därför lämpligt att kommunerna och landstingskommunerna tillämpar en ordning som kan karakteriseras som samlingsstyre med vissa majori-tetsinslag. Det innebär att majoriteten besätter alla heltidsposter och alla ordförandeuppdrag. Minoritetens företrädare återfinns som vice ordförande i nämnderna. Om kommuner och landstingskommuner har fler heltidsposter, får s.k. oppositionsråd vice ordförandeposten som bas för sitt arbete. Arbetsutskott, beredningar och motsvarande organ består av företrädare för både majoriteten och minoriteten.

Utredningen anser emellertid att det även i detta fall bör råda så stor valfrihet för kommunerna och landstingskommunerna som möjligt.

Därför avvisar utredningen en lagreglering och nöjer sig med att uttala sin uppfattning i frågan.

I dåvarande Demokratiutredningens förslag berörs även vissa följder av införandet av ett majoritetsstyre som är av intresse i samman-hanget. Följande anförs på sidan 58–59.

Några praktiska problem aktualiseras även av ett eventuellt införande av kommunalt majoritetsstyre.

Ett sådant problem är vad som skall ske om t.ex. kommunstyrel-sen/förvaltningsutskottet förlorar fullmäktiges/landstingets

förtroen-de eller tolerans. På riksplanet har regeringen möjlighet att avgå i en sådan situation. På det kommunala planet däremot väljs kommun-styrelsen och förvaltningsutskottet för hela mandatperioden, och saknar således möjlighet att avgå mellan valen. Om kommunalt majoritetsstyre införes vore det därför konsekvent att göra det möjligt för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet att avgå under löpande mandatperiod.

Man kommer då även in på frågan om nyval. … Om i ett system med kommunalt majoritetsstyre kommunstyrelsen/förvaltningsut-skottet skall ha möjlighet att avgå aktualiseras frågan om kommunalt nyval. Om en nyvalsmöjlighet ej funnes skulle man få försöka bilda underlag för en ny ”regering” på annat sätt t.ex. genom att ett nytt val av kommunstyrelse eller förvaltningsutskott förrättas av kommunfull-mäktige resp. landstinget. Detta skulle sannolikt innebära svårigheter i vissa parlamentariska situationer.

En annan fråga som också bör diskuteras är om riksdagens rätt att avgiva misstroendeförklaring mot ledamot av statsrådet skall överföras även till den kommunala nivån. ……

….. På den kommunala nivån skulle ett sådant institut innebära att fullmäktige och landstinget skulle kunna avge misstroendeförklaring mot ledamot av kommunstyrelse/förvaltningsutskott och eventuellt även ledamöter av andra kommunala nämnder.

Dessa frågor liksom flera av dem som berörts översiktligt tidigare i promemorian bör naturligtvis göras till föremål för ytterligare kart-läggning i det fortsatta utredningsarbetet. Här torde det emellertid räcka med denna relativt kortfattade beskrivning som närmast är att betrakta som en exemplifiering av de praktiska frågor, som behöver lösas vid en eventuell övergång till kommunalt majoritetsstyre.

Regeringens slutsats blev därefter att rekommendera kommunerna att ha en samlingsstyrelse med majoritetsinslag. Man beslöt att bestämmelsen om att val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar skulle vara proportionella om så begärdes skulle kvar-stå. Därefter har det dock ändå införts en bestämmelse i kommu-nallagen 4 kap 10 a § om att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige. Skälen för det angavs till följande av regeringen i prop. 1993/94:188 s. 45:

På många håll i landet är partistrukturen i fullmäktige splittrad. Det har därför inträffat att det politiska majoritetsförhållandet skiftat under mandatperioden till följd av att ett parti, som till en början ingått i majoriteten, senare valt att i stället samarbeta med oppo-sitionen. Därigenom har en ny politisk majoritet bildats. Ett läge kan

alltså uppstå där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämmer överens med förhållandet i t.ex. styrelsen.

Som framgått skulle ett renodlat majoritetsstyre i stor utsträckning försvåra minoritetens arbetsmöjligheter. Det ankommer ju på styrelsen att bereda frågor inför plenum. Med ett renodlat majori-tetsstyre i nämnder och styrelse finns det en risk för att samtliga förslag endast bereddes utifrån majoritetens syn, vilket skulle kunna medföra att minoriteten skulle bli hänvisad till att i ökad utsträckning lämna sina förslag i plenum och att dessa förslag då inte skulle vara beredda. Detta skulle kunna öka belastningen på plenum. Detta skulle kunna medföra ett behov av utskott, i praktiken alltså en dubbel beredningsorganisation.

Från delar av Sametingets styrelse har anförts att den skulle för-orda ett majoritetsstyre under förutsättning att det fanns ekono-miska resurser att även skapa utskott som då skulle kunna bereda den politiska minoritetens frågor. Skälet för detta är att en majori-tetsstyrelse skulle vara politiskt effektivare än en proportionellt tillsatt styrelse.

Utredningens syn är som framgått av 7.5.1 att det framstår som både ineffektivt och alltför kostsam att skapa en alltför stor organisation för Sametinget. Utredningen kan inte heller se att frågan om majoritetsstyre eller proportionell styrelse är av avgöran-de betyavgöran-delse. Den har därmed enligt vår uppfattning inte avgöran-den tyngden att den skall styra valet av organisation.

En annan nackdel med majoritetsstyre skulle vara att ledamöter-na i styrelse och nämnder efter varje val med maktskifte skulle behöva bytas ut i sin helhet. Detta skulle försvåra myndighetsut-övningen i nämnderna, eftersom en del kunskap skulle gå förlorad.

Sametingets problem under 1997–2001 har enligt utredningens uppfattning berott på att det infört majoritetsstyre utan att sam-tidigt se till att det fanns regler för att avsätta styrelsen om den skulle förlora plenums förtroende.

Utredningen anser att Sametingets regelverk bör kompletteras för framtiden för att undvika att samma situation kan uppstå igen.

Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i sametingslagen som motsvarar kommunallagens bestämmelse om proportionella val. Om minoriteten begär det skall val till styrelse och nämnder ske proportionellt.

En fråga i sammanhanget är om det bara vid val till styrelse eller nämnd som det finns ett behov av proportionella val eller om bestämmelsen skall gå än längre. Som framgått innebär

bestäm-melsen i sametingets arbetsordning att proportionellt valsätt enligt denna även kan tillämpas för val till presidium. Detta innebär en skillnad mot kommunerna. Fullmäktigepresidium är kommunal-rättsligt sett inte något organ och kan bl.a. därför inte heller väljas proportionellt (jämför Ingvar Paulsson, Curt Riberdahl, Per Westerling Kommunallagen, kommentarer och praxis, Stockholm 1997, sid. 215). Utredningen finner det tveksamt om det är ända-målsmässigt att låta de proportionella behoven omfatta även presi-diet. Vi stannar sammantaget för att de proportionella valen skall avse styrelse och nämnder.

Med en proportionell sammansättning av styrelsen eller nämnder finns det inte på samma sätt som vid majoritetsstyre ett absolut behov av bestämmelser om nyval av ledamöter och möjligheten att ställa misstroendevotum. Skälet härför är följande: Efter ett val skulle en majoritetsstyrelse i sin helhet tillsättas av den politiska majoriteten i plenum. Om det sedan på grund av avhopp skulle ske ett majoritetsskifte i plenum skulle alltså hela styrelsen ha en annan politisk sammansättning än majoriteten i plenum, vilket skulle omöjliggöra ett konstruktivt arbete och därför skulle det i den situationen finnas ett behov av att avsätta styrelsen. Vid en pro-portionellt sammansatt styrelse skulle ett sådant behov aldrig kunna bli lika starkt, eftersom en sådan styrelse alltid har represen-tanter från olika politiska partier. Vid ett majoritetsskifte i plenum har därför en sådan styrelse möjlighet att fortsätta att verka.

I kommunerna har det sedan lång tid tillbaka funnits möjlighet att ge styrelserna och nämnderna en proportionell sammansättning.

Historiskt har det därför saknats regler om misstroendevotum och nyval av styrelse eller nämnderna i kommunallagen, det saknades ett behov av sådana regler. Under 1980-talet uppstod dock den situationen att nya och mindre partier valdes in i kommunerna och ett parlamentariskt oroligare läge uppstod. Det förekom att leda-möter bytte partitillhörighet. Som tidigare anförts infördes det därför en bestämmelse i kommunallagen om att fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i styrelse eller nämnder när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige. Även i Sametinget finns det många och små partier. Det är vidare fråga om partier utan historisk tradition, eftersom Sametinget funnits i knappt ett decennium. Det är därför naturligt att den parlamentariska situationen i Sametingets plenum är instabil. Utredningen förordar därför att det utöver en bestämmelse om möjlighet att kräva proportionalitet i styrelse och nämnder införs en bestämmelse i Sametingslagen om att plenum får

återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i styrelse eller nämnder när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige. Från Sametingets sida har framförts att det är viktigt att motsvarande regel skall gälla för Sametingets presidium.