Sametingets formella ställning i framtiden

Sametinget är i dag alltså formellt en myndighet, vilket innebär att regeringen har en direktivrätt över Sametinget. Samtidigt är det ostridigt att samerna i sin egenskap av ursprungsfolk enligt folkrätten har en rätt till en kulturell autonomi, vilket i sin tur medför ett behov av ett organ där självstyret kan utövas. Detta organ är Sametinget och enligt vår uppfattning är det ett motsatsförhållande att detta organ har en ställning som en myndighet. Vår utgångspunkt är därför som ovan anförts att Sametingets ställning i Sverige bör stärkas. Sametinget genomför för närvarande också en egen utredning om hur ett framtida självstyre skulle kunna gestalta sig.

En fråga är då vad Sametinget alternativt skulle kunna vara om det inte skulle vara en myndighet. Måste den formella ställning överhuvudtaget definieras? Som framgått av jämförelsen med den norska lagstiftningen i kapitel 3 valde man i Norge vid Sametingets tillkomst att inte klart definiera dess ställning, eftersom man förutsåg en dynamisk utveckling. Avsikten var alltså att inte en gång för alla låsa fast Sametinget i en roll utan att i stället låta Sametingets ställning växa fram i praxis. För Sametinget i Norge har detta tillvägagångssättet varit positivt, det är det ting som i dag har den starkaste politiska ställningen. Skulle man kunna göra likadant i Sverige?

I Sverige finns en systematik mellan olika organ, som till viss del framgår av regeringsformen. Av regeringsformens första kapitel första paragraf framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av första kapitlets 6 § följer att det är regeringen som styr riket och att den ansvarar inför riksdagen. I samma kapitel 7 § anges vidare att det finns primärkommuner och landstingskommuner och att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. I första kapitlet 8 § står det att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. 11 kapitlet 6 § lyder så här:

Under regeringen lyder Justitiekanslern, Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig

förvaltnings-myndighet lyder under regeringen, om förvaltnings-myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, sam- fällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.

Det anförda ger intryck av att det på den offentliga sidan finns riksdag, regering och kommuner samt myndigheter som sköter förvaltningen. Därutöver skulle det endast finnas privaträttsliga organ som exempelvis bolag, föreningar och samfälligheter.

Dessvärre är dock den rättsliga situationen mer komplicerad än så. Det finns organ som inte klart passar in i någon av kategorierna, det är svårt att definiera dem som myndigheter eller privaträttsliga organ. Det är fråga om andra offentligrättsliga organisationer som exempelvis Advokatsamfundet, försäkringskassorna och arbets-löshetskassorna. Deras oklara ställning har vållat problem i rättspraxis. För exempelvis myndigheter gäller vissa särskilda bestämmelser, som exempelvis att handlingarna är offentliga.

Vidare är termen myndighet styrande för JO:s och JK:s tillsyn. Det har medfört att det uppstått ett behov av att i praxis bestämma om dessa organ med oklar ställning skall betraktas som en myndighet eller inte. Detta har skett med hjälp av kriterier, jämför kapitel två där sådana kriterier är omnämnda (jämför vidare Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Uppsala 1989, kapitel 4).

Enligt utredningens uppfattning skulle det vara olämpligt att idag inte klart definiera Sametingets ställning. Om vi skulle lämna Sametingets ställning öppen skulle det leda till tillämpnings-problem och det hade i framtiden fått ankomma på domstolarna att bestämma om tinget skulle vara att betrakta som en myndighet eller inte. En skillnad mot Norge är att den tidigare Samerätts-utredningen vid Sametingets tillkomst mycket klart definierade det som en myndighet, vilket medför att det även finns behov av att definiera förändringar.

Vilka alternativ finns det för Sametinget? Vad är Sametinget till sin natur? Sametinget är ett politiskt organ med en myndighets-utövande funktion. Inledningsvis måste därför Sametinget som ett minimikrav vara ett sådant organ som enligt regeringsformen kan åläggas myndighetsuppgifter. Som framgår av ovannämnda 11 kap

6 § finns det i och för sig möjligheter att överlåta myndighets-uppgifter även till privaträttsliga organ, som exempelvis en förening om det sker med stöd av lag. För utredningen är det dock uppenbart att Sametinget inte kan ha en privaträttslig ställning, det skulle avsevärt förringa dess status om det organiserades som en exempelvis en förening. Vilka alternativ finns det då ?

Utredningen drar av det anförda den slutsatsen att det bara finns två möjliga alternativ avseende Sametingets förhållande till staten.

Av paragraferna följer att det är regeringen med ansvar inför riksdagen som styr riket och att det kommunala självstyret får ses som ett undantag från denna princip. Detta får då som följd att Sametinget antingen måste förbli en myndighet under regeringen eller möjligen riksdagen eller också måste det frikopplas från den svenska staten och tillerkännas ett visst självstyre. Detta självstyre skulle då precis som det kommunala självstyret behöva framgå av regeringsformen.

Utredningens slutsats

Utredningens förslag är att det bör övervägas om Sametinget på sikt kan tillerkännas ett reellt självstyre och att detta självstyre anges i regeringsformen. En sådan nyordning skulle dock förutsätta en noggrann analys av flera juridiska frågor. Vi har i bilaga 2 påbörjat en sådan analys och dragit den slutsatsen att det kan vara ändamålsmässigt att vidare utreda möjligheten att genomföra ett självstyre för samerna på exempelvis det sätt som skett i Finland, att i regeringsformen skriva in att samerna har kulturell autonomi som följer av lag.

Ändringar i grundlagen har i Sverige av tradition beretts av parlamentariskt tillsatta kommittéer. En ändring av grundlagen kräver enligt regeringsformens 8 kap 15 § vidare två likalydande beslut med ett mellanliggande riksdagsval, vilket innebär att en ändring av regeringsformen tidigast skulle kunna bli gällande år 2007. Det kan enligt vår uppfattning vidare vara lämpligt att en eventuell ändring av regeringsformen tidsmässigt samordnas med en framtida ratificering av ILO-konventionen. Som framgått av jämförelsen med den finska lagstiftningen är det först när frågan om markrättigheterna lösts som den kulturella autonomin kan slå igenom fullt ut.

Sammantaget är det vår slutsats att det ännu inte är möjligt att föreslå att Sametinget erhåller ett reellt självstyre som återspeglas i

regeringsformen. Den fråga som då uppkommer om det i avvaktan på fortsatta utredningar skulle vara möjligt att redan nu påbörja en utveckling mot ett utökat självstyre. Detta självstyre skulle sedan kunna utvecklas och formaliseras genom en reglering i regeringsformen.