Medarbetarskap och ledarskap
Kapitel 4 - Marknader för varor och tjänster
I detta avsnitt går utredningen igenom ett antal verksamheter vilka bedömts mot den kommunala kompetensen och den ”marknad” de verkar på.
Måltider
Försäljning av måltider förekommer inom kommunstyrelsen och arbete och välfärd.
Med arv från de tidigare verksamhetsdrivande förvaltningarna har måltidsenheten inom kommunledningsförvaltningen avtal med privata förskolor, med ett gymnasium och med omsorgsenheter om att leverera måltider.
Beträffande försäljning av matportioner till i kommunen belägna enskilda förskolor och fristående skolor gäller sannolikt samma principer som för annan måltidsverksamhet. I enlighet med kommunstyrelsens beslut 20166
1. kommunen, genom sin måltidsorganisation, om det finns särskilda skäl, kan erbjuda försäljning av måltider till fristående förskolor och skolor (”friskolor”) inom Växjö kommun.
6 Kommunstyrelsen beslut 2016-08-16 försäljning av måltider KS § 255
18 (29)
2. Prissättningen ska vara adekvat med ett pris motsvarande marknaden.
Kommunstyrelsen uppdrar till måltidsorganisationens verksamhetschef att bedöma, besluta om pris och i förekommande fall teckna avtal läsårsvis för dessa enheter.
3. Kommunstyrelsen godkänner att måltidsorganisationen kan, om det är lämpligt för måltidsorganisationen, besluta om tillfälliga undantag av ovan i situationer som kan anses vara akuta och tillfälliga (max två till tre månader) på grund av att t.ex. friskolans måltidsentreprenör har gått i konkurs.
I upphandling av särskilt boende har en förutsättning varit att måltider levereras genom den kommunala kost-/måltidsorganisationen.
När det gäller boenden som får tilldelningsbeslut enligt Lagen om valfrihet, så är utgångspunkten att detta löses av boendet.
När det gäller boenden som går från att vara entreprenader enligt LOU, till att bli LOV-boenden (vilket är det som omsorgsnämnden tidigare beslutat ska ske) är utgångspunkten den samma.
Luncher till allmänheten
Kafé/lunchservering till allmänheten kan ske vid samtliga restauranger belägna på kommunens särskilda boenden. Omsorgsnämnden har tagit fram kostnad/pris för sådana luncher som grundar sig i överväganden utifrån både självkostnaden och att inte påverka marknaden/konkurrensneutralitet.
Vissa omsorgsrestauranger ligger på orter där någon lunchserveringsmarknad inte finns och således råder inte heller någon direkt konkurrens. Här kan omsorgens restauranger uppfattas som en kompetensenlig service till närområdet, en service som annars inte skulle finnas. Andra
omsorgsrestauranger finns på orter där privata näringsidkare har sin marknad, varvid en konkurrenssituation direkt föreligger, även om omfattningen av omsorgens luncher till allmänheten är liten.
Konkurrensrådet har i ett yttrande (dnr 5/2003) slagit fast ”Att bedriva restaurangtjänster på en öppen marknad är i princip ingen uppgift för en kommun. I den mån överskott uppkommer i en ”kommunintern” verksamhet av sådant slag har inom rättspraxis fastslagits
att försäljning av sådant överskott är förenligt med kommunallagens
kompetensbestämmelser enbart om det är av tillfällig karaktär och i begränsad omfattning”.
19 (29)
Inom denna utrednings sammanhang bör det dock framhållas att merparten av den externa matförsäljningen är servering till anhöriga/gäster och till äldre.
Allmänheten uppges använda restaurangerna i mycket mer begränsad
utsträckning. Att det finns möjlighet för anhöriga att äta tillsammans med den de besöker på boendet torde kunna betraktas både som naturligt och som en del den äldres normala livsföring. En sådan försäljning kan knappast
jämställas med en försäljning på den öppna marknaden.
Samma förhållande gäller att äldre personer kan äta lunch på de särskilda boendena. Sådan verksamhet måste betraktas som kompetensenlig då den har ett inslag av social samvaro och sker av hälsofrämjande/förebyggande skäl.
Prissättning vid försäljning av måltider till personal och till gäster/allmänheten följer ansvaret för måltidsorganisationen.
Bedömning
Att sälja måltider till allmänheten bedöms inte ligga inom den kommunala kompetensen. Kommunen kan endast undantagsvis och i mindre omfattning uppträda som aktör på den konkurrensutsatta måltidsmarknaden.
Utredarna gör bedömningen att försäljning av måltider till allmänheten och till privata aktörer kan ske som tillfällig överskottsproduktion. Försäljning kan också ske om privata alternativ saknas. Eftersom försäljningen till
allmänheten är av begränsad omfattning, är marknadspåverkan liten och verksamheten bedöms därför inte kunna förbjudas.
Uthyrning av personal (försäljning av tjänster)
Flera förvaltningar har anställd personal, vilken på del av sin tjänst arbetar åt andra huvudmän, utan att vara anställda hos den senare. Det förekommer i begränsad omfattning inom utbildningsförvaltningen, omsorgsförvaltningen, kommunledningsförvaltningen och andra förvaltningar.
Uthyrning av kommunal personal ligger generellt inte i den kommunala kompetensen, men kan förekomma som överskottsförsäljning. Uthyrning av personal är också i gränslandet mellan kommunen som arbetsgivare och reglerna för anställdas bisysslor. Motiven för att hyra ut personal kan vara att kommunen har viss specialkompetens eller att arbetsgivaren vill ”fylla ut en anställning”. I inventeringen har denna form av säljverksamhet mycket liten omfattning i förhållande till förvaltningarnas totala personalkostnader. Några få anställningar som är säljverksamhet och betalas av andra har karaktären av övergångs- eller personalvårdande individuella lösningar med arbetsgivarens godkännande. Andra har karaktären av kompetensutveckling som att
undervisa på högskolor, universitet och vid nationella konferenser eller liknande.
20 (29)
Inom omsorgen finns flera yrkeskategorier/företeelser vilka levererar service till entreprenörer. Dessa köper då tjänst som omsorgsförvaltningen säljer till det privata företaget. Ambitionen från omsorgsnämnden är att entreprenören själv ska kunna arrangera ex vis nattpatrulltjänst, sjuksköterskekompetens eller andra kompetenser men entreprenörer kan i mån av behov köpa denna tjänst av kommunen. Enligt uppgifter från omsorgsförvaltningen har säljverksamheten minskat påtaglig sedan 2011, då de stora entreprenörerna själva tillgodoser sina behov. Små företag kan fortfarande ha behov av att köpa tjänster från omsorgsförvaltningen. I det perspektivet hjälper
omsorgsförvaltningen igång entreprenören och utvidgar möjligheterna för dessa att etablera sig på marknaden. Emellertid torde det finnas möjligheter för dessa företag att köpa samma tjänst från andra företag, särskilt som bemanningsbranschen alltmer fyller dessa behov.
Bedömning
Uthyrning av personal på marknaden ligger generellt sett inte inom den kommunala kompetensen. Utredarna gör därmed bedömningen att uthyrning av personal till företag/organisationer i sig utgör en icke kompetensenlig säljverksamhet.
Mestadels är den av mycket liten omfattning, men inom omsorgsförvaltningen har den tidigare varit mer omfattande. Enstaka försäljningar av tjänster kan utgöra överskottsproduktion.
Försäljning av tjänster bedöms inte påverka marknaden eller
konkurrenssituationen, snarare är det så att marknaden efterfrågar denna kommunala service. Prissättningen ska vara konkurrensneutral och därmed marknadsmässig.
I och med Växjö kommuns storlek förekommer förfrågningar om att hjälpa de kringliggande kommunerna, något som torde vara legitimt om det sker
tillfälligtvis.
Trygghetsinsatser (vandringar och samordning, klottersanering) Arbeta och Välfärd delfinansierar själva och får finansieringstillskott från övriga kommunkoncernen för trygghetsskapande arbete. Brottsförebyggande rådet är också involverat i arbetet med föreningsvandringar,
trygghetsvandringar, klottersanering och samordning av det
trygghetsskapande arbetet. Utförandet och organiseringen av arbetet sker inom arbete och välfärd.
Klottersanering bedrivs inom ett arbetslag för sysselsättning av
arbetslösa/ungdomar. Insatserna riktar sig helt till kommunkoncernen.
Förvaltningen har avtal med de kommunala bolagen om att sanera/ta bort klotter Man har aktivt arbetat med gränsdragningsproblemen ex vis där det finns upphandlade insatser och/eller privata aktörer. Ingen extern försäljning
21 (29)
till privata fastighetsägare finns – även om sådan skulle gynna hela trygghetsskapandet i kommunen och därmed ha ett allmänt intresse.
Säljverksamhet föreligger men utgör en del av den kommunala kompetensen som sysselsättning av arbetslösa/ungdomar. Arbetet grundar sig i en
kommunintern överenskommelse och de kommunala bolagen bidrar
ekonomiskt till verksamheten. Mot bakgrund av att prissättningen inte utgår från någon timkostnad utan från ett bidragsbelopp mellan de kommunala aktörerna föreligger ingen jämförbarhet i prissättningen mot marknaden.
På marknaden finns flera privata aktörer. Verksamheten upprätthåller kontakt med marknadsaktörerna.
En fortsatt löpande bedömning av verksamheten och förfaranden rekommenderas.
Trygghetsarbetet utgör ett bra exempel hur verksamheter/förfaranden i gränslandet mot säljverksamhet, bör och kan bedrivas, i dialog med marknaden.
Bedömning
Utredarna gör bedömningen att klottersaneringsverksamheten utgör en kompetensenlig verksamhet och berörs inte av konkurrensreglerna.
Förfaranden inom den kompetensenliga verksamheten såsom prissättning av tjänster har ändå relevans för kontakterna med konkurrerande privata
verksamheter.
Portal för gymnasieutbildningar
Utbildningsförvaltningen i Växjö är värd för och utför tjänster åt hela skolregionen (både kommunala och fristående skolor). Detta sker på samverkansbasis inom gymnasieportalen ”Gymnasium Kronoberg”.
Gymnasieportalen ger service till alla sökande till gymnasieskolan. Fristående skolor kan delta i informationen som byggts upp för hela Kronobergs län. Den IT baserade gymnasieportalen har utvecklats av ett privat företag. Det ligger i den kommunala kompetensen att informera om de gymnasieval som kan göras. Genom den kommunala/privata samverkan deltar alla aktörer på samma villkor och finansierar tillsammans portalen, där Växjö kommun är
samordnande och driftansvarig för hemsidan. Intäkter kommer från Växjö kommun och från andra utbildningshuvudmän.
Bedömning
Gymnasieportalen är en allmän nyttighet där alla skolor kan delta. Den svarar mot kommunens behov av att informera elever om vilka skolor/program som finns att välja mellan. Någon marknadspåverkan bedöms inte föreligga, då någon konkurrens mellan olika portalleverantörer inte finns och kommunen har i uppgift att informera om vilka program som finns att söka både i den egna kommunen och samarbetskommunerna.
22 (29)
Uppdragsutbildningar
Förvaltningen arbete och välfärd driver uppdragsutbildning vid Komvux.
Kommunerna har enligt lagen (1991:1 109) om uppdragsutbildning i vissa fall rätt att ”mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning svara utbildning för personer som uppdragsgivaren utser”. Utbildning är möjlig att anordna om den ”i fråga om art och nivå motsvarar den verksamhet kommunen ansvarar för”. Det kan med andra ord konstateras att lagstiftningen uttryckligen tillåter möjligheten för kommuner och landsting att bedriva uppdragsutbildning.
Bedömning
Uppdragsutbildning är kompetensenlig verksamhet som ska bedrivas efter självkostnadsprincipen. Uppdragsutbildning finns på en konkurrensutsatt marknad och utgör en kompetensenlig, allmännyttig verksamhet.
Kiosk- och caféverksamhet vid skolor och fritidsgårdar
Café- och kioskförsäljning förekommer inom skolorganisationerna och inom fritidsgårdsverksamheten. Denna försäljning riktar sig enbart till
elever/deltagare. Den sker i stort sett till självkostnadspris och någon extern reklam finns inte. I någon mån kan även tillfälliga besökare nyttja tjänsterna.
Bedömning
Det bedöms ligga inom anknytningskompetensen att bedriva café och kioskverksamhet som helt är lokalmässigt samordnad med den
kompetensenliga verksamheten. Den är av relativt begränsad omfattning och vänder sig enbart till skolelever och fritidsgårdsbesökare vilket gör den till en skolinternintern företeelse.
Varor och tjänster från gymnasieprogram
Produktion av varor och tjänster vid yrkes- och hantverksprogram Gymnasieskolornas yrkesprogram utför inom sin utbildning reellt
utbildningsarbete i en yrkesnaturlig miljö. Produktion av varor och tjänster förekommer och dessa säljs på marknaden. Ingen reklam eller annan marknadsföring sker. Gymnasieförvaltningen har efter anmälan från ett konditori och företagarna Kronoberg, utrett frågan om bageriprodukter som säljs under ca 2,5 tim./dag i en kiosk på skolan. Den produktion som sker är en del av utbildningen och de framtida arbetsgivarna måste därför se
utbildningsmomenten som en del av att rusta eleverna för det framtida
yrkeslivet. Produktionen är prisanpassad till utbildningsomständigheterna och det vore onaturligt att slänga produkterna.
Konkurrensrådet har bl.a. uttalat sig om bageriförsäljning vid gymnasieskola och har då konstaterat att sådan försäljning är rimlig med hänsyn till att
23 (29)
produktionen under alla omständigheter kommer till stånd och att alternativet är att kassera produkterna i fråga. Vidare konstaterade man att de kunder som väljer att köpa produkter från denna försäljning får acceptera att kvalitén är ojämn, främst beroende på om det är elever som är i början eller slutet på sin utbildning som har bakat.
”Företag inom bageri- och cafésektorn får enligt rådets uppfattning tolerera denna försäljning, särskilt som utbildningen är nödvändig för att bagerier i framtiden skall kunna rekrytera utbildad personal till sina företag.” Samtidigt påpekade rådet att en förutsättning för den bedömning som gjordes var att försäljningen enbart skedde i direkt anslutning till skolan och som en naturlig följd av utbildningen. Det skall vidare ske i sådan omfattning och med en sådan prissättning att konkurrensproblemen minimeras.
I enlighet med vad som tidigare återgetts har Konkurrensrådet bedömt att bedriva restaurangtjänster på en öppen marknad i princip inte är en uppgift för en kommun. I den mån överskott uppkommer i en ”kommunintern”
verksamhet av sådant slag har inom rättspraxis fastslagits att försäljning av sådant överskott är förenligt med kommunallagens kompetensbestämmelser enbart om det är av tillfällig karaktär och i begränsad omfattning. Ett
exempel som rådet tidigare pekade på var matvaror som producerades vid en yrkesskola som hade kockutbildning. En grundläggande förutsättning var då att överskottet enbart är en konsekvens av själva utbildningen och inte av affärsskäl. Överskottsförsäljningen får således inte vara av större omfattning än vad som är absolut nödvändigt för att kunna bedriva utbildningen i fråga.
När det gäller restaurangverksamhet vid en gymnasieskola har rådet gjort bedömningen att …”vissa undanträngningseffekter på den lokala marknaden kan inte uteslutas. De dagar skolrestaurangen är öppen för allmänheten
påverkas med all sannolikhet också kundunderlaget för konkurrerande företag.
Det är värdefullt att dessa ges möjlighet att kunna organisera sin verksamhet på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Det skall därför vara möjligt för övriga lunchrestauranger i området att kunna få information om
restaurangskolans öppettider…” Konkurrensrådet rekommenderade
gymnasieskolan att avhålla sig från att tillhandahålla middagar på den öppna marknaden och annan försäljning som inte bestod av överskott av oavsiktlig och oundviklig karaktär till följd av utbildningens karaktär.
Analogt med Konkurrensrådets resonemang ovan bör det för
frisörutbildningen kunna hävdas är att de tjänster som erbjuds allmänheten är en naturlig konsekvens av utbildningen.
Detsamma gäller produkter ifrån byggprogrammet och fordonsprogrammet under förutsättning att överskottsförsäljningen inte är större än vad som är oundgängligen nödvändig för utbildningen.
Marknaden måste i dessa fall tåla viss konkurrens. Omfattningen är också så liten att den knappast påverkar konkurrensförhållandena mot marknaden.
24 (29)
Gymnasieförvaltningen tillsatte 2011 en arbetsgrupp bestående av skol- och näringslivsföreträdare för att arbeta fram en policy avseende försäljnings- och serviceverksamhet för samtliga gymnasieprogram. (GN 2010:110)
Bedömning
Försäljningen av produktion från gymnasieskolorna är kompetensenlig verksamhet då sådana produktions och försäljningsmoment ingår i gymnasieutbildningen.
Prissättning, marknadspåverkan och kontakter med olika yrkesråd kan ge ytterligare legitimitet till verksamheten.
Den tidigare gymnasienämndens beslutade om att arbeta fram en policy avseende försäljningsverksamhet för samtliga gymnasieprogram.
Kommunhälsan företagshälsovård till föreningar
Handikapprörelsens Idé- & Kunskaps Centrum (I&KC) är en ideell
organisation, en administrativ samordningsorganisation som hela den samlade handikapprörelsen i Kronobergs län står bakom.
Kommunhälsan har ett begränsat avtal med I&KC och erbjuder tjänster inom det arbetsmiljörelaterade området. Kommunhälsan försåg tidigare också på avtalsbasis den ideella föreningen kvinnojourens Blendas anställda med företagshälsovård. Föreningen hade genomfört en marknadsförfrågan innan man vände sig till Växjö kommun. För närvarande finns inget avtal.
Organisationerna finansieras tills stor del genom bidrag från kommuner och Region Kronoberg och vid I&KC genom anställningsstöd.
Växjö kommun har både ett ekonomiskt och verksamhetsmässigt intresse av att verksamheterna finns. Arbetsmiljöansvaret är alltid styrelsens.
Kommunhälsan levererar också efter förfrågning/vunnen upphandling och på avtalsbasis företagshälsovård till kommunalförbundet Värends
Räddningstjänst.(Växjö och Alvesta kommuner).
Bedömning
Utredarna gör bedömningen att försäljning av företagshälsovård till föreningar befinner sig utanför den kommunala kompetensen. Genom sina intressen i I&KC och Kvinnojouren Blenda med sina specifika kommunala ändamål kan försäljningen ändå vara legitim och den påverkar inte marknaden genom sin ringa omfattning.
25 (29)
Uthyrning av idrotts och föreningslokaler
Uthyrning av lokaler sker kompetensenligt och med hänsyn till
underskottsprincipen. Det innebär att kommunen har olika avgifter för olika användare. Ett sådant förfarande skulle kunna strida mot
likabehandlingsprincipen men bedöms som kompetensenlig då politiskt fattade beslut, om gynnande av barn/ungdomsverksamhet genom lägre avgifter, fattats av kommunfullmäktige/berörd nämnd.
Tillsammans med lokaluthyrning sker också uthyrning av exempelvis vaktmästartjänst. Här föreligger anknytningskompetens för
vaktmästartjänsten. Det som komplicerar situationen är att prissättningen av tjänsten bör utgå från marknadskostnadsprincipen och inte
underskottsprincipen. Prissättningen av tjänster tillgår på samma sätt som uthyrning av lokalen, d v s externa privata köpare betalar 100 % högre timkostnad.
Någon marknadssituation föreligger inte gällande anknytningstjänsterna, det är till och med så att skötseln/underhållet av lokalen eller deltagande i ett arrangemang bör skötas av den kommunala personalen, eftersom man har ansvaret för lokalen.
I vissa fall kan likabehandlingsprincipen frångås – för exempelvis särskilda grupper genom pris- och avgiftsreduktioner.
Bedömning
Utredarna gör bedömningen att uthyrning av hallar och liknande är helt igenom kompetensenlig.
Som anknytningskompetens finns möjligheten att tillhandahålla
vaktmästartjänster. Prissättningen för dessa tjänster kan behöva ses över i förhållande till marknadspriset men kan också grundas i beslutad
underskottsprincip.
BiljettCentrum
Kommunen har tillsammans med privata intressenter engagerat sig i BiljettCentrum. Här marknadsförs kommunala och lokala
föreställningar/arrangemang och tillhandahålls biljetter till kommunala arrangemang. Biljettcentrum säljer/tillhandahåller även biljetter till
övriga/nationella arrangemang via kommissionsverksamhet åt Ticketmaster.
Att sälja biljetter till lokala/kommunala arrangemang är kompetensenligt verksamhet och en service som marknaden för närvarande delvis inte
tillhandahåller. Där finns således ingen konkurrerande ”på platsenverksamhet”
utan det är snarare så att marknaden inte kunnat förse kunderna med denna service.
26 (29)
Kommissionsverksamheten åt Ticketmaster är ingen egentlig säljverksamhet.
Inom biljettförsäljningssektorn finns ett antal marknadsaktörer främst internetbaserade.
Bedömning:
Den kommunala kompetensen rör primärt försäljning av biljetter till egna arrangemang eller sådana arrangemang där kommunen har starka intressen.
Rent innehållsmässigt utförs tjänster till allmänheten som kan utföras av privata företag på marknaden.
Biljettcentrum erbjuder en service till allmänheten och ska därmed bedömas i enlighet med den kommunala kompetensen. Eftersom det föreligger en öppenhet att avveckla den kommunala verksamheten om ett privat alternativ önskar etablera sig, påverkas inte marknaden i någon högre grad. Försäljning via Ticketmaster bör återkommande bedömas från konkurrens- och
marknadssynpunkt. Det kan även finnas alternativa driftformer som minskar marknadspåverkan men ändå upprätthåller medborgaservicen.