Metodeutvikling i møte med sammensatte utfordringer

Store deler av arbeidslivet har de seneste ti til femten årene arbeidet med endring og fornyelse som ramme for egen virksomhet. Ikke minst gjelder dette offentlig sektor. Som påpekt i flere analyser av denne perioden har det psykososiale miljøet vært gjenstand for kartlegginger, men i mindre grad en systematisk ivaretakelse av hensynet til menneskelige behov. Det har derfor stor betydning når arbeidstilsyn vektlegger disse dimensjonene i sine tilsyn. Likeledes er det interessant at vi finner eksempler på kunn- skapsbasert utviklingsarbeid i tilsynene som også forteller om nyttig sam- arbeid mellom nordiske erfaringsmiljøer. I dette tilfellet hentet det norske arbeidstilsynet erfaringer fra det arbeidet som Arbetsmiljöverket i Sverige hadde utviklet under headingen «Focusinspektionen». Siden skjedde til- pasninger til Arbeidstilsynet i Norge, og modifikasjonen var i hovedsak knyttet til selve fokusgruppesesjonene. Det er interessant å se nærmere på de former for endringer i metodisk tilnærming som nylig er gjennomført. Nylig publiserte arbeider viser eksempler på slike endringer. To slike ek- sempler presenteres her: ny tilnærming til tilsyn av organisatorisk og psy- kososialt miljø i Norge og den danske screeningtilnærmingen.

Bærekr@ftig arbeidsliv 123

5.5.1 OFIA-prosjektet

I perioden 2002 til 2004 rettet det norske Arbeidstilsynet sin innsats spe- sielt mot fire satsningsområder:

• Ergonomiske forhold som fører til muskel-/skjelettlidelser • Organisatoriske forhold som fører til psykososiale problemer • Kjemisk helsefare

• Ulykker

Det norske Arbeidstilsynets 1. distrikt fulgte opp tilsynets satsning på or- ganisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøforhold gjennom «OFIA- prosjektet». Et viktig element i dette prosjektet var utprøving av nye til- synsmetoder med sikte på å forebygge og identifisere hvilke forhold som henger sammen med muskel- og skjelettlidelser, langtidssykemeldinger og utstøting fra arbeidslivet.

Prosjektet satte seg fore å utvikle en arbeidsform i tilsynsarbeidet som anerkjenner at dersom noen opplever sin arbeidssituasjon stressende, fo- religger det en definitorisk helserisiko for denne ansatte. Videre var det et mål at de ansattes beskrivelser skulle kunne gjenfinnes i tilsynsrapporte- ringene.

OFIA-prosjektets utgangspunkt er en modell der virksomhetens struk- tur, med endringer i produksjonsprosess, økonomi og organisatoriske valg eller virksomhetens tilpasningsstrategi, gir konsekvenser for arbeidsta- kerne gjennom psykososiale forhold som disse reagerer på. Konsekven- sene kan være både negative og positive og svekke eller styrke helse eller sunnhet.

Følgelig kartlegges og risikovurderes det psykososiale, opplevde ar- beidsmiljøet, mens de organisatoriske forholdene blir gjenstand for tiltak. Det er på det organisatoriske nivået at intervensjoner og ansvar for tiltak aktualiseres. For eksempel vil en organisasjonsmodell med økt kundesty- ring som et organisatorisk, strukturelt trekk, få konsekvenser for det psy- kososiale arbeidsmiljøet gjennom den måten dette er tilrettelagt i form av opplæring, teknologisk tilrettelegging mv.

Arbeidstilsynets rolle er å kontrollere at endringene som iverksettes og praktiseres i virksomheter ivaretar ansattes helse og livskvalitet (Arbeids- tilsynet, Organisatoriske forhold i arbeidslivet, s. 11).

124 Bærekr@ftig arbeidsliv

Forskning har vist at arbeidsmiljøarbeidet kan legges på is i påvente av at omstillinger er gjennomført. Dette har man også opplevd som et ar- gument i forhold til oppslutning om IA-avtalen: man kan ikke både drive inkluderende virksomhet og omstille. Følgelig kan det sies at det er en tendens til ikke å anerkjenne behovet for å gjøre analyser av omstillings- tiltakenes konsekvenser for HMS og for det psykososiale arbeidsmiljøet. Verken den tidligere Arbeidsmiljøloven eller den nylig vedtatte gir anled- ning til å sette til side kravet om systematisk miljøarbeid. Det er med and- re ord lovstridig å «parkere» miljøarbeidet med henvisning til omstilling. Usikkerhet og uklarhet er gjennomgående en konsekvens av omstil- lingsprosesser. Handteringen av informasjon ivaretas gjerne av mellom- ledere som ved sine forsikringer om at «jeg vet ikke mer enn dere, det er en prosess på gang», utilsiktet kan forsterke usikkerheten. Dette innebæ- rer også en underkjenning av at selve omstillingsfasen er krevende og at tilpasningsbehovene kan være meget betydelige. Når ansatte kan ha me- dinnflytelse, observerer forskningen at dette øker sannsynligheten for at prosessen bidrar til å tilpasse underveis. De endringer man ønsker å komme fram til, foregripes på noen viktige måter.

I den norske arbeidsmiljøloven sies det at ansvar, myndighet og opp- gaver skal være kjent.

Arbeidstilsynet skal både identifisere utfordringer, kartlegge deres fo- rekomst og arbeide som veivisere i forhold til løsninger. For å kunne fungere som veivisere skal tilsynet gi vurderinger og gi eksempler på god praksis. Tilsynet skal også formidle informasjon slik at virksomhetene kan få støtte til egen læring og utvikling. Denne informasjonen skal være lett tilgjengelig og utarbeides i samarbeid med bransjer og andre aktører og synliggjøre de risikoforhold og krav som stilles (s 24 ibid). Det kjen- netegnende for en veiledning som bygger opp virksomhetens egen hand- lingskraft er «en veiledningsstrategi som fostrer initiativ, selvstendighet og ansvarlighet i stedet for tilpasningsevne» (s 24. ibid).

Valget av fokusgruppetilnærmingen var begrunnet med antakelser om at denne tilnærmingen ivaretar to viktige hensyn i Arbeidstilsynets man- dat:

1. å tydeliggjøre kritiske problemområder i det psykososiale miljøet og muliggjøring av forståelse av hvordan de organisatoriske forhold virker inn, og

Bærekr@ftig arbeidsliv 125

2. å gi grunnlag for å utøve veileder og veiviserrollen.

Fokusgruppetilnærmingen bygger på gruppesamtaler der gruppemed- lemmene samtaler om utvalgte tema og innenfor en gitt tidsramme. Me- toden er egnet til å kaste lys over sammensatte forhold der det både er viktig å få fram emosjonelle og kognitive sider ved erfaringer. For Ar- beidstilsynets formål er det viktig å få fram den felles forståelsen av en arbeidsmiljøutfordring som preger dagligliv og samhandling. Tiltak som det fremmes forslag om skal støtte en bedre framtid.

Fokusgruppens leder, inspektøren, må skoleres i den metodiske til- nærmingen, og dette innebærer både praktisk trening og refleksjon over de etiske sidene ved gjennomføringen.

Kompetansesiden må også omfatte bearbeiding av materialet, slik at det blir mulig å danne et saklig bilde av arbeidsmiljøforholdene.

Etter fokusinspeksjonen skal materialet som er fremkommet analyse- res og ses i forhold til lov og forskrift. Det gjennomføres et tilbakemel- dingsmøte der Arbeidstilsynet både gir kommentarer og vurderinger av hva de tenker å gi av pålegg. Deltakerne på møtet er verneombud, ledere og tillitsvalgte. De får anledning til å kommentere eventuelle faktiske feil. Men møtet har til hensikt å forberede for pålegg om tiltak og veiledning med forklaringer av sammenhengen mellom tiltak og hensyn til helse og arbeidsmiljø. I et sluttmøte der primært deltakerne i fokusgruppene deltar, informeres det om hvilke krav Arbeidstilsynet vil stille til virksomheten. Virksomheten får deretter en tilsynsrapport. Denne rapporten danner grunnlag for den aktiviteten som virksomheten pålegges eller oppmuntres til å iverksette. Oppfølgingstilsyn avtales etter en gitt tid, normalt innen et år. I dette tilsynet avholdes møter med de lokale aktørene i arbeidsmiljø- arbeidet, og temaet er hvordan man nå jobber med organisatorisk og psy- kososialt arbeidsmiljø. Ivaretakelse og videreføring i bedriftens eget HMS-system ettersees.

5.5.2 Erfaringer med screening-tilnærmingen i Danmark

Fra 2005 ble en omfattende arbeidsmiljøreform iverksatt i Danmark. Re- formen innebærer en rekke endringer. I løpet av en syv-års-periode skulle alle danske virksomheter screenes. Gjennom denne screeningen ble det lagt opp til en klassifisering av virksomhetene. Virksomhetene kunne få

126 Bærekr@ftig arbeidsliv

en «smiley» som uttrykk for arbeidsmiljøstatusen. De virksomhetene som hadde fått et arbeidsmiljøsertifikat ble tildelt en grønn «smiley», og der det ikke var noe spesielt å bemerke fikk virksomheten en nøytral «smi- ley». En gul «smiley» forteller at det ble gitt problempåbud og rød der- som det ble gitt «periodepåbud», noe som medfører en tidsfrist.

Arbeidstilsynet kan gi påbud om at virksomheten må anvende en auto- risert rådgiver til løsning av et definert problem, eller også må den få råd- givning i en periode for å forbedre virksomhetens samlede egeninnsats.

Bedriftshelsetjenesten er erstattet av autoriserte rådgivere. Bedrifter som er sertifisert med en grønn «smiley» slipper flere tilsyn.

Denne omleggingen står i kontrast til utviklingen i de øvrige landene i Norden, der metodeveiledning vektlegges i tilsynsarbeidet. Siden refor- men bare har vært virksom i kort tid er det sparsomt med forskning og evaluering.

Danmarks teknologiske universitet (DTU) ved forskerne Hasle og Langå har imidlertid gjennomført en evalueringsundersøkelse i social- og sundhedssektoren32. Denne sektoren er meget stor, og sammenlikninger på tvers av sektorer viser at sektoren bidrar mer enn gjennomsnittet til de arbeidsrelaterte helseproblemene i Danmark. Det er særlig personal med kortere utdanning eller ufaglærte som rammes, og muskel-/skjelettlidelser samt psykiske lidelser dominerer. Fra sektoren er det videre en overhyp- pighet av sykehusinnleggelser pga muskel-/skjelettlidelser og hjerte- /karsykdom. Høyere sykefraværsforekomst og utstøting kjennetegner sek- toren.

Sosial- og sunnhetssektoren ble prioritert med en screening av alle in- stitusjonene etter innføring av arbeidsmiljøreformen av 2005. Ifølge rap- porten «Arbejdsmiljø og screening i social- og sundhedssektoren» (Hasle og Langå 2006) ble fokus flyttet fra forebygging til kontroll, og da særlig overfor bedrifter som ikke kan eller vil sikre et godt arbeidsmiljø. Refor- men skulle innebære en tett oppfølging av disse virksomhetene.

Rapporten tok mål av seg til å se nærmere på resultatene i forhold til om arbeidsmiljøproblemene ble fanget opp, og i tilfelle hvilken virkning den nye tilsynsformen fikk. Den metodiske tilnærmingen bygget på til- gjengelig arbeidsmiljøstatistikk; de første oppsummeringene av scree- ningene og intervjuer med 14 fylkeskommuner og 19 institusjoner som inngikk i tilsynet.

Bærekr@ftig arbeidsliv 127

Av de vel 4 000 screeningene ble rundt halvparten tatt ut til tilpasset tilsyn, rundt 3 % fikk påbud om arbeidsmiljørådgivning med gul «smi- ley» og 1 % fikk rød «smiley». Hasle og Langå fant at langt de fleste fikk nøytral «smiley», og at det ble gitt mer begrensede og enkeltstående på- bud eller veiledninger. Svært få påbud ble gitt i forhold til psykisk ar- beidsmiljø.

Arbeidstilsynets besøk ble opplevd som positivt, men de fleste institu- sjonene vurderte det slik at screeningen ikke ville få betydning for den fremtidige arbeidsmiljøinnsatsen. Informantene påpekte at det hadde vært fokusering på formalia fremfor på det faktiske arbeidsmiljøet (op cit). Vektleggingen mht påbudene gjaldt tekniske og fysiske forhold, men re- lativt få tok tak i ergonomiske forhold og ingen med direkte innretning mot psykisk arbeidsmiljø.

5.5.3 Forholdet mellom forskning og tilsyn

Det eksisterer flere kanaler for samarbeid mellom tilsynenes virksomhet og forskning: forskningen blr trukket inn i forberedelse av ny lovgivning, og dette skjer både ved at det er forskere med i forarbeider til lo- vendringer, ved at forskning danner bakgrunn for prioritering av sats- ningsområder og gjennom evaluering av resultater etter gjennomførte satsninger i tråd med den risikobaserte tilsynsmetodikken.

Fire av de nordiske landene har alle ett klart definert arbeidsmiljøinsti- tutt, mens Island er i ferd med å etablere sitt. I de siste årene har det vært parallelle debatter om forskningens organisering og finansiering. Det ser ut til at behovet for et samlende sentrum for arbeidsmiljø- og arbeidshel- seforskning får økt betydning, ved at dette gir grunnlag for formidling av viten både ved publisering og ved utvikling av målrettede kurs samt opp- bygging av sentrale databaser som egner seg for overvåkning.

Mange ulike forskningsmiljøer utover de statlige instituttene bidrar til å belyse arbeidslivs- og arbeidsmiljøutfordringene. Denne forskningen er og må være i sterk grad internasjonalt orientert.

Endringsprosesser har berørt arbeidstilsynene og medført krevende mål for organene. De skal leve med de samme utfordringene som resten av arbeidslivet. Innholdet i endringene reflekterer ulike vektlegginger av metodiske tilnærminger. Jevnlige evalueringer og krav til måloppnåelse

128 Bærekr@ftig arbeidsliv

viser at tilsynene både er tillagt stort ansvar og stor betydning i arbeidet med å fremme et holdbart arbeidsliv.

6. Forskerperspektiver på bærekraftig