Myndigheternas uppgifter och arbetssätt

I avsnitt 3.1 redovisas Naturvårdsverkets åsikt att det långsiktiga målet för ett fort- satt särskilt ansvar är hållbar utveckling och att myndigheterna ska arbeta med miljödimensionen för sin sektor. Vi konstaterar också att allt miljöarbete ingår i miljödimensionen. Frågan vi ställer oss i detta avsnitt är vilka aktiviteter detta krä- ver av myndigheterna. Det bör framgå tydligt vad ett särskilt miljöansvar innebär för en myndighet – vilka aktiviteter som ska genomföras, vad som ska rapporteras osv.

3.4.1 Naturvårdsverkets slutsatser och förslag

• Naturvårdsverket anser att följande beskrivning bör användas för att ange vilka uppgifter som en myndighet med särskilt miljöansvar för sin sektor har:

Myndigheten ansvarar inom sitt ordinarie verksamhetsområdet för: - att införa styrmedel och genomföra åtgärder för att myndigheten och

aktörer inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet, så att sektorns negativa miljöpåverkan minskas och därmed bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen och till en hållbar utveckling

- bygga upp kunskap om sektorns miljöpåverkan

- rapportera till regeringen vart fjärde år (första tillfället 31 dec 2006) (se nästa punkt)

- föra dialog med målansvariga myndigheter om målspecifika åtgärder och om dataförsörjning för att följa upp miljökvalitetsmålen.

• Naturvårdsverket föreslår att rapportering från myndigheterna ska sam- ordnas tidsmässigt med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitets- målen, dvs. ske vart fjärde år. Den första rapporteringen bör lämnas se- nast 31/12 2006. Rapporten lämnas till regeringen, med kopia till Natur- vårdsverket och Miljömålsrådet. Rapporten ska innehålla:

- en redogörelse för genomförda åtgärder/genomfört arbete

- styrmedel och åtgärder som myndigheterna har identifierat att det finns behov av men som de inte har mandat att genomföra

- identifierade målkonflikter och synergieffekter inom sektorn samt gent- emot andra sektorer

- en redogörelse för hur myndigheten ser sitt arbete med miljöintegration kopplat till sektorsarbetet i EU och hur sektorn påverkas av internatio- nella beslut.

Rapporteringen bör också innehålla en koppling till de 15 miljökvalitets- målen.

• Naturvårdsverket förslår vidare att om verket framöver ska göra samman- ställningar och analyser av myndigheternas rapportering bör verket ha rätt att i samråd med Miljömålsrådet ta fram direktiv för innehållet.

3.4.2 Bakgrund till förslag Ansvarets innehåll

Av myndigheternas redovisning framgår att många myndigheter anser att det är otydligt vad det särskilda ansvaret innebär och vad det för med sig för krav på aktiviteter. De efterfrågar en redogörelse av vad som avses med ansvaret. Myndig- heterna anser också att det är oklart hur dessa eventuella aktiviteter förhåller sig till andra miljöaktiviteter som myndigheten genomför.

En av anledningarna till denna otydlighet kan vara att det särskilda sektorsan- svaret har beskrivits olika vid olika tillfällen. Just detta skriver ESV om i sin rap- port om generella krav; att det förekommer dubbel reglering (se även mer om detta i avsnitt 3.5). Nedan följer en tablå som visar ett antal olika dokument där det sär- skilda sektorsansvaret har beskrivits.

Dokument med beskrivningar av innebörden av det särskilda sektorsansvaret för ekolo- giskt hållbar utveckling

Källa Innehåll

De olika besluten om det särskilda sektorsansvaret från 1998

Se bilaga 1

Regeringens proposition

Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier

Det särskilda sektorsansvaret innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att:

− identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk håll- barhet

− ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgär- der samt fortlöpande beskriva dessa åtgärders samhälls- ekonomiska konsekvenser

− verka för att åtgärder genomförs

− fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet

− samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn.

I myndigheternas instruktio- ner

Några myndigheter har hänvisningar eller beskrivningar av det särskilda sektorsansvaret i sin instruktion (se även avsnitt 3.5 om styrning och bilaga 5). Några har inskrivet ett miljöansvar, som i sig påminner om det särskilda sektorsansvaret, men där detta inte omnämns. Formuleringarna i instruktionerna skiljer sig i något fall i viss mån från uppdragen om särskilt sektorsansvar och beskriv- ningen i propositionen.

Den nationella strategin för hållbar utveckling

Här skriver man att det särskilda sektorsansvaret innebär att myn- digheterna ska integrera miljöhänsyn och resurshushållning i sin verksamhet samt verka för att arbetet med att nå ekologisk håll- barhet förs framåt inom hela myndighetens sektor.

Rapportering

Den rapportering som genomförts sedan 1998 i samband med det särskilda sektors- ansvaret har varit olika för olika myndigheter och ofta av sporadisk karaktär. För- utom den redovisning som myndigheterna har gjort under 2003 fick de i samband med att de fick det särskilda sektorsansvaret 1998 i uppdrag att göra en första lä- gesredovisning av sitt arbete till oktober 1999. I regeringens miljöproposition från

199845 står det att myndigheterna med sektorsansvar för ekologisk hållbarhet bör, i samband med eller i anslutning till årsredovisningen, redovisa insatser i sitt arbete för ekologisk hållbarhet. Detta har några myndigheter gjort, t.ex. Försvarsmakten. Utöver detta har vissa myndigheter rapporterat arbetet på eget initiativ eller på uppdrag, ibland i samband med annan rapportering. Något vi kan konstatera är att rapporteringen inte har varit kontinuerlig och det generellt inte har funnits klara syften med eventuell rapportering. Det har ibland heller inte funnits någon motta- gare av rapporteringen på så sätt att någon har väntat på att ta emot resultatet för att använda detta.

I stort sett alla myndigheter samordnar sin rapportering av miljömål, miljöled- ning och sektorsansvar på något sätt. Myndigheterna anser också att det behövs en tydlig samordning av rapporteringen. Dock förekommer många olika förslag på hur denna samordning bör se ut. Vissa vill ha samordning med miljöledning, andra med miljömålsarbetet. Flera myndigheter anser att rapporteringen ska kopplas till årsredovisningen. Andra anser att årlig uppföljning inte behövs, utan att den kan ske mer sällan. Någon påpekar att både intern och extern uppföljning och utvärde- ring behövs.

I miljömålspropositionen från 2001 skriver regeringen att uppföljning och ut- värdering av myndigheternas arbete med sektorsansvar bör integreras på lämpligt sätt med den centrala uppföljningen och utvärderingen av miljömålsarbetet. I pro- positionen skriver de också att avvägningar mellan sektorer måste ske med sektor- sövergripande beslut av riksdag och regering. Även i den nationella hållbarhetsstra- tegin skriver regeringen att det krävs fortlöpande uppföljning och utvärdering av hur sektorsansvaret utvecklas.

Enligt ESV:s rapport om generella krav behövs uppföljningar och utvärdering- ar av dessa krav för att öka kunskapen om genomslaget. Den information som ges i årsredovisningar anses inte vara tillräcklig. ESV anser också att det kan finnas anledning att efter en viss tid lämna in en särskild redovisning för hur myndigheten har arbetat med den aktuella frågan. En sådan redovisning kan förslagsvis göras var tredje år. Även i Riksrevisionsverkets rapport Miljömålen och återrapporteringen –

en felande länk i resultatstyrningen46 konstaterar man att det på miljöområdet be-

hövs större samordning mellan olika rapporteringskrav på myndigheterna. Man skriver också att det måste vara tydligt vilken information som ska ingå i vilken rapportering.

3.4.3 Naturvårdsverkets kommentarer

Det bör framgå tydligt vad ett särskilt miljöansvar innebär – vilka aktiviteter det tillför och hur dessa förhåller sig till andra liknande aktiviteter på en myndighet. Myndigheterna har hittills uppfattat en oklarhet i vilket ansvar som följer med att de har utpekats som ansvarig myndighet. Naturvårdsverket har identifierat vilka aktiviteter som bör följa av att en myndighet tilldelas ett särskilt miljöansvar. Flera av uppgifterna kan dock vara sådana som myndigheten arbetar med oavsett ansva- ret. 45 Regeringen, 1997/98, prop. 1997/98:145. 46 RRV, 2000, rapport 2000:29.

Naturvårdsverkets anser att myndigheterna ska ha till uppgift att införa de styrmedel och genomföra de åtgärder som behövs på miljösidan för att myndighe- ten och aktörer inom sektorn ska integrera miljöfrågorna i sin verksamhet och sek- torn gå mot en hållbar utveckling. Naturvårdsverket anser att myndigheterna också ska ansvara för kunskapsuppbyggnad om sektorns miljöpåverkan. Kunskap om och utvärdering av sektorns påverkan behövs för att man ska kunna genomföra eller föreslå bra styrmedel och åtgärder.

En ytterligare aktivitet som Naturvårdsverket föreslår, som blir specifik för dessa myndigheter, är en rapportering vart fjärde år. Som kan utläsas ovan uttalas ett behov av att samordna de olika rapporteringskrav som finns på myndigheter när det gäller miljö. Detta uttalas både av myndigheter och av regeringen. Dessutom framkommer det som slutsats i olika utredningar. Naturvårdsverket anser att en viss samordning med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen är ett bra alternativ. I miljömålspropositionen från 2001 skriver regeringen att avvägningar mellan sektorer måste ske med sektorsövergripande beslut av riksdag och regering. Enligt miljömålspropositionen ska den fördjupade utvärderingen ge underlag till om styrmedel eller mål behöver korrigeras. En rapportering även från myndigheter med särskilt miljöansvar för sin sektor skulle komplettera den fördjupade utvärde- ringen av miljökvalitetsmålen, där det idag saknas en målövergripande sektorsdi- mension, och ge regeringen ett ytterligare underlag för prioriteringar av åtgärder. En kontinuerligt återkommande rapportering med ett definierat innehåll blir också lättare för myndigheterna att samordna med deras övriga rapportering.

Rapporteringen bör innehålla genomförda åtgärder/genomfört arbete samt styrmedel och åtgärder som myndigheten har identifierat behov av men inte har mandat att genomföra. Även identifierade målkonflikter eller synergieffekter inom sektorn samt gentemot andra sektorer ska finnas med. Dessutom bör en redogörelse för hur myndigheten ser sitt arbete med miljöintegration kopplat till sektorsarbetet i EU och hur sektorn påverkas av internationella beslut inkluderas i rapporten. Rap- porteringen bör också innehålla en koppling till de 15 miljökvalitetsmålen, för att direkt kunna användas som ett underlag i den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen.

Informationen i myndigheternas rapportering kan tjäna som underlag både för Miljömålsrådet fördjupade utvärdering och för regeringens utveckling av miljöpoli- tiken. Det är viktigt att den information som lämnas tas omhand och används. För att rapporteringen ska kunna användas som ett ytterligare underlag i utvecklingen på miljöområdet, som kompletterar den fördjupade utvärderingen av miljökvali- tetsmålen, bör den första gången lämnas in 31 december 2006 och sedan med samma tidsintervall som den fördjupade utvärderingen, dvs. vart fjärde år.

Naturvårdsverket anser att myndigheterna ska lämna in rapportering till reger- ingen, med kopia till Naturvårdsverket och Miljömålsrådet. Om verket framöver ska göra sammanställningar och analyser av myndigheternas rapportering bör ver- ket ha rätt att i samråd med Miljömålsrådet ta fram direktiv för innehållet.

När myndighetens arbete speciellt berör något av miljökvalitetsmålen bör myndigheten föra en dialog med målansvarig myndighet om genomförandet. Dess- utom bör myndigheterna kartlägga i vilka fall sektorsansvar och målansvar över-

lappar varandra och ha en dialog om detta i syfte att undvika dubbelarbete. I den nationella hållbarhetsstrategin konstateras att ”för att myndigheternas åtgärder skall bli mer samstämda är ett samarbete mellan myndigheterna mycket betydelsefullt”. Dialogen bör även omfatta dataförsörjning för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Flera av myndigheterna med det särskilda sektorsansvaret har ansvar för eller är berörda av olika delmål under miljökvalitetsmålen. Här förekommer redan ett sam- arbete mellan dessa myndigheter och målansvariga myndigheter. Dialogen som nämns ovan kan sammanfalla med eller vara en påbyggnad av detta samarbete.

Något som kan konstateras, bl.a. utifrån myndigheternas redovisningar, är att de på många sätt är mycket olika. Myndigheterna arbetar på olika sätt, har olika förutsättningar och har olika andra uppdrag på miljöområdet osv. Det framkommer även i redovisningarna att olika typer av myndigheter upplever olika typer av pro- blem med det särskilda sektorsansvaret (se avsnitt 1.3.2). Även i miljömålsproposi- tionen konstateras att myndigheterna har olika förutsättningar och att dessa bör beaktas. Utöver de uppgifter som beskrivits ovan anser Naturvårdsverket att myn- digheterna ska ha möjlighet att strukturera och genomföra arbetet med miljöfrågor på ett sätt som passar respektive myndighets specifika förutsättningar. Vissa frågor kan behöva diskuteras mellan myndighet och sakdepartement – se avsnitt 5.5 ned- an.